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       摘要：超越新公共管理理论，摒弃经济建设型政府和管制型政府是我国服务型政府的基本内涵，由此决定了政府在公共服务供给中必须肩负起宏观调控、直接供给、社会管理以及实现“善治”、“法治”的责任。服务型政府的构建，将通过创新管理观念，树立公共服务供给的理念支撑；而改革管理体制，则可搭建公共服务供给的制度平台。当前我国服务型政府建设的重点在于关注群众切身利益，以促进就业、完善农村公共服务体系、健全公共卫生体制作为公共服务供给的重点内容。
       关键词：公共服务供给；服务型政府；责任；构建
       中图分类号：D63
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)04—0087—05
       从公共行政的发展历史来看，政府的管理模式大致经历了统治型、放任型、管制型、服务型四种发展模式和阶段，服务型政府是对放任型政府和管制型政府的扬弃，其宗旨在于从这两个反向的极端中寻找一个最佳结合点，以避免放任型行政带来的市场垄断、市场失灵和管制型行政带来的政府垄断、政府失灵。
       提供公共服务是服务型政府的重要职责，这是因为，以教育和医疗保障为典型代表的公共服务，“为全社会所需求，可以通过市场提供，具有外部性，要保持基本教育和基本公共卫生的公平性，政府必须介入。掌握公共权力的政府必须承担起提供社会公共服务的责任与功能”。因此，从公共服务供给的视角来看，服务型政府的建设必须与其公共服务供给职能与责任的更新紧密结合起来，而两者的结合又必须以更新政府行政理念、明确政府责任与职能为前提，以科学、完善的制度平台设计为基本路径，以关注群众切身利益、集中解决突出的社会矛盾为重点。
       一、界定服务型政府：公共服务供给中的政府责任
       建设服务型政府不仅意味着管理理念的根本变革与政府管理模式的重新解构，更是适应社会发展现实需要，深化行政管理体制改革的必然选择。所谓服务型政府，就是具备现代服务理念和能力，能够满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。服务型政府的基本内涵及其在公共服务供给中的责任是：
       第一，在管理理念上，服务型政府是超越新公共管理理论的，这就要求政府肩负起对公共服务供给进行宏观调控和直接供给的双重责任。
       新公共管理的理论基点是管理的自由化和市场化，即：强调要分权和解除规制，使管理过程如预算、人事、采购等合理化；“在管理的思路上引入市场机制以改进竞争；在管理的原则上坚持产出和绩效取向；在管理的方式上引进私营部门的管理工具(如成本核算、控制技术等)。总之，通过改革，将政府公共管理导向市场化。”新公共管理的一个重要观点就是政府不再同时掌舵和划桨，而是把划桨的任务赋予更为高效率的市场，政府则专心做好掌舵的工作。而在以登哈特夫妇为代表的新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应该集中承担为公民服务和向公民放权的职责，他们的工作重点既不应该是为政府航船掌舵，也不应该是为其“划桨”，而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。新公共服务理论主张用一种基于公民权、民主和为公共利益服务的新公共服务模式来代替新公共管理基于经济理论和自我利益的主导行政模式。
       我们所要构建的服务型政府，批判吸收上述两种理论的“合理内核”，并结合我国国情予以创新和超越。其主导性的理念为：重新评估市场机制的作用并有效发挥市场的功能，将政府和市场两种功能有机结合起来；分类提供公共服务和公共产品，在部分公共服务的供给上引入竞争机制，公共服务供给主体多元化。
       一方面，政府财政投入有限，以及公共服务需求多样化与供给不足存在尖锐矛盾的现实决定公共服务的供给不能由政府独自包揽，而部分公共服务领域向私人部门、第三部门开放，引入市场竞争机制既是必然的，也是必须的。但这并不意味着政府对这些领域放任不管，而是要重点思考应该是谁来服务、怎样服务的问题。服务型政府应能妥善选择实行市场化供给方式的公共服务领域，对市场竞争进行宏观调控与依法规制，监察和控制服务质量与服务价格，充当公众利益的传声筒与维护者，调停公众、市场、供应商之间的矛盾，从控制走向议程安排，为各方利益的合理表达提供便利。政府虽不是服务的直接供给者，但却是服务过程的中介者和仲裁者，以及市场化服务规则的制定者与裁判员。
