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       摘要：政府管理创新是政府调整行为以适应客观环境变化的必然结果，制度作为政府管理社会政治、经济、文化等的重要工具，贯穿政府管理创新活动的全过程。从制度视角探讨政府管理创新活动，减少制度短缺、制度剩余等给政府管理创新带来的负面效应，具有十分重要的意义。
       关键词：制度；制度短缺；制度剩余；政府管理创新
       中图分类号：D63
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)04—0084—03
       制度是一系列影响人类行为的规则和规范，新制度经济学派代表道格拉斯·c·诺斯说：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为准则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成的。”制度有以下几种特点：
       稀缺性。从某种程度上来说，制度也是一种稀缺性资源，一方面，由于现实社会的复杂性以及人类行为的多样性，作为规范人类的制度不可能对每一种行为都建立起相应的制度约束，制度总显稀缺；同时，由于制度实施条件的限定性，一种制度在一种环境中合理正当，移植到另一种环境中则未必合理适当，这也导致了制度的稀缺性。
       社会性。制度对一定范围内的所有人都具有普遍的公共效力，每个人都必须遵守制度，都享受制度的保障，违反制度会受到惩罚。制度的产生，是多方利益代表之间博弈的结果，政府最后对制度的选择确定是其价值偏好的体现。
       稳定性。制度作为约束人们行为的规则，是现实的和具体的，在一定时间空间内不会经常发生改变，稳定性是制度存在的理由，也是制度最基本的特征，它一方面能带来秩序的稳定，减少生活中的不确定性，另一方面，由于环境的变动性，这种稳定性也会表现出滞后性，原有的制度如不加以调整就会成为行动的羁绊，与环境的变动性构成一对矛盾。
       制度在政府管理创新活动中具有十分重要的地位，天然存在于政府管理活动中。制度是政府提供的公共物品中最重要的一类，政府正是通过对各种制度(包括法律和规则)的制定和实施，来实现对社会政治生活、经济生活及文化生活的管理。同时，政府也对各种非正式约束，特别是道德观念、风俗习惯和意识形态等加以引导，使之朝着有利于社会良性健康运行的方向发展。
       合理有效的制度如能得到较好的贯彻，就能在政府创新管理活动中发挥积极作用，但在现实中，由于制度本身的某些弊端，或者是制度的实施贯彻不力，在政府管理创新中发挥的作用有限，表现为制度短缺和制度剩余两种情况。所谓制度短缺，是指制度的实际供给不足，不能满足对制度的需求，它既表现为制度供给数量的不足，也表现为制度供给主体的供给意愿和能力不足，还表现在制度供给主体在执行和实践制度方面的能力和意愿的不足，这在制度和政府管理创新活动中是一个普遍现象。制度剩余是指由于制度本身的无效性，或者制度不再具有时效性，但却没有及时给予废止。在政府管理创新实践中，它突出表现为不同的制度主体同时对同一事务的重复管理。制度的增多也未必能带来管理能力的增强，相反，由于制度安排的复杂性，一方面，无效制度的存在加大了政府管理创新的成本，给管理活动带来不必要的限制；另一方面，多个制度主体的多重介入，极易形成互相推脱责任、“多重制度管理”最终却陷入“没有制度管理”的尴尬境地。
