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       [摘要]近代山东成为独立盐区，但是仍然沿用传统盐政管理方式。时至清末，山东开始了中央盐政机关主导下的改革，自行管理的体制从此发生变化。民国时期，由西方资本主义参与管理的盐务稽核制度逐步建立起来，启动了山东盐政近代化。盐政改革的广度和深度远远超过清末，取得了显著的成就，但是改革又具有很大的不彻底性。盐政近代化是一个渐进的过程，各种力量纠缠在一起，充满了新旧事物的矛盾斗争，传统和近代因素出现伴生现象，二者不断进行斗争、筛选、定型，呈现出二重性的特征。
       [关键词]山东盐政；近代化；盐务稽查制度
       [中图分类号]K25 [文献标识码]A [文章编号]1003-8353(2008)02-0156-03
       1837年是山东盐政史上具有转折意义的一年。此前，山东盐务归长芦盐政管理。这一年，山东盐务改归山东巡抚管理，兼辖河南、江苏、安徽等省部分盐务，山东盐区正式形成，盐政管理机构开始形成完整的体系。但是，山东盐政并没有因此显示出多少新气象，而是继续徜徉在传统的长河中。
       直到清末，资本主义势力开始干预山东盐政，盐政改革的大幕进而拉开。1909年，中央在各大盐区开始了旨在建立盐政中央集权的改革，山东盐政自行管理的体制开始变化，但因清王朝的迅速灭亡而中断。进入民国，山东继续进行盐政改革，注入了许多近代因素，取得了显著成就，在深度和广度上远远超过了清末改革。但是，专商引岸制度却没有废除，成为山东盐政近代化的主要障碍之一。1931年5月，颁布《盐法》，使人们看到了废除专商引岸、实行自由贸易的曙光，但是该法规直到全面抗战爆发前也没有实行。受全国大环境的影响，山东的盐政近代化步履艰难。盐业生产、运销、盐税和缉私等盐政管理环节仍然以盐税为中心，这就决定了山东盐政改革的不彻底性。山东盐政成为传统和近代矛盾交织的混合体，显示出了二重性的特征。
       一、山东盐政权的维护与分割
       鸦片战争使中国国门洞开，《南京条约》及其以后更多不平等条约的签订使中国丧失了独立地位，逐渐变成一个半殖民地半封建的国家，越来越多的行业被卷入了半殖民地化的漩涡。然而，盐税是晚清时期中国的财政支柱之一，因而统治者极力维护盐业的独立地位，使之没有像其他行业一样与中国的半殖民地化同步，而是在相当长的时间内继续保持独立性，盐政因而也长期保持独立性。在这样的背景下，山东盐政得以在半殖民地社会的包围中长期保持独立性。然而，随着中国半殖地化程度的不断加深，资本主义列强急于插手中国盐业，山东盐政权也面临着西方资本主义染指的危机。
       1898年，德国租借胶州湾并控制了当地的盐田和盐政权，山东的盐政权开始受到分割，独立地位遭到破坏。这是近代山东盐政发展的一个重要转折点，从此被打上了半殖民地的烙印。同年，英国强租威海卫，对威海盐田和盐政权实行殖民管理，山东的盐政权进一步受到分割，直到1930年威海的盐政权才得以回归中国。1914年底，日本利用对德战争胜利的机会，霸占了青岛的盐田和盐政权，直到1923年才将青岛的盐政权交还中国。此后，日本仍在青岛兴办了大批制盐加工工厂，对山东盐业资源进行系统掠夺。资本主义列强还借盐务稽核机构建立之机，在山东盐政机关安插洋员，长期干涉山东盐政权。1937年4月，中国政府收回盐税主权。山东的盐税主权也随之回归。
       近代是山东盐政史上变革最剧烈的时期之一，山东盐政机关力图保持独立地位，但是终究抵挡不住资本主义势力的强大冲击，传统的盐政管理体制逐步解体，西方资本主义参与管理的近代山东盐政体制逐渐形成。
