[摘要]农民工是我国当今最重要的社会现象之一，是城市化进程的推进力量，也是城乡统筹发展的纽带。由于城乡二元经济社会结构及其制度安排，导致相关的农民工问题层出不穷，降低了农民工作为生产要素的生产效率。而农民工市民化无疑是解决这一问题的根本路径和最终选择，应通过城市社会保障和农村土地保障制度及机制的合理创建，尤其是通过保留进城农民在本轮承包期内的承包地，允许其长期流转，降低农民工市民化的机会成本。
[关键词]农民工；市民化；社会保障机制建设；土地流转
[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1003-8353(2008)02-0183-05
农民工阶层是我国现阶段所独有的，他们在就业中倍受歧视，多数人没有被社会保障安全网所覆盖，频繁地在城乡间、城际及区域间流动。作为一个庞大的群体，在社会学意义上，甚至可以说他们将中国的二元社会改变为了三元社会。也许正是他们，将成为推动中国社会向一元现代化社会过渡的重要力量，因此，应从更加进步的视角来研究并解决农民工问题。政府宜将之放在城市化、工业化及现代化的进程中加以考量。农民工市民化即举家迁城是解决农民工问题的一个历史潮流，而不应该使之不停地进行区域间迁徙流动，最终又退为农民。按此思路来调整现有政策与法制，其中建立城市社会保障及农村土地保障联动机制，加大农民工市民化的推力和拉力，显得尤为迫切。
一、农民工市民化的必要性分析
农民工是我国城市化过程中出现的一个阶层，他们暂居在城市，在职业上是工人，然而不论在城市工作多少年，只要没有城市户籍，一直会伴随着挥之不去的农民身份。所谓农民工市民化，即给予有能力并愿意在城市定居的农民工以城市户籍和市民待遇，农民工举家迁入城市是其直接表现。作为加快城市化和实现城乡统筹的最好、最直接的方式，农村剩余劳动力向城市转移能够使劳动力资源得到优化配置。农村剩余劳动力转移的最大障碍是劳动力市场因户籍制度而被分割，政府采取的歧视政策，一个重要的砝码是实施有差别的社会保障待遇。加快农民工市民化进程则可以推动统一的劳动力市场和社会保障制度建设，有利于推进城市化、工业化进程和新农村建设。
(一)农民工市民化是加快城市化进程的有效路径
城市化水平是现代化的重要标志，我国实现现代化要求首先要提高城市化水平。由于特殊的二元经济制度使然，我国的城乡人口转移并未像西方国家那样经历了由农民向市民的职业、地域和身份同步的彻底转变，而是经历了由农民到农民工，然后再由农民工到市民的“中国路径”。通过劳务输出渐进地推进城市化进程的方式是符合中国城市化发展规律的。20世纪90年代以来，我国城市化速度以每年1个百分点的比例增长，目前已经有将近1.2亿农村青壮年人口流入城市，长期待在城市，成为事实上的城市人口。但由于没有城市户籍，所以没有相应的市民待遇而被城市社会保障制度所排斥。据估计，在进入城市的农民工中，有8000万左右没有任何社会保障，处于流动之中，影响了我国的城市化进程及其水平。按照霍利斯·钱纳里根据101个国家有关资料建立的经济发展模型所得出的城市化“标准结构”，人均GDP达到800美元的国家，其城市化水平应为60.1％。2000年我国人均GDP已达800美元，而当年城市化水平仅为36.2％。城市化严重滞后于国民经济的发展。城市化最基本的措施是推动农村人口城市化，以有效减少农业人口。而只有农民工市民化，为其提供最低生活保障，才能够让他们安心地在一个地方工作，有效化解长期流动的难题。
(二)农民工市民化是提高工业化水平的重要手段