       另一方面，政府的作用主要集中于公共领域，政府的职能主要是提供产品和公共服务，政府财政资源主要向公共产品和公共服务领域投入，这就决定了无论是统治型政府、放任型政府和管制型政府，还是服务型政府都必须是公共服务的直接供给者，与非政府组织、企业等共同参与社会治理与公共服务的提供，共同致力于民生的改善。但在关系公众及特殊人群最低生活保障及生存需要的领域，如义务教育、基本医疗保障，以及弱势群体的住房、养老等，服务型政府必须责无旁贷地肩负起提供此类公共服务的天然职责。这些公共服务的供给主体虽然可以吸收慈善组织等第三部门，但只能作为补充，政府应当至少承担此类服务的绝大多数份额。对于国防、外交、治安等纯公共物品或公共服务的提供，政府则是当然的唯一供给者。需要特别指出的是，服务型政府的基本管理哲学是实现社会正义，政府的主要职责是实现和保障社会公正。这就要求政府统筹经济发展与社会发展、统筹城乡发展、统筹社会各阶层的利益，建立一个公平与公正的社会。因此，服务型政府作为公共利益的代表，体现和代表着最广大人民群众的根本利益，不得直接从事商业经营活动，不能成为垄断经济资源与经济权力的部门利益集团。
       第二，在管理内容上，服务型政府是与经济建设型政府相区别的，而政府的责任主要是社会管理。
       在中国，传统的“社会管理”带有计划经济的浓厚色彩和价值取向，政府依据自己对公共服务需求的主观把握和预测判断，独自组织和实现社会公共服务的生产，作为唯一的提供者向“人民”提供服务。改革开放以来，主张把公共资源优先分配到经济建设领域的经济建设型政府在经济迅速发展过程中逐步形成，并充当起投资主体和建设主体的角色，对经济发展起到了主导性的推动作用。
       片面注重经济建设，政府在社会管理中缺位，放任公共服务供给市场的畸形发展，是经济建设型政府模式的主要弊端。我们一直强调发展是硬道理。“发展”的原本涵义是经济社会全面进步，但在实际工作中，人们往往把“发展是硬道理”理解为“经济增长是硬道理”。同时，人们迷信经济增长，异想天开地认为GDP的增长会自动提供充足的社会公共服务。还有人过分崇拜市场，市场化在公共服务领域被广泛推行，在一定程度上导致了某些公共服务如医疗、高等教育蜕变成消费品，甚至是奢侈消费品，其价格远远高于一般民众的消费能力。更进一步，“‘经济增长是硬道理’又往往
       被理解成为了追求经济尽快增长，其他一切都要让步，都可以牺牲，包括生态环境、就业、职工权益、公共卫生”。经济建设型政府以发展经济为名，以追求短期政绩为实，结果就是政府该管的没管、不管，该市场管的没管好、管不了，公共服务价高质次。更有甚者，个别地方政府沦为某些利益集团的保护伞和代言人，甚至成为侵害公共利益的帮凶和打手。
       服务型政府的建设就是要使政府的主要精力不再停留在单纯主导GDP增长上，而是认真、积极、主动地承担起应负的社会管理职能，致力于解决影响社会和谐的各种矛盾和问题。具体到公共服务的供给上，政府要完善政法保障机制，加强公安派出所、司法所、人民法庭等基层基础建设，改革和加强社区警务工作，打造服务群众、维护稳定的第一线平台；健全完善民主权利保障制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利；完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入，以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。
       第三，在管理方式上，服务型政府是与管制型政府相区别的，其责任在于实现“善治”与“法治”。
       管制型政府是以国家干预理论为理论基础的政府管理模式，主张政府对国家经济社会生活的全面干预，用政府调控代替市场调节。管制理念下的政府职能无所不包，对公民采取不信任的态度，因此对公民生活的所有领域都采用统治和控制的意向，政府的权力渗透到生活的方方面面。政府的行政方式以强制手段为主。服务型政府的建设则主张政府权能的有限性，政府的主要职能是制定公平的规则、弥补市场缺陷、提供公共产品和服务，这要求政府管理实现从全面参与到有限参与、从直接管理到宏观调控、从管理向服务转变。管制型政府的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令，制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。而服务型政府则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。管制型的权威主要源于政府的法规命令，服务型的权威则主要源于公民的认同和共识。前者以强制为主，后者以自愿为主。
