文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       [摘要]调解制度是处理纠纷的一种简便方式，而行政调解制度是构建和谐社会的关键所在，体现了行政机关服务行政的鲜明特点。分析行政调解制度的内涵、特点以及其与相关制度的联系，可使行政调解制度在构建和谐社会的过程中能发挥其价值功能。
       [关键词]调解；行政调解；战略地位
       [中图分类号]DF714 [文献标识码]A [文章编号]1003-8353(2008)02-0179-04
       调解作为解决社会矛盾的方式在我国曾被广泛地运用，并作为一种制度文化深深地影响着民众的社会价值观。然而，我国目前调解机制的缺失，导致了法治观念的极端化及其与和谐理念的背离。在推进法治与构建和谐社会这一互动共进的社会实践中，我们要重视法治，但要防止走向法治的极端化，混淆目的与手段的关系。诉讼不是万能的，刚性的判决有时并不利于纠纷的彻底解决，还可能形成双方当事人之间的尖锐对立。从历史和实证的角度分析，中国人对于纠纷的解决有明显的“厌诉”倾向，更愿意通过和平的方式来化解纠纷。
       笔者认为，调解的内容和方式十分广泛，不仅包括在诉讼内的调解；也包括在诉讼外的调解，对于区别各类调解的主要标准，应当是调解主持者的性质，因为调解主持者在调解中，起着主导作用，并决定着调解主持人的职能、地位、调解的对象、范围、调解的程序、方式、调解协议的效力与执行以及适用的法律与法规等。基于此，根据我国的立法和司法实际情况，调解分为司法调解、行政调解、仲裁调解、人民调解和律师调解五种。本文所要论述的就是其中的一种调解——行政调解，是指在诉讼之外，在当事人自愿的原则下，行政机关依照法律和政策的规定对行政相对方之间发生的争议进行排解疏导，从而解决纠纷的一种活动。因而区别于以司法机关作为调解主体的行政诉讼调解。
       一、行政调解的理论分析
       (一)行政调解的理论分析
       调解是双方或多方当事人之间发生权益纠纷，由调解主持人通过疏通劝导从中斡旋促使当事人达成协议，从而解决争议的活动。它是排解纠纷，调整当事人之间关系的重要途径，也是法律工作者要面对的一项经常性的工作。到目前为止，在法学界和法制实践中，人们对行政调解的认知不尽相同。据统计，我国公开出版的行政法学教材不下40余种，将行政调解单列为专门行政法律制度的有：王眠灿主编：《行政法概要》；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》等等。将行政调解作为一种限定性制度看待，或者依附于人民调解或某种行政法律制度的有：周新铭、刘兆兴编著：《行政法概述》；杨海坤主编：《行政法与行政诉讼法》；胡建淼：《行政法学》；应松年主编：《行政法学新论》。而对于行政调解的概念，不同的学者也有不同的看法。有的学者认为行政调解是介于人民调解和司法调解之间的一种调解制度，一般是指由国家行政机关出面的，以国家法律和政策为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互让互谅、达成协议，消除纠纷的诉讼外活动。有的学者把行政调解定义为国家法定的行政主管机关依法对其隶属的行政机关之间、行政机关与社会团体、企事业单位之间，以及行政机关与公民之间，因行政管理问题发生争议后进行的调解。还有的学者把行政调解的主体扩大了，认为行政调解是指行政主体主持的，以国家法律、政策和公序良俗为依据，以自愿为原则，通过说服教育等方法调停、斡旋，促使当事人友好协商，达成协议，消除纠纷的一种调解制度。