人力资本的提升是提高工业化水平的重要环节。农民工已成为我国产业工人的重要组成部分。据第五次人口普查结果显示，农民工占二、三产业就业人口的比重已高达46.5％，第二产业中的农民工从业者已占到57.6％，其中加工制造业占68％、建筑业占到了80％。在全国第三产业从业人员中，农民工占52％，城市环保、家政、餐饮服务人员90％都是农民工。农民工的素质和技能直接决定着我国的工业化水平，而对农民工培训是提升其素质的一个重要环节。居无定所、漂泊不定的流动状态，使农民工职业培训的效果大打折扣，因为工作地点的不稳定和劳动岗位的多变性，不仅使他们接受技能培训的积极性与主动性受挫，而且决定了职业技能培训只能是大多数农民工的奢侈品。因此，在强化公益性的技能培训的同时，必须让他们的劳动关系稳定化和劳动岗位稳定化，农民工安居乐业，才能使技能培训收到实效。
(三)农民工市民化是最终解决“三农”问题的根本措施
解决“三农”问题的根本出路在于减少农民。大量农民工流入城市或者进人乡镇企业务工，使之可以摆脱土地的束缚，而取得城市户籍可以有助于劳资关系的确立与延续，可以真正把他们从土地上解放出来，这有利于进一步释放农村劳动力的生产力，有利于向乡村传递城市文明，并为农村土地资源的集约化、规模化经营及农村产业结构的优化升级提供基本条件，从而必然推动农村土地制度的新变革和新农村建设。
二、阻碍农民工市民化症结的分析
(一)农民工市民化的意愿分析
笔者于2006年7-9月份组织了一次500份问卷的调查活动，收回有效问卷419份。调查范围包括我国的东、中、西部和东北四个地区，分别在四个地区选取了典型省市的部分农村进行调查。东部选在城乡统筹发展成效显著的位于长三角的江苏省(连云港市、南通市和徐州市)，中部选在发起家庭联产承包制、掀起我国农村改革浪潮的省份——安徽省(淮南市)，西部则是城乡一体化试点省份——四川省(巴东市)，东北则选在老工业基地——辽宁省，对经国务院办公会议确认的能源枯竭型城市转型试点城市阜新市展开调查。此次大型调查内容包括三大部分，即土地流转、农民工、新农村建设。问题围绕土地流转展开，涉及到农村剩余劳动力转移、城市社会保障和农村土地保障等诸多问题。其中，部分问题把土地流转和农民工问题联系起来，试图在城市社会保障和农村土地保障之间寻求促进农民工市民化的平衡点。
除上面的调查统计数据，还对以下几个问题加以调查分析。“您是否知道取得城市户口后，则承包的土地要被收回”问题，其结果是回答知道的占调查总人数的75.61％。明确回答如果必须放弃土地承包权，把土地退还给集体经济组织，则不愿取得城市户口的比例为70.97％；如果允许迁城者承包的土地在加入城市户籍后不被收回，而且可以长久流转出去，“您会把一次性的土地流转收益用于在农村从事其他产业还是进城生活”，回答选择前者的是18.06％，而选择进城生活者比例高达81.94％。
此次调查结果与郑功成等人的调查结果相比差
异不大。据郑功成等人所著《中国农民工问题与社会保护》中作的农民工市民化意愿调查显示，超过半数以上的农民工有市民化倾向。55.2％的农民工希望将户口迁人现在居住的城市，22.6％的农民工不愿意将户口迁入现在居住的城市，22.1％的人表示还说不清楚。如果以放弃其所承包的土地作为户口迁入城市的代价，34.5％的人仍然表示愿意迁人城市，20.2％的人表示会放弃迁入城市的机会，还有41.7％的人表示不确定。可见近21％的人因为农村土地保障与城市保障冲突而被迫放弃加入城市户籍的想法。我们此次调查统计结果显示有迁城愿望的比例26.72％，略低于郑功成等人的调查结果55.2％。出现这种情况，是由于以下两个方面的原因，一是由于我们是对农村常住居民展开的调查，而农民工的迁城意愿无论是在强度还是范围上都要明显高些，但同时也不可否认，今日的农村居民就是昨天或明天的农民工，或者就是农民工的亲人，他们的想法在一定程度上也可以代表农民工。二是在75.61％的人清楚知道取得城市户口后，则承包地要被收回情况下的调查结果。郑功成等人的调查结果如果以放弃其承包地作为户口迁入城市的代价为前提，则有20.2％的人表示会放弃迁入城市的机会。因此，如果把各种因素考虑进去，则两个调查结果较为接近。两份调查问卷显示，对失去土地保障的担忧，严重地影响了农民工市民化进程。
