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       摘要：本文讨论可持续财政观，并结合我国地方财政发展中的若干理论与实践问题展开论述。在"论证可持续财政观的提出是时代的要求后，笔者在“中国特色社会主义财政应是在中国国情条件下国家财政、公共财政与发展财政有机结合”的命题下，重点探讨了国家财政的可持续性、公共财政的可持续性与发展财政的可持续性，而后从这三个方面讨论了运用可持续财政观来研究地方财政发展问题的可行性。
       关键词：可持续财政观；国家财政；公共财政；发展财政
       中图分类号：F812.0
       文献标识码：A
       文章编号：1008—1569(2008)05—0013—06
       本文讨论可持续财政观，并结合我国地方财政在新时期发展中的若干理论与实践问题，从可持续财政发展的特定角度，谈谈笔者的一些看法。
       一、可持续财政观的提出是时代的要求
       改革开放30年来，我国已经走出了一条中国特色社会主义的发展道路，市场经济体制已经基本建立并正在逐步完善，经济社会也都得到了前所未有的发展。与此同时，我国仍然是一个发展中国家，经济实力与广大人民群众不断增长的需求之间仍然存在相当的矛盾。而在这30年中，我国的财政也同样在从计划经济到市场经济的转型中走过了不平凡的道路。我们在经济不断发展的前提下，既逐步构建了一个“稳固、平衡、强大的国家财政”，又逐步建立了一个“与市场经济体制相适应的公共财政框架”。在这个过程中，我们看到的现实是，一方面，国家财政的职能正在不断得到实现，公共财政的阳光正在越来越多地惠及广大人民群众，公共产品与服务的提供能力正在不断加强；但另一方面，广大人民群众对国家财政发挥作用的期望始终在不断提高，对公共产品与服务的要求始终在不断增加，全面协调可持续地满足这些要求仍然是一个长期而艰巨的任务。简言之，我国现阶段财政面临的重大挑战，是国家有限财力与全面满足人民需求的矛盾，特别是不断照耀的公共财政阳光与广大人民群众对公共产品需求不断增加的矛盾。从可持续的角度看问题，就是国家财力能否具有可持续能力，就是国家财政能否有力支撑国家经济的可持续发展，就是国家财政能否可持续地履行职能与服务民生。显然，正是时代发展的要求呼唤我们应加强对可持续财政的研究。
       笔者认为，对可持续财政的研究必须充分体现党的十七大精神与科学发展观的要求。党的十七大报告等重要文献是我们研究作为国家可持续发展重要方面的可持续财政发展的理论基石，其中有四部分的论述必须特别加以领会。
       其一，科学发展观是我们提出可持续财政观的理论依据。科学发展观是我国经济社会发展的重要指导方针，是发展中国特色社会主义必须坚持和贯彻的重大战略思想。毫无疑问，科学发展观也是财政部门“为国理财、为民服务”、促进国家社会经济发展的指导思想。党的十七大报告对科学发展观做了明确的阐述，“科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。在新的历史条件下，财政的首要工作就是要促进发展，就是要以人为本，就是要体现全面协调与可持续，就是要为经济社会的统筹兼顾服务。可持续是对国家经济社会发展的基本要求，也应是对财政发展的基本要求。
       其二，可持续财政的建设是中国特色社会主义财政建设的内在要求。提出可持续财政观，这是我们对中国特色社会主义财政认识的深化。党的十七大提出的“中国特色社会主义”八个大字，是我们的道路，我们的理论体系，是当代中国发展进步的旗帜。而在财政战线上与之相对应的，就是要研究“中国特色社会主义财政”这十个大字。中国特色社会主义财政的内涵是什么，与时俱进的伟大实践正在不断给出答案，而当前从运用科学发展观来指导财政工作的角度上看，对可持续财政的构建无疑是中国特色社会主义财政建设的重要组成部分之一。
