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       摘要：当前，我国高校学生管理正在面，临前所未有的新问题：高校学生管理的法律法规本身不完善；高校学生管理的有关依据法律位阶较低；高校内部管理秩序存在一定程度的混乱状态；高校管理理念存在着偏差。化解高校与学生的纠纷应当着重解决下列问题：提高管理者的法律意识；建立依法治校的法治状态下的良性秩序；构筑完善的程序机制和救助机制，保障学生的权利；逐步加强我国高校学生管理法制系统建设；依法强化和规范对学生的管理。
       关键词：高校管理；学生纠纷；化解机制
       中图分类号：C939
       文献标识码：A
       文章编号：1001—8204(2007)04—0092—03
       在我国日益走向法治的今天，对于寻常百姓来说，法院正在成为向所有人敞开的最后说理的地方。越来越多的人开始使用法律的武器来维护自己的权利。近年来，当法律向高等教育领域中的人们伸出援助之手的时候，人们对之倾注了前所未有的巨大信任和热情。大学生作为有知识、文化的特殊群体，是使用法律手段保护自己利益的直接实践者的群体之一。大学生诉高校侵权的案件，主要表现在侵犯学生的受教育权；侵犯学生名誉权；侵犯学生财产权；侵犯学生公正评价权等方面。这些将司法的触角伸向高等教育领域的案件，在社会上引起很大反响，给高校学生管理带来新的挑战，应当引起高校管理工作者的高度重视。
       一、当前我国高校与学生之间的纠纷
       高校的学生管理制度，为学生设置了各种行为标准，制定了不少管理措施，曾经对维护学校良好的教学秩序，规范学生的行为起到了积极作用。但是，近年来，高校与学生之间发生了很多纠纷，一些高校依据校规对违纪学生进行处理后，反被受处分的学生告上法庭，成为被告，有的学校败诉。如果说前些年“民告官”还引起人们关注的话，现在学生状告学校已不再成为什么新鲜事了。从发展趋势上看，此类案件的数量会不断上升，有愈演愈烈之势。
       1998年北京科技大学学生田永认为学校对其退学处理不当而起诉学校，这个案件中学校败诉的一个重要原因，就是学校对原告做出的退学处理决定并未得到实际执行。2000年余丹丹诉襄樊学院案的一审判决中，法院认为，学校对受教育者违反考试纪律的行为，享有酌情给予不同处分的权利。2000年曾昭玉诉国家教育部行政不作为案，实际上是以自己的受教育权受到侵犯为由，要求教育部和法院审查作为招生单位的中国社会科学院在招生问题上的自主权。终审法院经过审理后亦认为教育部已经履行了相应的法定职责，驳回上诉，维持原判。法院的判决维护了教育机构依法享有的自主权。2001年湖北某大学的一位研究生状告学校不授予学位。2002年广州暨南大学吴某因一年级考试作弊，在第二年补考及格后，但毕业时未获得学士学位证书，遂起诉学校，学校败诉。
       这些诉讼案件，从一个侧面演绎着我国的社会进步和法治进程。一方面，它显示着权利意识和法治理念正在深入高校领域；另一方面，它也在一定程度上促进着人们对于教育法制建设的关注和思考。
       二、我国高校与学生纠纷成因探析
       高校学生管理工作是高等教育中一项非常重要的工作，从上述案例可以看出，目前我国高校学生管理存在较多的问题，这些问题是：
       第一，我国高校学生管理的法律法规本身不完善