(二)对农民工市民化影响因素的调查结果分析
对于迁城意愿的调查，我们在东部和西部地区选择了远离城市的村庄，而在中部和东北地区的调查地点则选择在城市近郊农村进行，所以导致对于迁城愿望的调查结果有很大不同。有迁城愿望的比例在东部地区是18.18％，而东北地区则是66.67％。迁城与否的抉择根据是社会保障基础，其中愿意迁城的主要原因是对城市平等就业权和城市社保的认同，占58.78％。而在多项选择中显示，不愿迁城的原因也主要是认为城市社保不如土地保障，占70.97％。可见，农民工或农民过于依恋土地，或对城市社保的心存疑虑，又必须在城市社保和农村土地保障之间抉择，是最终放弃举家迁城的根本原因所在。不愿迁城的其他原因排在第二位的是迁城后存在住房困难，有52.33％的人选择了此项，而城市住房也是社会保障体系中的一部分。第三个导致农民工不愿迁城的因素是承包地流转困难或被收回，选择此项的达29.03％，东部和东北地区则相对高一些。如果政策允许农民进城后能够在本轮承包期内继续保留并流转土地，两种保障可以同时享受，则意味着70.97％的人将会选择离乡迁城。将手中的土地流转出去后会有81.94％的人选择进城生活，至于进城后如何支配这笔流转费，调查显示有20.69％的人打算用土地流转收益用于买住房，有53.45％的人用于做生意。可见，在安居乐业之问，人们更倾向于优先解决就业问题，对住房的重视程度仅居其后。如果住房问题能够得以解决，则又会使那些为城市住房困难忧心的农民工选择迁城。
(三)阻碍农民工市民化的制度症结
阻碍农民工市民化的根源在于城乡二元户籍制度所导致的现实中的二元经济社会。农民工由于被所在城市户口所排斥，难以融入城市，成为流动的“民工潮”。虽然在统计城市化水平时把有稳定工作、进城一定时间以上的农民工计人城市人口，但由于城市户籍门槛限制，大量有获取城市户口意愿的农民工实际上并不能得到城市户籍，影响其稳定就业和定居于城市，随时会因政策调整而返乡。其制度症结主要在于城乡社会保障制度问题。
1、城乡社会保障制度的掣肘
从城市方面来讲，城乡隔离的社会保障制度加剧了农民的流动性。由于不能享受与城市居民同等的社会保障待遇，农民工无需考虑今后的社会保障待遇，完全由即期收入引发迁徙流动。从农村方面来讲，人人有份的家庭联产承包责任制，确保了以种田为生的农民平等地拥有土地。但各农户生产效率不同，生产能力不同，经营能力也不同，农业的边际生产率不同，按人口平均分配土地使用权，造成了农业生产效率总体低下。因此，化解中国的城市化难题，促进人口城市化过程与农业劳动力非农化过程同步发展的关键环节，是促进城乡社会保障制度的有机衔接，处理好农地保障与城市社会保障的关系。
2、推力和拉力不足
解释农村剩余劳动力向城市转移主要是应用推拉理论。农业的推力的一个表现是农业生产率提高，农产品有剩余；另一个表现则是农业比较利益低，农民工进城务工的机会成本低。城市的拉力则是进城就业收益高。二元经济社会的存在，如果社保问题处理不好，就会消解部分拉力和推力，进而阻滞农村剩余劳动力转移。目前，正是由于农民工市民化的推力和拉力不够，导致农民工在城市与农村之间痛苦徘徊，只能以流动人口形式存在，这不利于城市化、现代化的历史进程。这一症结必须打开。
一方面，从推力的角度分析农民工市民化困境，主要是推力不足问题存在。虽然从总体上讲，我国目前土地的使用效益不高以及农产品价格指数持续走低，种田的吸引力在总体上呈下降趋势，但随着政府的利农政策的出台，土地直补使农民种田仍有利可图，甚至有时会导致“争地风”出现，即农民，有的甚至是已经走出农村的农民工又重拾旧业回乡种田务农，争回业已流转出去的土地。这势必影响土地流转，进而加剧人多地少的矛盾，土地的集约化经营难以实现，农业生产率难以提高。