       其三，初级阶段基本国情是可持续财政建设的客观依据。胡总书记明确指出，我们“必须牢记社会主义初级阶段基本国情，认清全面建设小康社会、实现我国基本现代化、巩固和发展社会主义制度的重要性、长期性、艰巨性，增强聚精会神搞建设、一心一意谋发展的坚定性，提高想问题、办事情决不可脱离实际的自觉性，清醒而又顽强地为实现党的历史使命而扎实奋斗、不懈奋斗。”毫无疑问，我们要在对基本国情的把握中来探讨财政的可持续发展。财政发展如何做到可持续，可持续财政发展的条件是什么，对公共产品可持续提供的制约因素又是什么，对这一系列问题的理解与分析，都离不开对初级阶段基本国情的判断与牢记。
       其四，中央关于深化财政体制改革的一系列重要指示是可持续财政观要研究的重要内容。这些重要内容包括统一规范透明的财政转移支付制度的建立，基本公共服务均等化的逐步实现，预算制度改革的深化与预算管理监督的强化，税制改革的深化与完善，中央与地方财力与事权相匹配体制的健全，资源有偿使用制度与生态环境补偿机制的建立，等等。
       二、对可持续财政观主要内容的把握
       在上述指导思想下，笔者认为，可持续财政观要研究的就是“财政”与“可持续发展”的辩证关系，就是既要研究财政对经济社会可持续发展的作用，又要努力实现财政自身的可持续发展。
       在中国特色社会主义的条件下，财政与可持续发展的结合点在哪里?笔者始终认为，中国特色社会主义财政应是在中国国情条件下国家财政、公共财政和发展财政的有机结合。因此，我们要研究的就是，一方面探寻这三者统一在新时期发挥职能的表现形式，另一方面研究这些形式存在的可持续性，即重点探讨国家财政的可持续性，公共财政的可持续性与发展财政的可持续性。
       其一，可持续财政的源泉是稳固、平衡、强大的国家财政。这是国家财政的要求，是可持续财政的国家财政之侧面。无论是国家职能的可持续履行还是公共产品的可持续提供，都必须要有强大、可持续国家财力作保障，而可持续财力的提供必须依赖于经济社会的可持续发展。四川汶川大地震后国家财政在抗震救灾中发挥的巨大作用再次提醒我们，发展永远都是第一要务，而在多年发展基础上持续不断形成的一个稳固、平衡、强大的国家财政是多么重要。这就是可持续财政的源泉，是可持续财政观的财力论。
       从这个基本点出发，我们强调国家财源财力的可持续提供，首先要坚持“经济决定财政”的基本观点，要从可持续的角度去动态、全面地理解这一基本关系。在我们财政部门，通常说的最多的就是“做大蛋糕”，而从可持续财政的角度看问题，至少必须把握相互联系的三个方面。一是在我们社会主义市场经济的建设中，“做大蛋糕”，应始终是做大“两个蛋糕”的概念，即先是经济蛋糕(大蛋糕)，后是财政蛋糕(中蛋糕)；财政工作的理念与重点始终都应是，先有经济蛋糕，而后才有财政蛋糕。只有经济发展了，经济蛋糕做大了，用于履行国家职能与提供公共产品的财力才有保障。笔者始终认为，在市场经济条件下财政诸项职能中，配置职能始终是第一位的，而配置职能首先强调的是财政要支持市场为主去配置资源，要支持市场为主去做