       在盐政管理机构演变的过程中，山东盐务行政与稽核两套系统的管理权限不断变化，总的趋势是行政机构的管辖范围和权力不断缩小，而稽核机构则正好相反。在山东盐务稽核分所设立前，行政机构包揽所有盐政事务。山东盐务稽核分所成立初，其职权比山东盐运使署小。根据1914年2月9日颁布的《盐务署稽核分所章程》第一条：“各盐务稽核分所均隶属于财政总长所管辖盐务署内之稽核总所，承总所华、洋总会办之指挥监督，办理各分所之职务。”可见，当时盐务稽核总所作为盐务署的内设机构存在，行政权高于稽核权。相应地，山东盐务行政权也高于稽核权。然而，山东盐务稽核分所接管山东盐税大权后，控制了盐政管理的核心内容，其职权逐渐增大，山东盐务税警局成立后也归它节制；与之相反，行政机构的权力却在不断萎缩，直至被稽核机构兼并。
       近代山东的盐政管理体制经历了三个阶段：一权制、二权并立制和再到一权制。一权制的时间是从山东成为独立的盐区到山东盐务稽核分所成立前，山东形成了以(都转)盐运使司署为山东主管盐政机关的单一盐政机构体系。二权并立制的时间是指从山东盐务稽核分所成立到稽核机构合并行政机构前，山东形成了行政和稽核并立的二元制管理体制，其间盐务行政管理仍是对传统方式的小修小补，而稽核管理则是一种全新的管理制度，两种制度纠缠在一起，后者逐渐占据上风，并整合了前者的职能。再到一权制的时间是指从稽核机构和行政机构合而为一到全面抗战爆发前，其中1937年4月山东盐务管理局的成立，标志着一权制趋于成熟。从此，山东盐政形成了省盐务管理局统一领导下的行政、稽核、缉私分工合作的制度。从一权制到一权制的变化，不是简单的回归，而是发生了质的变化，初步实现了盐政管理的知识化、专业化和分工合作，近代化取得了相当成就。
       二、传统管理与近代管理并存
       近代山东的盐业生产水平不断提高，包括制盐技术的提高、产量的增加和盐质的改善。与之相应的是，山东盐政管理方式由传统向近代转变。由于盐政改革不彻底，山东出现了传统管理方式与近代管理方式并存的局面。
       晚清时期，山东盐业的基本生产单位是灶户，灶户编籍世代从事盐业生产。这种以家庭为单位的小生产方式占绝对优势，生产力低下。山东各盐场盐滩散乱，漫无管理，在制盐技术上存在着煎盐法、熬盐法和晒盐法等多种方法。统治者将增滩视为增产的途径，不思改进生产技术，因而山东的盐业生产长期处于落后状态。在全国各大盐区中，山东的盐产量位次并不靠前。
       1914年，《制盐特许条例》的颁布使山东的盐业生产有了法律依据，开始采用领取制盐特许证进行盐业生产的制度，对盐业的健康发展有重要意义。民国时期，山东以坨垣为单位组织盐民进行集中生产，整理场产后又进行分区管理。山东盐业的生产规模不断扩大，废除了落后的煎盐法和熬盐法，普遍采用效率更高的晒盐技术。出于抵制外货的需要，山东引进了西方先进的精盐制造技术，创立了通益和永裕两家精盐公司，进行资本主义大机器的精盐生产，使食盐的质量有了质的飞跃。山东的精盐除行销国内各通商口岸外，还远销国外，在改善上层社会生活质量的同时，也使专商引岸制度受到巨大冲击。但从全局来看，民国时期的山东盐
       业仍然是手工业生产占主导地位。民国时期的治盐专家何维凝曾指出：“中国盐业犹在手工业时期，本重而质劣，虽有极少数精盐公司已用机器生产，限制既严，规模亦小”。这反映了当时中国精盐工业既受官方扶植又受官方限制的现状，山东的情况大体也是如此。
       山东盐业资本主义性质的生产关系已经出现并逐渐流行，这是与全国的大趋势分不开的，20世纪20-30年代资本主义盐业生产关系已在我国占重要地位，已分化出一部分雇工经营的资本主义大生产。当时，山东王官、永利、涛雒和青岛等产区的雇工生产较为发达。山东的盐产量呈波浪式增长态势，产量大幅增加。1933年后，山东的盐产量经常保持全国首位，不但能满足本区民众的生活需要，还出口日本、香港、海参崴、美国等地，扩大了山东盐区的影响，山东盐政管理的职能范围也随之扩大。日本的侵略使山东青岛首先建立了盐质检定制度，以后国家和山东分别颁布的关于改良盐质的若干法规，又使山东盐质检定制度涉及的范围不断扩大，盐质不断提高，有利于改善民众的健康状况。