       我国高等教育法律法规以制定机关和法律效力的等级划分为宪法、教育基本法、单行教育法、教育行政法规、地方教育法规和教育行政规章，形成了较为完整的体系。高校学生管理虽然有法可依，但从实际情况来看，存在不少问题。一是法律法规没有形成上下有序、内容形式完整统一的体系。级别较高的法律规范中涉及学生管理的内容较少，没有把高校学生管理工作作为教育法律法规的重要组成部分。二是从立法技术看，法律规范中的用语比较空泛，原则性表述多，可操作性不强。如《中华人民共和国教育法》第42条规定受教育者“在学业成绩和品行上获得公正评价，完成规定的学业后获得相应的学业证书、学位证书”，“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉”，其中“公正评价”和“有关部门”的表述不准确。《高等教育法》第53条第2款“高等学校学生的合法权益，受法律保护”的表述也仅仅只是一个原则性的规定。三是高校学生管理法规中缺乏程序性的规定。在田永案中，学校败诉的原因就是高校学生管理法规明显违反基本程序要求，在学校做出决定时缺乏正当法律程序。
       第二，高校学生管理的有关依据法律位阶较低
       高校学生管理依据的法律文件位阶较低是我国高校学生管理中存在并且需要迫切解决的问题，除了学位的取得有《学位条例》和《学位条例暂行实施办法》两个级别较高的法律文件以外，高校现行使用的是《普通高等学校学生管理规定》，以及各省、自治区、直辖市教育行政部门及高校依据该规定制定的大量实施细则。《普通高等学校学生管理规定》属于部门规章，是《立法法》中位阶最低的规范性法律文件，实施细则的法律地位仅仅是政府或高校的规范性文件，后者不属于我国《立法法》确定的法律渊源。因此，在高校学生管理中经常出现用政府或高校的规范性文件来规定应由法律规定的问题，政府或高校的规范性文件违背法律法规的规定，形成高校学生管理的非法治状态。如上述田永案中，北京科技大学下发的(1994)年第068号《关于严格考试管理的紧急通知》，不仅扩大了“考试作弊”的范围，而且对考试作弊的处理方法明显重于《普通高等学校学生管理规定》的有关规定。
       第三，高校内部管理秩序存在一定程度的混乱状态
       美国的程序法学学派认为，“把程序制度化，就是法律”。把管理权力的运行纳入程序化、规范化的秩序轨道，是学校管理过程中体现法治原则的一项基本要求。田永案和余丹丹案中反映出来的一个突出问题是高校内部管理秩序的失范。学校管理中的一些重要环节，由于缺乏符合法治精神的程序规范及应有的保证制约机制而出现脱节、不衔接，发生一些本不该发生的问题。“程序瑕疵”是高校诉讼案反映出来的一个普遍存在的问题。学校依法行使自主管理权对违规学生作出处罚时，是学校管理是否遵循法治原则的重要体现。高校自主管理权能否得到公正、合理的行使，还必须有与之相适应的正当程序来作保障，在学校的管理工作中坚持正当程序原则，是使学校的管理行为公开、公正、公平的基本保证。通过正当程序控制管理过程，规范权力的运行秩序，使权力的行使遵循符合法治精神的规范步骤和方式，避免管理运行的无序性、偶然性和随意性，保证管理行为的合法性和高效性。为此，在高校管理工作中建立科学、合理、严格、固定的程序机制是极其重要的。
       第四，高校管理理念存在着偏差
       由于受计划经济年代行政管理思维方式的影响，直到目前为止，相当一部分高校管理工作者在学生管理问题上往往将学生当成受教育的客体，根本不尊重
       学生的权利与人格，对于如何“维护人的权益”重视不够。受教育权作为当代人权的一项重要内容，日益受到人们的重视。正是由于受教育权对于人们的生存权、发展权具有至关重要的影响，受教育权的重视程度空前高涨，因此，维护以受教育权为核心的受教育者权益，应是高校管理工作的重要内容。能否切实保障和维护与受教育权相联系的各种正当权益，是高校管理中的重要问题。正确理解和行使高校依法享有的自主管理权，就必须在高校管理中体现法治精神对人的尊重与关怀。学校管理的价值取向，必须高扬教育的科学精神和人文精神，必须服务于教育的出发点与归宿。衡量高校管理工作好坏的标准，已不仅仅是管理效率的高低，同时还要看其能否体现以人为本的教育理念，实现对人的正当权益的维护和保障。
