1241年窝阔台死后,在脱列哥那后执政和贵由统治时期,朝政紊乱,法度不一,蒙古诸王贵族肆意搜刮汉地财赋较前更加严重,他们擅招民户,拘刷工匠,许多民户承担不了沉重的赋役而逃亡。如邢州一地丙申年分封给启昔礼、把带两位答剌罕家时,有民户一万四千多户,到蒙哥初年只剩下五七百户。蒙哥即位后,开始整顿汉地的混乱局面,进行了两次大规模的括户。仅1252年(壬子年),所括户就比乙未年(1235)增加二十余万。蒙哥虽然通过括户抑制了投下的发展,但是他在位期间照样大封宗亲,先后拨出至少109891户给予诸王后妃十五人,9819户给予功臣十一人。这些诸王后妃功臣在汉地原无分地分民,他们得赐民户,等于汉地投下数目的增加。1260年忽必烈即位时,“诸色占役者强半”①。因此,整顿和改革投下制度,已是摆在忽必烈面前的一个刻不容缓的问题。
忽必烈对投下的整顿和改革主要采取以下一些措施:
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