       由于制度短缺与制度剩余现象的存在，同时政府管理活动又需要合理的制度机制来保障，所以从某种意义上说，政府管理创新活动就是一场制度构建的革命，这也正是从制度视角下研究政府管理创新的价值性所在。因此，要保证政府管理创新活动的顺利进行，必须纠正制度方面的弊病。制度制定主体要根据实际情况，从客观需要和动态的角度出发，及时修订、完善已有制度，同时废止不合理制度。哈耶克也认为，我们不应该用愚蠢的人类制度来增加事物的不可预见性，相反，我们要尽可能地通过改进人类制度来扩大正确预见的概率[。因此，政府管理创新活动，在一定程度上就是政府通过对制度的修订、完善、废止等行为来重塑政府，进而建立一个适应市场经济发展、符合时代变迁要求的行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府体制。
       政府管理创新是指在行政系统、行政环境发生变化的情况下，政府及其职能部门根据面临的实际情况，在观念、制度、组织结构、管理手段和技术等方面进行的富有开拓性的转变和调整。从内容上看它包括观念、制度和技术创新，而制度创新是关键。改革开放以来，我们在制度方面也进行了一系列的创新活动，但由于在创新的重点、难点、目标和路径选择等方面的不确定性，造成了制度创新的不均衡性。目前，制度视角下的政府管理创新活动，存在以下几方面的问题：
       第一，“官本位”、“权力本位”等政府管理理念的存在，造成制度伦理滞后。制度本身蕴含着制度制定主体一定的伦理追求、道德原则和价值判断，它指导制度的实施，进而影响政府管理活动的结果。在“官本位”、“权力本位”等制度伦理下，制度的制定靠统治者个人的主观偏好，有限理性来确定，制度制定不科学，导致政府管理创新实践运行成本高。同时，在制度制定中，利益集团作为影响政府制度选择的重要力量，他们的参与动机与行为给制度选择会带来利弊并举的影响，在“官本位”、“权力本位”等制度伦理下，政府官员设租、寻租现象大量存在。
       第二，在管制型的政府模式下，制度剩余现象大量存在。政府“大而全”对同一事务的多重管理、过多干预造成制度剩余的大量存在，在纵向上，不同层级的政府在功能、职责和机构设置上高度统一和雷同，每一级政府都在为管理相同的事情而不是特定的事情制定出类似的制度；横向上，政府的管理活动是全方位的、无限的，政府与社会、政府与市场的关系不明确，一些部门利用公共权力直接进入市场的现象非常严重，以权力为中心、短视性的制度安排造成了制度剩余的大量余存，同时培育了部分利益集团，干扰了正常市场秩序，损害了人民利益。
       第三，制度与政府管理环境不协调，制度的滞后性凸显。制度与政府管理环境是辩证统一的，环境是制度运行的前提，一定的制度要在一定的管理环境下运行；同时，制度要与环境相协调，制度制定主体要根据环境的变化及时作出调整。在市场经济条件下，政府的管理环境发生了变化，但是反映到制度上，还存在着计划经济的烙印，造成制度短缺与制度剩余现象并存。一方面，政府管理环境实现了由计划经济逐步向市场经济的过渡，各个领域都发生了深刻变化，但面对诸多的新情况、新问题，却缺乏相应的制度予以规范，存在着严重的制度真空地带。同时，由于制度的滞后性，原有制度的功能在新环境下已经不能正常发挥了，但制度制定主体没有根据环境的变化做出相应的调整，这也造成制度短缺现象十分严重。另一方面，长期以来，政府对市场的强势干预，加剧了市场的畸形和转型的
       不确定性，造成了大量的临时性、短期性制度的存在，这些制度既不公平、透明，也很容易成为政府官员设租、寻租、牺牲公众利益的工具，这都是制度剩余弊病的有力体现。
       当前，制度视野下政府管理创新活动存在的弊病，主要由制度的非均衡性造成，也即制度的供给不能满足制度的需求，人们对既定的制度安排和制度结构处于一种不满意的状态。但是，一种制度的存在，一般来说，应该是能使受制度约束的行为主体从中获益。正因为如此，实现制度的均衡性成为政府及其成员活动的永恒追求。同时，尽管从某种程度上来说，非均衡是一种常态，制度的均衡只是一种理想的状态，即便偶尔出现也不会持续存在，影响制度均衡的诸多变量都处在连续的变化之中。但由于制度的非均衡性会给管理活动带来诸多弊端，人们就有必要通过调整制度安排使制度的供需接近均衡。