       大经济蛋糕，同时还要促进市场经济做大经济蛋糕之可持续性能力的加强。在这一基础上，财政才能有足够的财力去有效地、可持续地去履行国家职能、去提供公共产品。二是我们要研究“两个蛋糕”制作的速度问题，要从可持续的角度去理解两者之间的相对增长速度。近年来，我国财政收入的增长速度都远远快于经济发展的增长速度，我们应该从如何保证财政收入来源的可持续性等方面来看待这一现象。应该说，近年来财政收入的快速增长主要得益于国民经济平稳快速发展、结构优化、效益提高与收入征管加强，但同时也有一些特殊性、政策性与一次性的增收因素，因此如何长期地把握财源的可持续性，始终是一个必须正视的重要问题。三是如何在确保可持续性的前提下把握“两个蛋糕”的比例，就是通常所说的“两个比重”(财政收入相当于国内生产总值的比重，在财政收入内中央收入占财政总收入的比重)。一方面，从保证经济发展后劲的角度来看，宏观税负水平应该适度，应始终正确处理应收尽收与放水养鱼、依法治财(税)与涵养财(税)源的关系；另一方面，我们也要努力探讨一个比较合适、具有较强可持续性的中央与地方财政分配比例，要让中央与地方都有积极性，中央与地方都在不同程度上拥有可持续的财力，从而真正实现各级政府财力与事权的统一。
       其二，可持续财政的重点是公共产品的可持续提供。这是公共财政的要求，是可持续财政的公共财政之侧面。公共财政是财政在市场经济条件下的主要表现形式，其最重要特性就是公共性，就是要提供公共产品与服务。因此，从公共财政的角度看问题，可持续财政首先要研究的是公共产品的可持续提供。
       研究公共产品的可持续提供，至少要关注五个方面。一是公共产品的可持续提供必须以让人民分享改革发展成果为目的，这是公共产品可持续提供的目的论。对这一目标的坚持，是民生财政的实质所在。在近十几年来财政收入连年显著增加的条件下，政府有能力也必须增加对公共产品的提供。发展成果由人民分享，这是公共产品可持续提供的基本出发点。二是公共产品的可持续提供必须坚持“广覆盖”和“可持续”的结合，我们是在“广覆盖”的前提下讨论“可持续”的，这是公共产品可持续提供的能力论。近年来财政部明确提出的公共产品提供之“广覆盖、保基本、多层次、可持续”的“十二字”方针就是这种理念的体现，必须加以理解与贯彻落实。我们讲“广覆盖”，就是说明在现阶段，我们还无法全面完全地提供公共产品，只能是“保基本”，只能是强调公共产品提供的层次性，只能对基本与非基本的公共产品加以区分，按照轻重缓急，讲究循序渐进。只有在“广覆盖、保基本、多层次”这种现实性统一的前提下，我们才能谈“可持续”，才能实现“可持续”。“十二字”提供方针的提法顺序，清晰地体现了这种能力论的要求。三是公共产品的可持续提供必须要制度化，要形成公共产品可持续提供的长效机制，这是公共产品可持续提供的体制论。由于现阶段公共产品的充分提供还存在很多约束条件，而公共产品提供往往都带有很强的刚性趋向，今年提供了以后每年都要提供，这也就决定了我们在提供新增公共产品时不仅要量力而行，而且还要引导人民群众的合理预期，要长期规划，逐步实现。四是公共产品的可持续提供必须倡导多元化投入的理念，这是公共产品可持续提供的多元论。从理论上说，私人部门提供私人产品，公共部门提供公共产品，但在理论与实践中，仍然存在交叉提供的情况。必须强调的是，在我国社会主义初级阶段中，在公共部门提供公共产品仍然存在“紧约束”的条件下，更应该提倡公共产品的多层次提供，财政要积极引导并形成多元化的投入机制，这是在发展中国家中实现公共产品可持续提供的一个重要方面。五是公共产品的可持续提供必须要做到量与质的统一，这是公共产品可持续提供的质量论。我们要努力实现公共产品提供的“质优量多”。任何产品，都是质与量的统一，私人产品是这样，公共产品也不例外。我们今天在可持续财政的框架下研究公共产品质与量的结合，是基于我国市场经济不断完善发展的进程而提出的。在私人产品已经较为丰富、且质与量统一已有长足进展的今天，我们首先谈的是公共产品的量，谈的是要不断增加公共财政阳光之照耀，但从可持续的角度看问题，我们现在就要开始研究公共产品质与量的统一了，特别是应根据不同公共产品的特征，探寻最大化满足人们对“质优量多”公共产品需求的实现途径。