       无可否认，近代山东盐业生产的进步体现了盐政管理的政绩，但是也应该看到，山东盐业生产管理的改革还存在着很大局限性，弊端很多。例如，民国时期实行整理场产等措施在促进生产发展的同时，却使不少盐民的生计受到威胁，而且这些措施仍留有很大余地。专商引岸制度仍然作为山东盐业管理的基本制度之一而存在，使盐业生产管理受到束缚。尽管精盐生产已经出现，但因其价格较高，惠及面不广，所以精盐生产仅存在于通益和永裕两家精盐公司。
       近代山东的盐业运销管理改革取得了长足的进步，但是并不彻底。道光年间，将无力商办的地方改为官办，并实行先课后盐的运销制度，促使盐商锐意经营。同治年间，商办运销发生困难，南运、北运之地陆续改为局办运销。然而，官办、局办属于管理人员自办运销、自我管理所带来的弊端和官方陋习注定了这种运销方式退出历史舞台只是时间问题。民国初年，山东裁撤了官办和局办运销，目的是改善运销制度，但是裁撤后却没有及时推出其他改革措施，致使运销制度出现断层，甚至出现了后退的迹象，因此有人称：“1913年，山东的官运被取消，然而官运所属的26处地方却回到了清朝同光时代”。山东进行了公司运销制度改革，采用合伙募集资本和政府提供运本的资本运作模式，已经具有资本主义公司制的性质，而永裕和通益两家精盐公司已是较完备意义上的资本主义性质的公司。公司运销对山东盐业运销的发展起了重要推动作用。然而，与传统商人运销相比，公司制运销还显单薄，两种运销方式的优劣之争也必然要进行下去。
       山东曾推行自由贸易政策，1914年虞城、商邱、宿县等ll县，次年山东临沂、郯城等东、淮并销6县相继开放自由贸易，但是上述各县“指运场区仍属固定，仅易专商为较多之散商，距自由贸易之旨尚远”。即使这种有限的自由贸易，在山东实行的范围也非常有限。为了稳固官盐的销售，防范私盐，争取最大限度的盐税，整个近代山东都采取定道运输和定点销售的僵化的运销管理模式，人为地遏制运销的正常发展。近代山东的盐业运输工具发生了巨变，清末开始出现铁路、轮船的运输方式，民国时期又开始用汽车运盐，这对定道运输的方式形成了很大的冲击。由于运道的变更，山东必须设立新的机关、采用新的管理方式，因此新式交通工具的使用促进了山东盐政管理的进步。
       盐税是近代山东的重要财源之一，对于经济落后、税种短缺的山东来说，收取盐税是非常必要的，具有重大意义。然而，征收盐税必须有度。近代山东盐税的征收基本上处于过度甚至无度的状态。晚清时期一有饷需动辄加价、摊捐，民国时期几乎每次盐税改革都成了加税的代名词，结果盐商经营困难，盐业生产、运销、缉私等管理环节深受其害。其实，盐政管理各个环节相互关联、密不可分，任何一个环节出现问题都可能导致整体出现波动。在这些管理环节中，盐税管理是最核心、最敏感的。民国时期的山东盐政管理改革是从整顿盐税开始的，逐步建立了西方资本主义参与管理的盐务稽核制度，进行了多次划一税率的改革，晚清时期盐税的混乱状况得到根本改观，朝着税目由繁到简、税率由乱到治的方向迈进。然而，民国时期山东又采用等差税率和分区治税相结合的管理模式，最终全区也没有实现税率的统一。而且山东盐税的逐渐整齐是以不断增加税率为代价的，而对于民众利益关注甚少。