       纵观各种行政调解的定义可以看出，一方面，学者大多把行政调解的主体定位在国家行政机关。从实在法角度看，这些定义与我国有关法律规定基本吻合，现行设定行政调解的规范性法律文件，基本上都将行政调解主体限定在基层人民政府和相关职能部门。但随着市场经济及现代化建设的推进，伴随政府治道变革的发展和公共行政时代的到来，行政的理念已经由单一的国家行政转变为包括国家行政和社会行政的公共行政。由此，行政法的调整对象也由国家行政扩大至公共行政，非强制性行政方式广泛运用，继而出现了第三种组织，即由非政府组织和自愿者组成的非营利性组织。另一方面，目前大多数学者对行政调解的定义都不涉及行政调解的效力，这是与对行政调解效力的认定有关的。现在普遍认为行政调解是不具有法律效力的，比如就有学者认为行政调解属于诉讼外活动，调解协议一般不具有法律效力，也不具有法律上的强制执行力，在调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝甚至对抗，行政机关无权强制执行，更不能采取制裁手段，行政调解协议主要靠双方当事人的承诺、信用和社会舆论等道德力量来执行。然而，正是由于对行政调解法律效力的不认同，导致当事人达成调解协议后不履行，不负任何法律责任，使行政调解没有任何作用，反而浪费了当事人和行政部门的时间和精力。
       (二)行政调解的特点
       1、主体上的行政性。行政调解是行政主体所主持的解决争议，消除纷争的调解活动，是行政主体行使职权的一种方式。它的主体既不是司法调解中的人民法院也不是人民调解中的群众自治性组织，而是依法享有行政职权的国家行政机关和一些经法律法规授权的组织。在我国目前的法律体系中，基本上都将行政调解的主体设定在行政机关，而对于法律法规授权组织行使行政调解职权的规定较少，只是在《消费者权益保护法》和最近颁布的《治安管理处罚法》中有了一些规定。
       2、形式上的准司法性。行政调解体现的是行政主体作为第三者居间对平等民事主体的民事、经济以及部分行政争议予以调停处理。这和司法调解一样，行政主体作为居间者不偏不倚，通过调解教育，对纠纷作出合情合理的公断。这种居间调停性有别于一般的具体行政行为，具有司法调解的一般特性，只不过在调解方式、调解程序、调解范围和调解效力方面与司法调解有所区别。
       3、效力上的非拘束性。行政调解属于诉讼外活动。在一般情况下，行政调解协议主要是靠双方当事人的承诺信用和社会舆论等道德力量来执行。不能因经过了行政调解就限制当事人再申请仲裁或另行起诉的权利，这点与人民调解的效力相类似。而与一经送达协议书就具有与判决同等法律效力的司法调解截然相反。绝大多数学者都认为除个别情形外，调解协议一般不具有法律上的强制执行力，调解协议的实施过程中，遭到行政相对方的拒绝，行政机关权无权强制执行。正是由于这种情况，导致目前行政调解作用没有得到应有发挥。这也是行政调解长期以来被忽视的一个重要原因。
       4、调解方式上的非强制性。行政调解程序的启动运行以至被执行，完全是行政管理相对方之间合意的结果。是否申请调解、是否达成协议以及达成什么样的协议，当事人完全是自愿的，行政主体不能强迫。在行政调解中行政主体是以组织者和调解人的身份出现，它的行为只表现为一种外在力量的疏导教育、劝解协调，而最终决定的作出应基于当事人不受威胁欺诈的真实意思表示。
       5、救济方式上的特殊性。由于行政调解是在双方自愿的基础上完成的，当事人如对调解行为持有异议，完全可以拒绝在调解协议上签字。行政调解当事人不得以不服行政调解为由，提出行政复议或者行政诉讼。
       另一方面，如果行政主体及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，该行为在事实上就不属于调解行为，而是违背当事人意志的行政命令。对于这种具有强制性的行政行为不服的，当事人可以以调解事项为由向上一级行政机关申请复议或提起行政诉讼。因违法的行政调解给当事人造成损失的，应依法定程序由行政主体进行赔偿。