       在服务型政府模式下，政府、非政府组织、企业共同参与社会管理与公共产品的提供，强调各种机构之间自愿平等合作。1997年世界银行发展报告《变革世界中的政府》对政府职能进行了界定：政府应承担保持社会总需求与总供给的动态平衡、保证宏观经济稳定协调发展的职责；健全市场法规，建立市场规则，维护经济秩序；组织与实现公共物品的供给，调节社会分配，实现社会保障。但此种权力有限的政府管理模式，其施政却需孜孜追求“善治”。“善治”，指的是建立强调效率、法治、责任的公共服务体系，它强调社会控制体系政府与民间、公共部门与私人部门之问的合作与互动，以及建立在信任与互利基础上的社会协调网络——自组织网络。罗茨认为，善治涉及到“一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由”。“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。服务型政府所追求的“善治”应由合法性、透明性、责任性，以及回应、法治、有效、参与、稳定、廉洁、公正等基本要素组成。可以这样说，“善治”既是服务型政府的价值追求目标，也是所要提供给公众的公共服务的基本属性和特征。
       服务型政府是法治政府。政府具有提供公共产品与公共服务的法定义务，必须通过合法的行政程序积极履行公共服务职能，接受来自权力机关、非政府组织和人民群众的监督。法治，即法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等，法治是善治的基本要求，没有健全的法制，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。法治还意味着对政府权力的合理制约，必须建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并通过相应的法制化安排予以落实，以实现分工制衡、强化行政责任，并通过健全程序规则、加强法制建设，促使制约权力的同时提高行政效率，构建自我约束与外部参与、自律与他律有机结合的政府权力约束机制。这既是公共治理结构中公共权力体系合理安排的客观要求，也是服务型政府实现法治的必由路径。就公共服务的供给而言，服务型政府的法治责任主要表现在：对多元化供给主体责任边界进行法律界定，并对其行为依法予以规制；合理设置行政权力，加强行政主体责任，完善行政监督体制，为行政相对人提供有效的法律救济，并实现行政行为的程序化、规范化；推行民主决策、政务公开、行政问责、依法行政、执法追究，通过法制安排将政府提供公共服务的对象、方式、程序及其生产、分配过程向服务对象及一般公众，并将公众申请、享受的标准、程序以法律法规的形式规范并固定下来。
       二、构建服务型政府：公共服务供给的理念支撑与制度平台
       我国服务型政府的建设要立足于我国构建和谐社会的现实，在总结国内外服务型政府建设经验的基础上创新思路，把实现政府转型作为改革攻坚的重点，把强化政府公共服务职能作为构建服务型政府的关键。
       第一，创新管理观念，树立公共服务供给的理念支撑。
       一是“以民为本”的理念。现代政府是民主政府，特别是我们社会主义的政府，其公共权力来源于人民自下而上的授权，而非自上而下产生，这就要求，政府必须为人民服务，对人民负责，这是政府存在的价值基础。因此，政府必须以最广大人民的根本利益作为行政的最高标准，在任何情况下都应该践行“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的准则，实现从“管理者”向“服务者”的角色心理转变。“以民为本”，必须破除传统上“人民”概念的高度抽象性所带来的公共服务实际供给中的模糊性、随意性。一方面，政府所提供的义务教育、基本医疗保障等基本公共服务面向全体公民，并由全体公民平等享有；另一方面，针对特殊群体，尤其是弱势群体，要“量身定做”特定的公共服务项目，并努力做到供给过程的公开、公平、公正。
       二是“有限政府”的理念。有限政府是相对于无限政府、全能政府而言的，指政府的职能、权力、规模、行为都要有一定限度，都要受到宪法和法律的明确限制，需要公开接受社会监督与制约，并且有纠正其偏差的相应机制。这就要求，政府在社会资源的配置中，应该
       充分发挥市场和民间社会的力量，从繁杂的日常事务和直接参与的经济活动中退出，将政府的职能主要转变到经济调控、市场监管、弥补市场失灵和提供公共服务上来。在公共服务供给的领域选择上，政府既然无法全包全揽，那就必须选则最有必要者为之，使有限的公共资源及公共投入产生最大的收益。另一方面，政府直接供给的公共服务项目，并不意味着政府需要亲自生产，采用合同出租的形式外包给私人部门或第三部门生产，再由政府向服务对象分配，使生产与供给相分离，并能通过公开招标等方法节约成本、避免寻租，也是节约有限的政府资源的明智选择。
       三是“依法行政”与“依法供给”的理念。政府应在宪法和法律的规范内行政，而不允许有任何超越法律许可范围之外的权力。同样，政府所提供的公共服务，其对象范围、享受标准、审批程序，也需要依法规制。
