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       摘　要：由于体制原因以及基层处理的不及时，使一些矛盾纠纷长期存在，严重影响社会稳定和经济的持续性发展。为更好解决当前大量普遍存在的纠纷矛盾，必须重构传统的调解体系，形构区域性中枢机构和层级管理机制、构筑规范化的程序衔接机制、建构调解员的遴选与管理机制，构建容科学性、政策性、可操作性为一体的综合调处新机制，整合现有调解资源，发挥综合调处的强大功用，并进而实现调解机制在和谐社会建构中扮演关键性角色。
       关键词：矛盾纠纷；综合调解；和谐社会
       中图分类号：D915．14
       文献标示码：A
       文章编号：1001—8204(2008)04—0039—03
       收稿日期：2007—12—20
       作者简介：韩良良(1977—)，女，河南开封人，郑州大学讲师，法学硕士，主要研究方向：民法、民事诉讼法。
       基金项目：本文系河南省哲学社会科学规划项目《河南省社会纠纷解决系统的调查研究与对策建议》(项目批准号：2007FFX016)的阶段性研究成果。
       有着悠久历史传统的调解，长期以来在化解社会矛盾纠纷方面发挥着至为关键的功用[1]。就时下我国调解制度而言，主要有人民调解、行政调解和司法调解三类。转型时期的当代中国，社会矛盾纠纷呈现出交叉性、复合性、疑难性以及主体多元化、关系复杂化、矛盾深刻化、纠纷易转化等有别于传统社会矛盾的不同特点。这些特点为处理时下矛盾纠纷从政策性、法律性、专业性方面提出了更高的标准要求，同时为调解机制的创新与发展提供了新的契机，为建构综合调解体制提供了新的动力源泉。
       一、目前我国调解制度存在的局限性
       我国现有三大调解制度在解决日益纷繁复杂的社会矛盾纠纷中逐渐显现出局限性。人民调解一般用于解决公民与公民之间的民事纠纷和轻微刑事纠纷，对于复合型、跨地区、主体多元化的矛盾纠纷适应性较差，部分调解员的综合素质低，业务水平差，调解随意性较大，难以充分体现公正、公平的调解原则。行政调解主要解决本部门内部的矛盾纠纷，往往单打独斗，对于复合型、跨行业矛盾纠纷表现出束手无策、互相推诿、久拖不决的弊端，从而导致矛盾激化，上诉成为必然。法院调解的调解时限不确定，调解过程中轻易回避法律事实是否成立、法律行为是否有效等疑难法律判断，当事人对调解不能上诉、检察机关对案件不能抗诉，弱化了审判监督机制对司法不公的监督防范作用。
       同时，各调解制度之间互不联系、独立运行，区域性统领这些调解制度的调解机构还没有建立，调解机构还没有形成网络。调解员的遴选及管理制度、规范的程序衔接制度、公开听证制度等还有待完善。各种矛盾纠纷调解资源不能及时整合利用、缺少衔接与配合，整体优势难以发挥，调解作用受限，已无法应对主体多元化、关系复杂化、矛盾易转化的形势。
       二、建构综合调解机制的价值意义
       构建综合调解工作体系不是对现有调解制度的否定，而是遵循人民调解、行政调解、司法调解原本的设置价值，立足发展、完善现有的三大调解制度，充分发挥人民调解的基础作用、行政调解的专业作用、司法调解的主导作用，形成相互配合、相互衔接、联通互动、优势互补的综合调解工作格局。
       人民调解把大量的民间纠纷包括法院不予受理的矛盾纠纷化解在基层，防止矛盾纠纷的激化、转化，在维护社会稳定方面具有预防性、超前性和灵活性的特点，是维护社会稳定的第一道防线，在国际上被誉为“东方一枝花”。在新形势下，人民调解工作也亟待完善，构筑纵横交错的立体化人民调解网络格局。首先要进一步巩固和发展村级人民调解委员会；其次要积极稳妥地发展非公有制企业、区域性和行业性的人民调解委员会。