       6、对象的民事性。行政调解的对象，或由法律法规规定何种纠纷可以以行政调解的方式解决，或由相对方事先在合同或协议中约定若发生纠纷向行政机关申请调解。其对象是作为行政管理相对方的个人、法人或者其他组织之间发生的民事争议。专利申请人之间的纠纷、职工与单位之间的纠纷等等，这些民事争议当事人之间，法律地位是平等的，不存在高低贵贱之分，不存在命令与服从，主动与被动的单向隶属关系，争议的指向是有关民事权益方面的。争议的当事人都有自愿、真实地表达自己的理由和意见的权利，行政主体必须以平等态度对待双方当事人，不能厚此薄彼，偏听偏信。因此，行政调解与行政复议的对象不同。
       (三)行政调解与法院调解、人民调解的异同
       从我国调解制度的体系来看，虽然三种调解制度各有区别，但都能体现出对一定范围内社会矛盾进行干预，只是干预的表象不一样。
       法院调解是指在法庭审判人员的主持下，双方当事人在自愿合法的基础上，经过平等协商达成协议，从而解决纠纷的一种方式。
       人民调解是指人民群众通过调停说和，从中斡旋，解决纠纷的一种活动。人民调解的最主要方式是在人民调解委员会主持下的调解。
       行政调解，司法调解，人民调解的共同点主要有：
       第一，都是通过争议当事人之外的第三者作为调解人来调停说和，解决当事人之间争议或纠纷的一种活动。行政调解的主持人是行政机关和一些法律法规授权组织，法院调解的主持人是法院，人民调解的主持人主要是人民调解委员会。
       第二，调解都必须坚持自愿原则。行政调解是在当事人自愿的原则下，行政主体依法行政相对方之间以及行政主体和行政相对方之间发生争议后进行的有一定法律效力的调解。对于司法调解，我国《民事诉讼法》第八十五条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上分清是非，进行调解。”对于人民调解，《村民委员会组织法》第十四条《城市居民委员会组织法》第十三条规定：“村民委员会和居民委员会根据需要设立人民调解委员会。人民调解同样要遵循合法和自愿原则，不能依主观意志随意调解，或强制性达成协议。”
       第三，调解的前提都必须是查清事实、分清责任，调解的内容均不得违反国家有关政策和法律。不管是行政调解、司法调解还是人民调解，调解方在调解过程中都不能采取不适当的手段，违反国家有关规定。行政调解、司法调解、人民调解的区别主要有：
       第一，调解的主体不同，行政调解的主体是特定的国家行政机关和一些法律法规授权组织。法院调解的主体是人民法院，《民事诉讼法》第八十六条规定：“人民法院进行调解，可以由审判人员一人主持也可以由合议庭主持，并尽可能就地进行。”人民调解的主体可以是律师，也可以是调解委员会和人民群众。
       第二，调解的性质不同。行政调解和人民调解是诉讼外的调解，而司法调解属于诉讼中的调解。
       第三，调解的范围不同。法院调解的范围是人民法院受理的全部民事案件和刑事自诉案件，以及附带民事诉讼案件。行政调解的范围从现在的法律法规来看，大多局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政补偿的数额争议这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部。而人民调解的范围最为广泛，所有的民事纠纷和轻微的刑事纠纷都可以通过人民调解加以解决。
       第四，调解的效力不同。司法调解协议一经送达生效，即具有和判决一样的法律效力。当事人就算反悔也无权再向法院起诉；而行政调解现在大多数学者认为虽具有一定的约束力，但无法律上的强制力，调解协议的实施过程中，当事人拒不履行，行政机关不得采取强制措施。至于人民调解，主要依靠当事人自觉自愿来履行，不具有法律上的强制性，一方反悔，另一方有权向人民法院起诉。
       二、行政调解制度战略地位