       四是民主开放的理念。政府必须建立信息公开制度，保障公民的知情权，同时要制定出相关政策和制度来保障人民参与政府决策、监督政府行为。严格来说，政府政务信息及决策、行政过程的公开，虽不是可供公民直接享受的服务或产品，但却蕴含着民主、透明、公正的公民教育意义，并能增强政府的亲和力和合法性，可使政府公共服务供给的分配为所有公民所普遍接受，减少运行过程的成本与舆论的猜疑、反感或抵制，从这个意义上而言，也是提供了一种良好的公共服务。
       五是高效廉洁的理念。政府向社会提供公共服务的活动会产生一定的成本，一个真正的服务型政府应该是在单位资源消耗最小的前提下追求社会服务效果最大化的政府。建立高效廉洁的政府，铲除腐败是前提，也是最低要求。
       六是公正平等的理念。公平、正义和平等是政治文明的重要内容，也是服务型政府行政的价值取向。政府在治理模式的选择中，应该尽量为保障每个公民的合法权益提供最大限度的公平。
       七是责任信用理念。政府要强化自身的社会责任，要建立相应的权力监督体系，严格执行行政执法监督制和行政过错责任追究制，践行对公众的承诺，树立起“责任型”政府和“信用型”政府的形象。公共服务的供给是政府直接面对公众所作出的行为，并是政府与公众互动最直接、最紧密的政府事务，在供给中的失信与过错，受损最大的就是政府的公信力，甚至可能削弱政府的合法性基础。
       第二，改革管理体制，构建公共服务供给的制度平台。
       结合我国当前和谐社会建设过程中对政治体制改革的需求和公共行政发展的需要，我国服务型政府的建立应以政府模式的改革为契机，建立服务型政府的制度平台。
       1．以有限政府建设为切入点，明确政府职能。以有限政府建设为路径依赖的服务型政府建设，其主要职能应定位为满足社会公共需要、依法向全社会提供公共产品和公共服务，主要包括：维护社会公共秩序与公共安全；维护经济秩序和市场秩序；为全体社会成员提供公共设施和公共事业；建立社会保障与救济体系、扶助弱势群体；管理、配置公共资源与公共财产；满足人民对人权、自由等公民权利的需要。在我国“十一五”规划纲要提出的“十一五”经济社会发展的主要指标中，分为预期性和约束性指标两大类。预期性指标主要通过引导市场主体行为来实现；约束性指标主要通过依法加强管理和提供服务来实现；前者努力争取实现，后者须确保实现。其中约束性指标被纳入了各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核指标中。在约束性指标中，同过去相比，加入越来越多的涉及民生的任务，譬如义务教育、公共卫生、社会保障、促进就业、减少贫困、防灾减灾等社会公益性、公共服务领域的指标。GDP、人均国内生产总值等经济增长指标都从政府的行为中被减去了。“十一五”规划纲要对经济社会发展各项指标的设定必将有力地促进我国“十一五”期间转变政府职能，实现政府转型。
       2．以法治政府建设为契机，健全法律体系。法治政府就是要求政府一切活动在法律、法规的范围内进行，要求公民、政府和国家都依照法规规范活动。服务型政府的主要职能是给公众提供公共服务和产品，但其前提是在一个稳定和有序的社会环境下进行。当前，我国正大力推进依法治国战略，努力建立法治政府。因此，我们应以此为契机，努力建立健全法律体系，大力推进法治政府建设进程，为服务型政府的建设提供良好的社会环境。
       3．以绩效政府建设为目标，建立绩效考评体系。绩效政府是注重结果导向的政府改革模式，它使得政府和行政官员更加关注公共服务的质量，提高公共服务的效率，也是我国公共行政改革的应有之义。通过让政府自身、人大、政协、公众、企业、社会组织和专家等广泛参与评价政府绩效，建构立体的、综合的政府绩效评价机制，让服务对象监督、评判政府和公务员的工作。同时，采用科学的政府绩效评价方法，结合地方和机关工作的特点制定合理的评价指标体系和评价方法，将定性指标与定量指标相结合，并在此基础上将绩效考评与其工资、升迁和福利等挂钩，将有力地提高政府公共服务的提供质量和效率。“十一五”规划纲要中各种指标的设定意味着政府的政绩考核方式正在悄悄发生着变化，新的考核指标逼着各级政府实现转型。
       4．以电子政府建设为平台，改善公共服务质量。电子政府是借助现代通讯手段和信息技术工具，以现代化、网络化、无纸化的电子政务的办公方式为核心的现代政府模式，是提高政府公共服务水平和效率的必然要求。其中，电子政务是服务型政府建设主要的配套设施，也是公众接受公共服务最便捷的平台，以及政府公共服务的最经济、最方便的供给渠道。虽然各地政府都投入大量资金，纷纷建立了政府网站，购置了计算机等现代办公设备，但不少地方仍存在“重硬件、轻软件，重形式、轻结果”的形式主义的误区，与服务型政府建设的初衷相背离。因此，我们应以电子政府的建设为依托，拓展和延伸公共服务的软件和平台建设，将更多的信息和服务通过电子政府的平台进行提供。同时，推行政务公开，扩大群众知情权和参与权，以加强公众对政府的监督。