现有的土地保障制度，制约了农村劳动力向城市的转移。我国目前的土地方面的法律和法规规定，农地的所有权归农村集体经济组织，使用权归承包农户。土地在不改变农业生产用途的前提下其承包经营权可以流转，流转采取自愿的原则，不受基层政府和集体经济组织的干涉。同时规定，承包期内，承包方全家迁入小城镇，可以保留其土地承包经营权或允许其依法进行土地承包经营权流转。由于考虑到设区的城市有比较健全的社会保障，而农地承包权属于农村生产生活基本保障，所以规定对于承包人全家迁入设区的市，转为非农业户口的，他们不再属于农村集体经济组织的成员，不应享有土地承包经营权，否则，有悖社会公平。正是出于对土地的留恋和依赖，有些农民因不愿放弃土地承包权而拒绝迁入城市，滞缓了城市化进程。
另一方面，从拉力的角度，也存在拉力不足问题。城市就业增加了农民的收入，给予农民发展的机会，然而现有的劳动用工制度，城市的社会保障制度却在排斥农民工。社会保障缺失乃至子女教育、极端贫困、疾病忧患得不到帮助等，几乎涉及了经济、社会、政治与精神文化等诸多方面，缺乏制度保护的各种未知因素使得农民进城务工经商缺乏稳定的收入和定居的预期。他们频繁迁徙于各地区、各城市以及城乡之间，在种田与非农就业之间进行两难的抉择。
首先，拉力不足条件下的农民工流动状况调查统计结果。根据郑功成等人的研究，调查对象中，
52，6％的人不再从事任何农业劳动，37.1％的人偶尔从事(如农忙时)农业劳动，7.3％的人每年大约从事3-6个月的农业劳动，3.1％的人每年从事农业劳动的时间在半年以上，这一组数据表明绝大多数农民工已经与农民的身份标志无关而成为全职的非农劳动者。但同时，他们的工作又是极其不稳定的，从2003年至调查时间(2005年4-11月)，被调查对象未变动过工作岗位的占52.3％，变动过一次工作岗位的占16.5％，变动过两次工作岗位的占17.7％，变动过三次及以上工作岗位的占13.8％；在签订劳动合同方面，被调查对象中45％的农民工签订了书面劳动合同，33.2％的农民工本人持有劳动合同文本；就劳动合同期限而言，66.4％为一年，9％为两年，9.8％是三年或以上，14.8％是完成一定工作任务为限。这一组指标客观地反映了农民工就业的不稳定性，这是造成农民工流动性很强的关键原因，而就业不稳定的一个重要原因就是农民工没有取得所在城市的户口及社会保障缺失。
其次，农民工获取城市社会保障状况对拉力的影响。城市社会保障本身就构成一种拉力，随着农民工拥有城市户籍，覆盖城市居民的养老保险、医疗保险、失业保险自然会获得。
3、不愿迁城之住房原因分析
住房保障不同于其他社会保障。缺乏合适的居所会成为农民工进入城市门槛的一个难以逾越的障碍，而且是先决条件。对于农民工以及已经加入城市户籍成为市民的农民工来讲，住房都是安居乐业的前提，而且，住房社会保障对于农民工至今仍是一个空白。能否在城市拥有或租用成本低廉的一套住房是决定农民工真正融入城市、完成他们从农民向市民转变的最终保证。创新城镇住房制度，实现农民工居者有其屋，逐步改善居住条件，最终将其纳入城市住房体制，这是对城市管理者治理城市能力的一种考验。毕竟吸纳更多人口，对于城市的发展终将是有益的。目前，在城市中的外来农民工住房条件通常很差。他们或者租用当地比较简陋的住房，或者在城乡结合部搭建一些临时的住所，其中不少属于违章建筑。解决农民工的住房问题是一个难度很大的问题，预期当大量的农民工从临时性居住转到长期性居住后，他们对住房条件的要求将会提高，而他们的经济状况又无法从现有的制度中满足其住房要求。世界各发展中国家在其快速工业化和城市化的过程中都在不同程度上经历过城市棚户区的阶段，其起到了缓和外来农村移民的住房需要与城市住房制度之间尖锐矛盾的作用。然而，棚户区对城市发展的各种负面影响也是巨大的。在我国的城市化过程中能否避免严重的棚户区现象，是对我国住房政策的一个严重考验。近几年来我国农民工的住房需求还没有大量显现，但是住房价格却已经快速飙升，这显然加重了城市政府在未来解决包括农民工在内的城市居民住房问题的负担。