       从理论的层面上看，在以“和”为贵与以“和”为先的社会意识这样一种传统的文化背景下，我国历来重视调解制度。行政调解早在周朝就已存在，到唐代已具规模并产生了良好社会效果，那时的“官府调解”就包含了行政调解的意蕴。现在我国在依法治国、建设社会主义法治国家的历程中，提出了构建和谐社会的目标，和谐社会与法治有着内在的联系，法治是和谐社会的内在要求，我国所要建设的社会主义和谐社会，包含着“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”六大特征。而这六大特征，无一不与法治有着密切的联系，需要有法治作为其坚实的基础和强大的支柱。法治的精神与和谐社会的理念在很大程度上是吻合的。推进法治，要以建构和谐社会秩序为价值目标，如果推进法治，未能增进社会的和谐，反而使整个社会的和谐度有所降低，那就表明法治发生了扭曲，而没有得到提升。有学者提出：“和谐社会必须以法治为基础，但法治社会本身并不等于已经建成了和谐社会，和谐社会是法治社会的升华，是法治社会的更高发展阶段。”和谐社会之“和谐”包括很多理念，如人本、安全、诚信、稳定、正义等等。从政治、经济、文化等各种角度都会有不同的理解与阐释，但从法治发展的角度来看，崇尚调解是和谐社会中的应有之义。因为法治并不意味着单纯的法条上的逻辑推理和对一个案件的简单的对错判定，它意味着制定良好的法律被遵行，意味着法律的实际社会效果的良好，法治不只是关心问题的解决是否符合法律的逻辑推理，而更主要的是关心问题的解决是否妥当，是否可行，是否有利于社会秩序的稳定，是否有利于纠纷当事人日后的和睦相处。而细致耐心的调解工作所追求的恰恰是法律的社会效果。有效的调解制度对法治的发展起着重大的推动作用。
       从实践的层面上看，构建社会主义和谐社会是全面建设社会主义的一项重要内容。一方面，构建和谐社会是一个系统工程，需要建立与完善诸多制度。从灵活、有效地化解社会矛盾与纠纷的角度考虑，行政调解制度是构建和谐社会的重要一环。目前，对行政调解制度的忽视，给法治进程带来诸多隐性的不和谐现象。如诉讼观念的极端化、诉讼案件数量激增使法院不堪重负等等。因此，在新的社会形势下，必须重视行政调解，不断完善行政调解制度，充分发挥行政调解在化解社会矛盾、增进社会和谐方面的功能与作用。另一方面，在构建社会主义和谐社会的过程中，坚持以人为本，这是构建社会主义的根本出发点和落脚点，而行政调解以尊重当事人的自主意思表示，自主选择为前提，充分肯定了当事人享有的权利价值。由双方当事人自主决定以何种方式和内容来解决纷争。只有在当事人双方很难达成妥协时，不站在任何一方的行政机关才居间说合、帮助双方交换意见或者提供正确信息，或者在明确纠纷真正对立点的基础上提供切实可行的解决方案，从而帮助当事人达成合意。行政机关始终是当事人之间自由形成合意的促进者而不是以自己的判断来强制当事人的决定者。正是以此为据，在行政调解中，当事人在法律规定范围内做自己的主人，自愿处分权利，而不必听从行政机关的强制命令，这无疑会提高当事人的权利意识。在法律越来越注重权利的今天，对行政调解制度的研究无疑具有重要的现实意义。就行政机关而言，行政调解将当事人自主意思表示建立在对政府正确领导而树立起的政府权威的服从与高度的信任感的基础上，使当事人自愿听从政府正确有益的劝导说服，化解纠纷、解决矛盾。这样，它便不同于单纯按法律规定被动维持秩序的行政行为，因为它不仅在最低要求上完成了对纠纷的解决，又进一步使政府工作在更高层次上，采用积极主动的方式，创立一种既为法律所允许，又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，使行政机关在更加全面彻底的意义上履行自己的职责。这种由被动消极行政向积极主动行政的转变，恰恰反映了现代行政精神的基本要求。因此，对行政调解制度的研究对于现代行政法制的发展有着重要的推动作用。
       三、结语
       行政调解是众多解决纠纷途径的一种，与其他解决纠纷的制度相比。其简便性是不言而喻的。明确了行政调解的概念、特征以及相类似制度的异同，将有助于对行政调解制度展开深层次的分析与研究，而对于行政调解制度的研究，归根结底都是为社会的稳定与可持续发展而服务，使之能在构建和谐社会的过程中发挥其应有的作用。
       责任编辑：毕可军