       三、构筑化解高校与学生纠纷的对策思考
       高教领域从无讼到有讼，法院以其特有的方式和途径，发挥其他组织和部门在解决教育纠纷中无法发挥的作用，这是历史的进步，对于推动法制的进程具有积极意义。然而，很多法学家理性地指出，法律不可能是尽善尽美的。特别是在学校管理过程中所具有的教育性、学术性和民主性，决定了并不是所有学校纠纷都适合司法救济途径。因此，高校管理工作者要用法治意识和法律思维的理性，不断地探索多种可供选择的纠纷解决方式，构筑起化解学校纠纷的有效系统，规范学校秩序，实现法治状态下学校发展的稳定与和谐。
       第一，提高管理者的法律意识
       法律意识是人们关于法律现象的观点、思想、心理和知识的总称。包括人们对法的本质和作用的看法，对现行的法规的理解、要求和态度；对社会成员的法律权利和义务的看法以及对人们的行为是否合法的评价。加强法律意识的培养是实现高校学生管理工作法治化的基础工程。高校被管理者——大学生的法律意识较强，他们往往用法律的观点来衡量学校的学生管理工作，对学生管理的全程用法律、制度这把“标尺”来衡量，这就要求高校管理工作者必须提高自身的法律素质。高校的学生管理人员有较强的法律意识，就能正确理解法的本质，正确认识法律、制度的作用，在具体的工作中就能最大限度地把法律、制度适用于具体人、具体事，提高和增强依法办事的自觉性，排除外界的各种干扰，把全部的管理工作纳入法制程序。高校领导班子有了较强的法律意识，就能增强政策观念，自觉地以党的政策指导学生管理工作，减少盲目性，增加理性。高校管理者良好的法律意识是其严格依法办事的重要前提，可以促使管理者在依法行使自己管理职权的过程中，尊重和保护学生的法定权利，避免对学生的侵权。高校应通过举办法制讲座特别是教育法制讲座、敦促鼓励管理者自学等方式，培养管理者的法律意识，其中尤其是民主思想、平等观念、公正精神、权利意识、法治理念等，从而自觉用法律法规来规范自己的言行，在管理工作中公正地对待每一个学生，尊重学生的权利，为学生的全面发展创造良好的环境。
       第二，建立“依法治校”的法治状态下的良性秩序
       追求秩序是基础性的法价值之一。正如美国法学家Boden Hermin所说：“一个法律制度若要恰当地完成其职能，就不仅要力求实现正义，而且还要治理与创造秩序，因此，秩序的维持在某种程度上是以存在着一个合理的、健全的法律制度为条件的，而正义需要秩序的帮助来发挥它的一些基本作用。为人们所要求的这两个价值的综合体，可以用这句话加以概括，即法律旨在创设一种正义的社会秩序。”如果说“法律秩序是按照法律规则良性运行的社会状态”，那么，学校法律秩序就是按照法律规则良性运行的学校有序状态。
       建立以法律规范、法律规则为依据而形成的学校秩序，是依法治校的一个重要目标。当前主要是指通过立法控制、程序监控和司法监控，建立和完善对权利的制约和监督机制以及各种权利的保障。对学校管理的立法控制，是指对学校管理权利的设定阶段，对学校行政中的自主管理权利的合理性进行规则性控制，明确权利安排并设定权利界限。对学校管理的程序监控，是指对学校管理权利的合理性进行过程控制，实现学校自主管理权的合法行使，保障权利相对人的正当权利。对学校管理的司法监控，是指司法审查对学校管理权利的合理性进行救济控制，实现对学校管理权利正当行使的最后监控和对权利相对人的最后救济。