       首先，规范制度制定，为政府管理创新活动提供制度前提与保障。制度制定者要坚定树立“公民本位”的制度伦理，制度安排要为大多数人谋福利，克服个人的主观偏好，正视利益团体的影响，主持社会正义。古希腊哲人亚里士多德曾说过，政治学上的善是“正义”，正义以公共利益为依归，因此，作为制度制订的主体，一方面，政府应努力实现权力本位到权利本位的转变，以促进社会的公正与进步，积极维护公民公共利益为目标，制度制订要广泛采纳各方建议，克服个人的有限理性和短视。另一方面，制度与人的动机、行为有着内在联系，利益集团作为影响政府制度选择的重要力量，他们的参与动机与行为给制度选择会带来利弊并举的影响，在起到激发民间资源、开拓利益表达渠道、整合民间资源等积极影响的同时，在目前民主制度不健全的情况下，也会带来很大的负面效应，诱使政府官员利用手中职权，牺牲公共利益来谋取个人私利，作为制度制定主体，政府要正视这种影响，以高尚的制度伦理抵制不良因素的干扰。
       同时，扩大民众参与、采取专家听证等形式，增加制度的科学化、民主化，减少制度执行的阻力。一方面，政府制定制度，很重要的行为就是在多个制度中进行选取，作出决定。专家听证，可以使更大范围内的专家群体为政府出谋划策，在择优的过程中，专家团通过科学论证，决定取舍，有效避免重大的制度选择失误。另一方面，在很多情况下，并非没有制度，而是人们对制度有抵触情绪，不执行制度，因此，扩大民众参与，民意可以得到更为充分的表达，广大民众与政府能有更多直接交流的平台，可以更好地满足民众利益表达的诉求，增强制度的合理性，减少制度执行中的阻力。
       其次，确保制度实施，为政府管理创新活动的运行营造良好环境。根据政府管理环境变化，不断推进制度创新。制度是稳定的，客观管理环境是变化的，稳定是相对的，变化是永恒的，任何制度结构，在实践过程中都会经历制度均衡、制度非均衡、制度创新的不断循环过程。作为规范政府行为的各项制度，由于管理环境的变化，制度会逐渐失去原有的功能，给政府管理活动带来负面影响，这就要求人们根据变化对制度做出相关调整，推进制度创新，打破原有的稳定性，建立新的稳定性，增强制度对环境的适应度。同时，制度创新要坚持以观念创新为前提，只有把观念更新了，才能以新的视角来审视制度。
       现代产权经济学提出，人类维护产权有三个层次，即法律、制度、道德。法律的存在和运转要依靠制度，制度的有效运作要有制度精神，这就是孟德斯鸠所说的法的精神，三个层次发生脱节，制度的运作就会产生问题，发生磨损、短缺现象，因而就需要不断进行制度创新，这就是制度发展的规律性现象。公平、正义、平等、民主是现代法治的基本精神和原则，也是制度和道德的内在价值追求。法是定型化、规范化、条文化的制度，是制度的总结，同时，由于市场经济的法治性，政府有必要利用立法手段将管理实践中效果较好的制度上升为法律，这也是市场经济环境对政府管理创新的客观要求。制度上升为法律会使其更趋完善，在实践中产生的效果更为显著，制定和实施的目的得到更全面地实现。
       非正式制度作为人们在长期社会生活中逐渐形成的习惯风俗、伦理道德、文化传统、价值观念等，是对人们行为的非正式性约束规则。非正式制度的作用是双向的，与正式制度是辩证统一的，当正式制度被社会群体接纳时，非正式制度能促使正式制度的执行，反之，会对正式制度产生巨大的排斥力。由于世界的复杂性以及人们的有限理性，面对错综复杂的事务无法迅速、准确、低成本做出决定的时候，人们往往借助于非正式制度中的意识形态、非理性知觉等作出选择。在政府管理创新活动中，政府要注意加强对公民的意识形态、价值观等的引导，培养公民的正义、诚信意识，提高公民对政府制度的接受能力。同时，政府自身也要发挥非正式制度的作用，加强对政府成员的伦理道德教育，提高官员的公仆意识，在制度遵守、执行等方面起到良好的示范作用。
       (责任编辑　辛世俊)