       5．以责任政府建设为目标，建立服务监督机制。责任政府的精义就在于其“责任”，一个负责任的政府，不仅要求公务员对公民负责，也要求政府作为一个整体对公民、代议机关和整个社会负责。应按照权责统一、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，并把行政问责与行政监察、审计监督结合起来，有责必问，有错必究，努力建设责任政府。对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。通过行政问责制以及绩效考评等政府责任机制的建立，提高公共部门和行政人员的责任意识、大局意识和服务意识，加强对他们的监督，将有力地推进我国服务型政府建设的进程。
       6．以学习型政府建设为依托，提高公共服务水平。真正的学习型政府其精神实质不仅在于“学习”，更在于建立和保持富于改革创新、不断学习提高的政府形态。针对当前我国服务型政府建设过程中出现的基层
       公务员知识有限、技能不足的问题，我们应建立一套公务员的终身学习机制，形成自主学习和组织学习相结合的学习氛围，使广大公务员掌握现代管理技术，提高他们的依法行政能力、创新能力和政治鉴别能力，以期提高公共服务的水平和质量。
       三、服务型政府建设的重点：关注民众切身利益的公共服务供给
       党的十六届六中全会公报指出，目前我国社会总体上是和谐的，但是也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。围绕与群众利益密切相关的问题，全会提出了到2020年构建社会主义和谐社会的目标和主要任务，并对当前和今后一个时期的工作作出了部署。此项战略决策既是集中解决我国当前面临的最突出的社会矛盾的英明决策，也勾勒了未来15年内我国建设服务型政府的重点，即促进就业、完善农村公共服务体系、健全公共卫生体制。
       第一，将就业促进工作放在政府工作的重要位置，强化政府就业公共服务职能。
       就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径，解决这个问题也是政府公共服务供给职能的重要内容。目前，结构性失业和总量性失业同时存在。据初步统计，今后几年，我国城镇每年需要安排就业的人数多达2400万人，而能够提供的有效就业岗位仅有1000多万人，就业压力巨大。另外，我国农村还有超过1.5亿的富余劳动力，随着工业化、城镇化的进程不断推进，农村劳动力向非农产业转移的规模和速度将进一步加大、加快，这一数字还有可能加大。基于这种情况，各级政府必须采取有力的措施，增加就业机会，提供公益性、非盈利性的就业培训和指导。
       第二，加大农村公共服务建设的力度，切实解决城乡失衡问题。
       我国农村有9亿人口，二元结构长期并存，广大农村公共服务的覆盖面窄，水平低，历史欠账多，供需矛盾突出，加大农村公共服务建设的力度，应该成为政府公共服务的重要内容和着眼点。
       农业税取消后，应该继续按照“多予、少取、放活”的总方针，加大农村公共服务建设力度。一是加大力度补贴种粮农民，保护农民的种粮积极性，促进农民增产增收。二是加大政策性金融支农力度，增加支持农业和农村发展的中长期贷款；三是加大先进农业科技的研发力度；四是加大农村社会事业的投入力度，保障农村享受基本的公共卫生、教育、文化和政治权利；五是创造条件，建立和完善农村最低的社会救济制度，逐步试行农民最低生活保障制度。
       第三，针对我国当前突出的公共卫生体制薄弱的问题，加强公共卫生体系建设。
       为全体人口提供基本卫生服务是公共卫生体系建设的目标。从这个目标出发，要改革公共卫生投资机制，将公共卫生开支从高级专科医院转移到提供基本医疗保健服务的初级社区医院，把更多的资金投入到社会效益大、能大大改善广大群众健康状况的公共卫生服务以及基本医疗服务，从而真正逐步改变原来的“重城市、轻乡村，重治疗、轻预防”的卫生投资格局；要改革医疗卫生服务体制，深化医疗保障制度改革，建立覆盖全体劳动者的基本医疗保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合，逐步形成包括基本医疗保险、商业医疗保险、社会医疗救助等多层次的医疗保障体系；稳步开展城市医疗服务体制改革试点，缓解群众看病难、看病贵的问题。此外，还要全面建成疾病预防控制体系，基本完成突发公共卫生事件医疗救治体系建设。按照国务院通过的《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，用三年左右的时间，基本建成一个适合国情、覆盖城乡、功能齐全、反应灵敏、运转协调、持续发展的医疗救治体系，提高应对重大传染病等突发公共卫生事件的能力。
       (责任编辑　辛世俊)