       我国的行政调解大多数属于部门调解，部门调解具有专业性优势，对其专业管理职权范围内的矛盾纠纷进行调解，更容易让当事人理解和接受，所以能妥善协调不同行业、不同部门之间的利益矛盾。但对于涉及多项法律法规政策，跨地区、跨行业、跨部门，仅由一个部门自身难以解决的复杂矛盾纠纷，可采取综合调解、协调解决的方式进行，充分发挥综合调解的优势，使各部门联通互动、形成合力[1]。
       对没有经过调解而进入司法程序的案件，应在尊重当事人诉讼权利的前提下，尽可能劝导当事人进行诉前调解，先经人民调解或行政调解处理，不轻易把群众推向诉讼渠道，因为司法资源是有限的。作为最规范和最严格的纠纷解决方法，司法调解这块“好钢”要用在刀刃上，不能提倡纠纷无论难易大小都找法院解决。在诉中也要增强调解意识，坚持将调解贯穿于诉讼全过程。调解可以在法官主持下进行，可以在法官指导下由人民调解组织、行政机关进行。
       人民调解把大量民间纠纷化解在基层，只有调解未成或者调解不了的，才申请基层人民政府或者有关部门处理。行政调解把大量疑难矛盾纠纷解决在内部，只有不服政府处理的才到人民法院起诉，法院受理的民事案件仅仅是矛盾纠纷的一小部分，大部分矛盾纠纷被人民调解、行政调解化解了[2]。人民调解能解决的不启用行政调解，行政调解能解决的不启用司法调解。这就是人民调解、行政调解、司法调解制度设置的价值，也是人民调解、行政调解、司法调解制度相互联系、互补之处。
       构建综合调解工作体系，充分发挥了调解在解决社会矛盾纠纷中自治、高效、和平的价值优势[3](P6)。综合调解充分赋予了当事人自由。当事人可以自由选择是否以调解的方式解决纠纷；调解过程的进行也完全取决于当事人双方，如果当事人不愿意再进行调解，调解也就中止。综合调解没有严格的程序限制，当事人可以花费较少的时间和精力，获得纠纷的解决。调解成功后由当事人达成协议解决纠纷，自始至终都十分重视当事人之间的友好协商，因而能够最大限度地减少当事人情感上的对立，有利于当事人良好关系的长久维系，实现人与人之间的和谐。从而弥补了人民调解、行政调解、司法调解的自身缺陷，使调解真正成为人民群众解决矛盾纠纷的第一选择。
       我国目前正处于社会经济、政治和文明的变革时期，社会矛盾纠纷数量越来越大。如果大量的社会矛盾纠纷得不到及时解决或处理不当，可能使矛盾激化，导致群体性或突发性事件的发生，甚至酿成刑事案件，破坏社会安定。调解对预防和化解矛盾纠纷、维护社会安定团结、促进经济发展、加快建设小康社会发挥了重大作用。
       构建综合调解工作体系，建立长效工作机制，可以综合运用法律的、行政的、社会的手段，协调各方关系，化解各类矛盾维护社会稳定，促进经济建设，在建设和谐社会中发挥更大作用。
       三、我国综合调解机制的科学建构
       (一)完善组织机构和网络建设，构建综合调解工作体系
       1．建立统领矛盾调解工作的中枢机构。各市、县建立相应的区域性社会矛盾调解委员会，作为调解工作的中枢机构，调解委员会主任、副主任由党委、政府
       领导兼任，成员由具备调解职能的人民法院、人民政府、行业协会、社会团体的负责人组成。社会矛盾调解委员会通过行使政府的管理权和保障权对各级各类调解组织进行协调、管理和监督。
