低级文职官吏在长期的任职期间,就按上述情况升任左右帝国政策的国家高级大臣。但是汉朝政府的统治经过大约100年后,情况发生了很大变化。统治权从正规的政府高级机关转移到一个私人性质的尚书手里。由丞相全面领导的那些官署组成的正规机构后来称之为外廷;尽管外廷通常由职业文官组成,但到了武帝统治后期(公元前141—前87年),许多影响本朝历史的重要决策都由组成内廷的显赫人物参预制订。内廷系指组成皇帝随从的那些人。他们有显赫的官衔和侍奉他们君主的职责。这些人既有文人也有武人。①
虽然丞相是正式官员编制中地位最高的,但内廷的领导权由被任命为大司马的人掌握,他的行政管理权通过尚书施行。这个机构在一开始是一个政府正式官署的下属机构;当大司马奉命领导尚书时,他在政府里的实际权力就超过了丞相。前汉的尚书由宦官担任,到了后汉中期,该机构已发展得大到可以控制六个“曹”了。
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