       其三，可持续财政的关键是促进经济的可持续发展。这是发展财政的要求，是可持续财政的发展财政之侧面。发展财政是什么?它强调的是财政在发展中国家发展过程中的独特作用，特别是在其实现赶超战略、经济起飞阶段中的独特作用。在这一阶段中，相对应于发达国家，财政在支持社会经济发展、充当社会先行资本等方面的作用要大的多。例如，在发展的初级阶段，财政既要提供各种发展必须的基础设施，又要提供各种市场经济运作所必须的外部条件。特别是当私人部门在经济发展中的作用还相对有限时，政府应该在一定阶段中动用较多的资源来促进经济发展，在尽量注重减少排挤效应的前提下，带动私人部门的发展，这些都是众多发展中国家的经验与实践。而在我国初级阶段基本国情的条件下，在探讨发展财政或财政的发展特性方面，我们重点要强调财政对我们这样一个发展中大国经济社会可持续发展的作用，强调的是财政对经济发展方式转变的作用，强调的是财政对国民经济又好又快发展的作用。
       近年来，我国国民经济和财政收入增长都保持着较好的态势，但我们并不能盲目乐观，应该看到现阶段我国经济增长的质量还不高，经济发展的代价还较大，与资源节约型、环境友好型社会的要求还有距离。而经济发展的高代价性决定了财政收入增长也同样具有高代价性，这一事实呼唤着经济发展方式的改变，呼唤着财政要为此做贡献。从2007年预算报告所披露的情况看，这种财政收入高增长的高代价显而易见：一是工业增长特别是一些高耗能行业增长过快，带动相关增值税快速增长；二是固定资产投资尤其是财政固定资产投资快速增长带动相关营业税和企业所得税大幅增长；三是一些地方如土地出让金等非税与基金收入快速增长。而土地的稀缺性决定了收入的不稳定性和非可持续性。要改变这种经济增长和财政收入增长高代价的现状，转变经济发展方式迫在眉睫，只有经济发展方式向提高发展质量和效益方向转变，才能做到经济社会的可持续发展和财政收入的可持续增长。可以说，经济发展方式决定了财政发展方式，转变经济发展方式，强调全面协调可持续的科学发展，是我们实现可持续财政发展的关键所在。
       财政要努力做到有利于经济发展方式的转变，有三个方面要特别注意。一是要探索新形势下发展财政的实现形式，要建立资源有偿使用体制与环境污染补偿机制，构建一个有利于资源节约型、环境友好型社会的财政收入机制；财政收入不但不能以牺牲环境为代价，还要继续运用支持环保等的财政政策来促进经济的可持续发展，支持对环境的保护；二是在财政支出方面，要努力优化财政支出结构，为经济发展方式转变提供财力保障，特别是继续进行公共预算制度改革，因为可持续财政的保障是一个合理有效的公共预算管理制度；三是要规范收入分配
       制度，特别约束地方政府的短期行为。必须看到，中央与地方财政合理分配关系的建立及其可持续发展是我国财政可持续发展的重要方面，必须高度重视。
       三、可持续财政观对地方财政发展的启示
       可持续财政是一个新理念，这里主要围绕地方财政发展来研究对该理念的把握。笔者认为，关键要从地方财政的实际出发，研究“国家财政、公共财政与发展财政”三者统一在地方财政发展上的体现，研究这种体现形式的可持续发展性。
       其一，从国家财政可持续发展角度看问题，地方财政发展要为中国特色社会主义财政中的中央与地方关系之构建作贡献。我们要深刻理解党的十七大提出的健全“中央与地方财力与事权相匹配”体制的深刻涵义，要研究如何在全国财政“一盘棋”的前提下，通过对财政体制的进一步改革与调整，加快地方财政的构建，构建一个可持续的、稳固、平衡、强大的地方财政。具体说来有两个方面：一是在保持现行财政体制框架总体稳定的基础上，加快对转移支付制度的完善。“中央与地方财力与事权相匹配”体制的建立，是同加快形成统一规范透明的财政转移支付制度密切相关的。