       2．建立统领各种调解制度的协调、管理机构——社会矛盾调解中心。市、县调解委员会的办事机构为社会矛盾调解中心，对社会矛盾调解委员会负责，代表调解委员会对各类调解组织、调解资源进行协调整合、管理监督，同时履行政府调解职能，打破地区与地区、行业与行业、部门与部门之间的壁垒，整合各种调解资源，对跨地区、跨行业、跨部门的重大疑难矛盾纠纷进行综合协调、联动调解。社会矛盾调解中心有建议召开矛盾调解工作会议的权力，有随时抽调各职能部门、下级政府、行业协会、社会团体的相关人员组成调解工作组参与联动调解的权力，有责问分流指派权、矛盾调解督办权、“一票否决”建议权和考核权。各级矛盾调解中心主任由主抓政法的领导担任，工作人员根据需要由组织部门选调。中心内设咨询受理室、调解督导室、律师工作室、办公室四个科室。咨询受理室主要负责对案件的咨询受理、分流和跟踪回访工作；调解督导室主要负责政府调解、协调、管理以及主持重大问题或事件的听证调解；律师工作室主要负责调解案件的法律规范和法律援助；办公室负责上传下达、后勤保障、档案管理和考核工作。
       3．建立基层调解网络，把好第一道防线：
       (1)各乡、镇成立由行政一把手任组长，分管政法工作的党委副书记任副组长，综治办、信访办、司法所、派出所等单位主要负责人为成员的社会矛盾调解工作领导小组，领导小组的办事机构为乡镇调解中心，主任由综治办主任担任，负责对基层调解资源的协调、管理和监督，同时履行政府调解职能，集人民调解、行政调解、司法调解于一体，实行集中办公，一个窗口对外，统一受理、调解辖区内各类矛盾纠纷。
       (2)村(居)委会建立社会矛盾调解室，主任由村(居)委会副主任担任，成员由各组身体健康、热爱调解工作、有威望的老干部、老党员组成，这些老同志同时又是信息报告员、矛盾纠纷调解员、法制宣传员。调解室负责调解本村的一般矛盾纠纷，重大矛盾、突发事件及时上报。
       (3)市、县直属单位要成立本单位主要负责人为组长，分管领导为副组长的矛盾纠纷调解领导小组，设立调解办公室，运用法律和行政手段调解本单位及本职能部门所涉及的矛盾纠纷。
       这样就形成了党委领导、政府主导、司法部门指导、社会矛盾调解中心管理、社会各方面力量共同参与的社会矛盾纠纷综合调解工作体系。
       (二)建立健全长效工作机制，确保综合调解工作高效运行
       1．建议制定《调解法》。目前我国调解制度存在的一个突出问题就是立法规范缺位。立法规范缺位导致调解活动的无序和空洞，致使调解制度不能充分发挥作用。要完善我国的调解制度，立法规范应当先行。全国人民代表大会应当根据实际需要，制定出适合我国国情的《调解法》及其实施细则，就综合调解的形式内容、组织机构、受案范围、调解人、调解程序、调解协议的效力、监督机制等做出详细的规定。
       2．建立程序衔接制度。社会矛盾调解中心咨询受理室对受理的案件进行分流，统一协调人民调解、行政调解、司法调解的衔接配合工作。人民调解组织应当主动与政府各职能部门开展的行政调解工作衔接配合，既可与有关部门建立化解某一类纠纷的长效工作机制，也可以就化解某一起社会难点热点纠纷建立起临时的工作机制，充分建立人民调解与行政调解的衔接配合。在人民调解、行政调解的过程中，法院也可派员介入，切实做好对非诉讼调解的业务指导和程序监督。在法院解决纠纷的过程中，人民调解、行政调解组织的人员也可以作为诉讼参与者介入诉讼程序，配合法院做好调解工作。法院应当设立专门的纠纷解决指导中心，在纠纷当事人直接来法院诉讼之际，由该中心对当事人的纠纷进行评估，然后给出程序选择的意见或建议。纠纷解决指导中心可以建议纠纷当事人首先选择诉讼外的社会矛盾调解中心化解其矛盾，若调解不了，再到法院进行诉讼，其效力具有溯及性。这样从法律层面上建立司法调解与人民调解、行政调解的衔接、监督、救济机制，形成相互补充、相互衔接、相互监督、联动互助的综合调解工作体系。
       3．建立调解员的遴选及管理制度。调解员的遴选是综合调解的核心。调解员要通过国家统一的资格考试，由司法部统一颁发资格证书，持证上岗。具体操作可以参照公证员和仲裁员的选任标准和办法，以便遴选出业务素质过硬、经验丰富的调解员。