       近代山东的私盐问题一直困扰着盐政管理。因为山东始终存在着税率差别，导致区内各地盐价高低不同，加上邻近区域和国外盐斤的侵灌，私盐失控的局面时常出现。山东盐政当局治理私盐单纯靠增加缉私力量和严刑峻法，并没有对生产、运销和盐税的管理作相应的系统配套改革，因而往往只能起一时之效，很快便出现反弹。然而，近代山东的盐务缉私改革也取得了一定成绩，特别是民国时期效果较为明显。民国时期，山东废除了晚清时期的官巡和商巡制度，设立了近代盐警，逐渐改为场警。后来又进行税警改革，编制上不断统一，缉私力量不断加强，缉私水平不断提高；盐商巡役也逐渐划归官方管理，从而形成了以官方主导盐务缉私的体制，根本上改变了晚清时期官方对缉私的散漫领导，使缉私工作取得很大进步。然而，缉私改革并不彻底，缉私工作开始隶属于盐务行政机构，后来隶属于盐务稽核机构，山东盐务税警局成立后缉私形成了较为完备的体系，已经具备了独立执法的条件，却仍然受到盐务稽核分所的节制指挥，缉私管理始终未获得完全独立地位。此外，盐务缉私中的扰民问题长期存在，激起了民众的反抗，对缉私产生了不利影响。
       综上所述，山东的盐政管理改革在取得进步的同时，仍然存在着很大的局限性，呈现出二重性的特征。
       三、盐法的进步与保守并存
       晚清时期，全国的盐法建设相对滞后，大多沿袭晚清以前的法规，没有资本主义精神驱动的法律不可能具有近代因素。山东的盐法建设与全国的情况大体相似，基本上沿用成法，体现着山东盐区自行管理的精神。以盐务缉私法规为例，这是晚清时期山东盐法建设较有成绩的领域，然而缉私法规强调的是加强缉私力量、严格对缉私官员的奖惩和加大对贩私盐者的处罚，对私盐产生的制度根源却没有通过法规进行改进，实质上仍在传统盐法的基础上不断体现缉私从严、再从严的精神而已。缉私法规滞后的根本原因是没有进行缉私制度革新，相关法规的建设不配套，而只是围绕着盐税转，导致缉私效果很差，山东的私盐几乎达到与官盐分庭抗礼的程度。山东盐务法规的其他方面甚至比缉私法规更糟糕。从本质上说，晚清时期的山东盐法仍然属于传统盐法的范畴。
       进人民国，全国的盐务法规建设取得了很大进步，集中体现在盐政中央集权不断加强，这与英国、日本等先进资本主义国家的盐法精神是一致的，而且民国盐法更新速度快、时效性强、更具针对性。这些都是晚清时期所没有的。这一时期，山东的盐法建设快速发展，而且体现了服从中央集权的时代精神，同时兼顾山东的地方特色。山东的部分盐法站在了时代前沿，甚至比国家盐法更具超前性，因此山东的盐法建设取得重大进步。然而，盐法的进步是一个循序渐进的过程，各种盐务法规还不可能一步到位。民国山东盐法不可避免地被打上了晚清时期盐法的烙印，有的甚至干脆沿用晚清时期盐法的若干条文。例如，1913年6月颁布的《山东盐务缉私条例三十三条》就明确规定：“凡关于缉私处分有未经本条例规定者仍遵临时大总统令，援用前清现行刑律所载盐法规定，改处新律各刑。”此外，山东的盐法建设还在许多方面存在缺失，缺乏与其他领域法规的沟通协调，不注重对民情民意的调查。
       山东盐政改革始终受到各种因素的困扰，改革之路可谓充满艰辛，但是最终也没有建立起和谐的盐政管理体制。盐政管理近代化的实质就是盐政管理的知识化、专业化和分工合作，这些都是借鉴西方资本主义国家经验的结果，民国时期山东多次规定盐政人员必须具有专业知识并得到贯彻落实，行政、稽核和缉私的分工合作，特别是最终演变为山东盐务管理局统一领导下的分工合作，可以说近代化取得了显著的成就。但是在山东盐务管理局成立仅仅三个月后全面抗战爆发了，日本占领了山东，完全控制了山东盐政权，实行殖民统治。中国共产党领导的抗日民主政权经过艰苦的抗日斗争，逐步收复失地，至抗战结束时，已控制了山东的大部分盐业，国民党势力仅龟缩在青岛一隅。解放战争期间，中国共产党领导的解放区政权进行盐政民主改革，保障了解放战争的食盐供应，为解放战争的胜利作出了贡献。
       综观近代山东盐政的发展历程，不难看出改革使山东盐政进入辞旧迎新的阶段，然而旧事物完全退出历史舞台，新事物确立统治地位都不可能一蹴而就，而是经过两者的斗争、选择、定型，才能最终实现优胜劣汰，因此近代山东盐政在改革阶段出现新旧制度的伴生现象是必然的，是学习西方与本土化相互作用的结果。
       责任编辑：翁惠明