       第三，完善程序机制和救济机制，保障学生权利
       从法理上讲，法的一个基本特征就是强调程序、规范程序和实行程序的规范。程序的规定实际上是对人们行为任意性、选择性的限制和制约。正当程序是法治的基本原则。依法治校要求高校建立正当的管理程序，因为没有正当程序，不仅难以在管理工作过程中实现公开和公正，而且“事后救济权”也得不到保障，从而也就谈不上对人的公正。建立正当的管理程序，一是有关教育科研机构及学术评定机构在作出不利于他人决定时(如学籍处理、不承认学历、不授予学位等)，应听取相对人的意见，使其行使为自己辩护的权利。二是各种学术评定、学位授予、学籍处分等权利的行使，应当按照公开的规则和标准进行，其依据的法律必须公之于众，并尽量量化，使之具有操作性和确定性，避免随心所欲的“临时动议”和暗箱操作。三是各种评定机构应当规范性地依法设置，防止学术权力的异化。即应当有任期限制，并将其组成人员告知相对人，实行“回避制”。相对人如对其组成人员评判的公正性有合理怀疑时，应当实行回避。
       学生权利救济制度应成为法治状态下学校管理制度的一个重要组成部分。完善学生权利救济机制的问题，应建立和形成多种纠纷解决途径。当前应尽快建立和健全学校内部以相互尊重和沟通为基础的学生申诉制度，以解决和处理学校特殊法律关系中属于管理关系的学生处分纠纷，而对于涉及基础关系的纠纷，受处分学生在穷尽校内申诉途径之后，可依法通过行政复议、行政诉讼等校外渠道获得法律救济。
       第四，逐步加强我国高校学生管理的法制系统建设
       完善的规则体系是构建法治化的学生管理体系的基石。但是目前我国高校学生管理的法制系统极不健全，而在这方面国外的立法远远走在我们的前面：在英国，教育管理体制、学生的权利义务都有相应的法律规定；在法国，教育司法制度相当健全，学生和学校的纠纷可以通过教育系统内部的司法制度或教育系统外部的行政诉讼制度来解决。同时外国教育法将一般的校内违纪行为也在法律中明确规定相应的责任，并纳入法定的程序进行处罚。与此同时，有的学校经过特许还可以制定专门的大学法。如《牛津大学法》、《伦敦大学法》等。我国目前制定大学法的条件尚不成熟，可有步骤、分层次地在现行立法和现实情况基础上完善法制系统。对具有普遍性、业已成熟的问题，可以补充在《高等教育法》中。比如学生管理必须依法而治的原则，学生的权利及校方纠纷的解决等都是高等教育法应包括的内容。校规的制定、审批程序和权限必须以法律的形式加以规定。
       第五，依法强化和规范对学生的管理
       强化学生管理，实际上就是要转变学生管理的理念，变管理为服务，必须以“一切为学生、为一切学生、为学生一切”作为工作出发点，按照这一思想建立学生管理制度。首先，必须确立有利于学生全面、持续、协调发展的培养目标，既要把学生造就成能适应社会需要和就业需要的“才”，又要把学生培养成体力、智力、创造力、活动能力与道德素质协调发展的“人”。其次，要构建适应学生差异发展需要的教学管理体系，或者叫做课程体系，尽可能为学生形成自己满意的知识能力结构提供自由选择的机会。第三，要探索建立一套有利于学生主动参与的管理体制。一方面，要在广泛调查研究的基础上，明确告诉学生，他们在学校里享有什么样的权利和义务，在充分享受权利的时候不能忘记了应尽的义务和责任。另一方面，通过一定的方式与学生签订自律协议书，将在校学生应该做什么、不该做什么，享受什么权利、履行什么义务，以法律协议的方式予以确定，进一步明确学生与学校、老师之间的权利、义务关系，有效提高学生自律意识。要形成以学生为主体、师生平等、管理者与被管理者平等、教与学互动的校园氛围。
       (责任编辑　辛世俊)