从过去常说的“财权”到现在的“财力”，这一提法的调整，就蕴涵着必须运用财政转移支付手段来保证地方具有与事权匹配的财力。从可持续的角度看问题，这就要求建立一个能持续地形成地方财力的长效机制。当前要重点解决的是，提高一般性转移支付所占的比重，减少专项转移支付的比重，并在体制上予以保障。二是要与时俱进地探讨现行财政体制的改革，特别要进一步研究与完善中央与地方税收分配比例。要加快建立地方税系的步伐，给地方税系加入一些具有生命力的新税种，可持续地充实基层财力；同时继续清理与规范非税收入，真正按照“税费归位”的要求，将一些收入稳定、具有税收性质的收费纳入地方税系的范围，努力提高地方财政收入中的税性比例。
       其二，从公共财政可持续发展角度看问题，地方财政要为公共产品的可持续提供作贡献。具体说来有三个方面：一是在给定地方财力的前提下，要努力实践前述的“广覆盖、保基本、多层次、可持续”方针，推进基本公共服务的均等化。为了改变当前基本公共服务差距较大的状况，各地都要大力调整支出结构，努力增加公共产品提供，更加关注民生。从可持续的角度看问题，就是要结合各地实际，既要广覆盖，又要保基本，要探索公共产品可持续提供的长效机制，笔者在福建的调研显示，该省在城乡基本公共产品的提供上已经形成了“集中财力办大事；办一事，成一事；形成制度，重在持续”等一系列做法与经验，体现了对公共产品可持续提供理念的领悟，体现了对可持续财政体制建设上的注重，对我们是很有启示的。二是地方财政要为公共预算管理制度的深化改革提供经验，用制度为公共服务基本均等化过程保驾护航。现有公共预算管理体制的弊端已经明显不利于公共产品的可持续提供，我们应该加快公共预算管理体制的改革。笔者在广东深圳、福建厦门等地的调研显示，这些地方已经在深化预算制度改革、强化预算管理与监督上进行了有益的探索。例如，厦门财政近年来已经形成了一套“收入快速增长，扶持力度加大，民生落到实处，重点保障有力，管理更加严格”的新模式，重点通过预算管理来保障公共产品的有效持续提供。三是地方财政要在创新公共产品提供方式上多加探索。在目前政府还难以全面充足地提供公共产品的情况下，创新公共产品的提供方式尤为重要，在地方公共产品的提供上，要提倡社会各界与各方力量的有效参与。
       其三，从发展财政可持续发展的角度看问题，地方财政要为可持续地促进地方经济又好又快发展作贡献。具体说来也有三个方面。一是从理论上说，要把握好公共财政与发展财政关系在地方上的特定体现。给定财政蛋糕，地方政府一方面要从公共财政的角度出发，努力提供基本公共产品与服务，另一方面又要从发展财政的角度出发，履行促进地方经济又好又快发展的任务。在初级阶段中，这两者之间的紧运行状态是长期存在的，因此地方财政一定要能很好地把握两者的平衡关系，进行合理的资源配置，探索建立两者可持续共存与相互促进的长效机制。二是从管理体制上，要逐步做到把地方政府的所有收入(预算内收入、非税收入和以土地出让金为主的基金收入)都纳入预算，让地方提供公共产品(通常使用预算内收入)与促进地方经济发展(通常使用非税与基金收入，特别是土地出让金收入)这两种经济行为都能接受人大与社会各方面的监督，用有效的体制来保证两者间的合理配置。三是在目前的体制下，要在服从中央宏观调控的前提下，有效地用好现有地方财力(特别是各种非税与基金收入)，要加强对地方财政平衡的研究，运用有限的地方财力来搞好发展。笔者在福建厦门的调研显示，该市在运用地方财力促进经济发展方面积累了不少经验，特别是提出了“积极平衡、紧张平衡、就地平衡、综合平衡”的发展财政平衡理念，值得研究。在该理念中，首先强调的是发展，这是发展财政的要求，其次强调的是平衡，这是可持续财政的精髓，最后强调的是对各种有效的、紧张的、积极的、可持续的平衡方法的追求，这些做法对有效地运作地方财力、促进经济发展具有一定的启示作用。