       对通过遴选的调解员应建立系统的管理制度，真正将调解员作为一种职业对待，具体包括考试制度、资格认证制度、报酬制度、培训制度、惩戒制度、责任制度、名册制度等。此外，还要建立调解员协会，逐步实行调解员的行业管理自治制度。
       4．建立规范的调解程序。调解程序的启动以自愿为主，辅之以主动调解和先行调解制度。对于大部分纠纷，由当事人自愿选择调解机构，而对于特殊类型的纠纷，如家事纠纷，可要求在诉讼之前必须先行调解。各基层调解中心、调解办公室对于辖区内的民事纠纷，有责任主动上门进行调解。此外，还应规定调解员的工作程序，规定调解协议的达成规则等。
       5．明确调解协议的效力。调解协议的效力问题是困扰调解工作的瓶颈，长期以来由于调解协议不明确，使人们丧失对调解组织的信任，使调解的权威大打折扣，从而挫伤调解工作者的积极性。可以规定如果调解成功，则应签订调解协议，加盖调解中心的公章，然后到所在地的公证处进行公证。调解协议经过公证后具有法律效力，取得直接申请法院执行的法律效果。这样规定与现行的公证和诉讼制度相衔接，具有可操作性。若当事人对调解协议不愿公证的，该调解协议仅具有合同效力[4]。
       6．扩大受案范围。在调解社会矛盾纠纷的范围方面，凡是影响社会稳定的一切矛盾纠纷都应纳入综合调解的工作范围，具体应包括：第一，一般的民事纠纷。如婚姻、家庭、继承、财产、赡养、抚养、债务、赔偿、房屋、土地、承包、租赁等。第二，未构成犯罪，但违反治安管理的违法行为引起的纠纷。如打架斗殴、损坏财物、轻微伤害、小额偷窃等。第三，轻微刑事违法行为引起的纠纷。我国刑事诉讼上规定的自诉案件如不严重的侮辱诽谤、损害名誉、虐待、暴力干涉婚姻自由等告诉才处理的案件。事实上，中国古代就有调解的范围限于一般民事纠纷和轻微刑事案件的规定[5](P69)。第四，违反社会公共道德引起的纠纷。
       7．实行公开听证制度。听证已成为世界各法治国家行政程序法的一项共同的、极其重要的制度。实行公开听证制度有利于调动社会各方面的资源支持并监督调解工作，公开做思想政治工作，提高调解质量和效率。对重大、疑难的矛盾纠纷，可以邀请相关专家、学者、党代表、人大代表、政协委员、新闻记者或其他社会人士参加，经过陈述、咨询、答辩、合议等，形成听证结论，有关部门可与当事人在听证结论方面协商，促使当事人息诉息讼。
       8．建立信息预报制度及领导责任制。自下而上建立村、乡、县、市信息预报制度，村向乡每半月报一次，乡向县、县向市每月报一次，重大矛盾纠纷及时、如实上报，既报喜也报忧。特别是容易引起突发性、群体性事件的，不迟报、瞒报、漏报。这样有利于调解早介入，抓早、抓小、抓了。自上而下建立领导责任制，党政一把手总负责，分管领导具体抓，一级抓一级，层层抓落实。重大矛盾纠纷或突发性、群体性事件，主要领导要靠前做工作，现场处理。对因工作不力，处理不当而引发的突发性、群体性社会矛盾纠纷，要追究主管领导和具体责任人的责任。
       参考文献
       [1]安树国．关于深化“三位一体”大调解工作体系建设的思考[J]．中共石家庄市委党校学报，2007，(4)．
       [2]李冰．构建“大调解”工作格局之管见[J]．人民调解，2006，(5)．
       [3]傅芳霞．中国调解制度研究[R]．华南师范大学2005年硕士学位论文．
       [4]汤维建．关于制定《社会调解法》的思考[J]．法商研究．2007，(1)．
       [5]范愉．非诉讼纠纷解决机制研究[M]．北京：中国人民大学出版社．2000．
       (责任编辑　朱春玉)