清末,国内出现了革命和立宪两股资产阶级民主运动潮流。一部分资产阶级知识分子秘密组织团体,开展推翻清皇朝、建立民主共和国的革命活动,挽救国家民族的危亡。另一部分资产阶级知识分子则认为只有君主立宪才能达到民族独立,国家富强的目的。他们反对以革命手段推翻清皇朝,提出废除封建专制制度,人民参与政权,设立国会和责任内阁,制定宪法,实现资产阶级君主立宪政治的迫切要求。某些官僚也奏请实行立宪。清廷为消弭革命,缓和日益尖锐的阶级矛盾,在大势所趋下,决定派遣载泽等大臣出洋考察政治。袁世凯对革命运动坚决主张镇压,而对立宪运动却不敢公然反对。光绪三十一年(1905),当立宪的声浪愈来愈大时,他便与周馥、张之洞联名奏请实行立宪。其后立宪的调子越唱越高,力图把自己装扮成立宪的倡导者和推动者,以保住本人地位,进而攫取更大权力,同时抵制革命。光绪三十二年六七月间,考察宪政大臣回国,奏请立宪。袁世凯奉命设立天津自治局,拟定章程,首先试办地方自治。旋入京参加清廷召集的宪政会议,面奏慈禧太后,请改革官制,组织责任内阁。七月,清廷发布上谕, ......
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