各种制度设计方面的原因导致务农收入和进城务工收入差别不够悬殊，对于农民工而言，农地保障的存在及其政策所导致收益的不可预期性与城市保障作用相互排斥。农村剩余劳动力向城市转移的推力和拉力不足使农民工市民化进程滞缓。
三、加快农民工市民化的政策建议
在农民工市民化过程中，必须加大政府的责任。不能把农民工问题看成是农民自己的问题而放弃政府与社会的责任，不能对农村土地的生活保障估计过高而忽视农民工及其家属的经济社会乃至政治权益诉求，不能再强调财力不足而对农民工问题继续漠视，更不能继续在制度安排与政策实践中固守城乡二元分割、分治的思维模式。与此同时，国家需要在科学发展观的指导下，真正确立城乡统筹、城乡一体的发展思路，在承认农民工的群体性、特殊性、过渡性等特色的同时，按照工业化、城市化、现代化的思路来解决农民工问题，积极稳妥地加快推进农民工融入城市的步伐。
农民工问题的症结是制度根源。解决这一问题最为根本的是制度安排和政策制定，主要集中在社会保障制度方面。一方面，建立劳动力市场风险防范机制，贯彻刚刚颁布实施的《劳动合同法》，加强国家、企业、个人都参与缴纳保障基金的刚性制约，建立多层次、多渠道的城市社会保障体系。另一方面，完善城乡社会保障制度，改变目前农民工先在城市拥有较为稳定工作，取得城市居民待遇，然后由原集体经济组织收回农地保障的政策取向，通过农地改革来加速农民工市民化，即实现农地保障和城市社会保障衔接，农地保障要送迁城农民工一程，以降低其迁城机会成本。总之，要从拉力和推力两个角度来根本解决农民工市民化问题。
加大拉力要从以下两个方面人手。
1、赋予有条件的农民工以城市户籍，享受城镇职工基本完善的社会保障制度体系，不够条件的则用为农民工专设的养老、医疗、失业保险等社会保障制度来覆盖。这种条件下城市对农民工市民化的拉力无疑会加大。
2、城市社会保障体系中尤以住房社会保障最为重要，农民工的住房保障应分步解决。一是制定强制性的居住标准，实施对象包括集中居住在职工宿舍、工地工棚和散居在城乡结合部的农民工。二是针对农民工的消费特点，政府投资集中建设农民工公寓，使收入不高的农民工租得起房，降低农民进城的“门槛”。三是向农民工开放二级房屋市场，使有能力从市场购房的农民工先于户籍解决住房问题。四是大力推行廉租房政策。所有住房一律进入市场，不受户籍和身份的限制，任何人都可以买房或租房。通过住房社会保障制度的建立，加大农民工最终选择加入城市户籍的拉力。
加大推力要从以下两个方面入手。
1、建议适时修订《物权法》相关规定。建议政府允许把农村土地的实物保障形式根据需要变换成价值形式的保障。对于进城农民实行过渡性政策，即在本轮承包期内，暂不收回其所承包的土地，鼓励迁城农民工一次性长期流转其承包地，流转费成为其进城的资本，用于支付踏入城市门槛必须承受的较高房价和生活费用。以此减少因农村土地保障与城市社会保障不能兼得而放弃迁城农民工人数，降低农民工市民化的机会成本。至于土地流转价格则由市场供求自发调节，以此保证土地向种田大户集中，实现现代农业。
2、增加农地经营权流转方式，使农民工能够从承包地上获取更多的进城资本。2007年颁布的《物权法》规定，抵押的流转方式只限于“四荒地”等其他方式的承包，而人人有份的承包，如耕地承包，则不允许采取抵押形式的流转。今后在修订《物权法》时，应审时度势，给予所有类型的土地承包经营权以抵押权，而不仅仅局限于某种承包方式。以此促进农地流转，这样可以方便进城农民融资，加快城市化和农民工市民化进程。
责任编辑：王成利