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       摘要：台湾新闻的法制管理经历过一个漫长的演变过程。这与百年台湾历史中所经历的那些社会动荡密切相关。为了巩固政权台湾制定了重重法令规章，加强对新闻媒体及传播活动的日常管理。迫于两岸文化和民间交流不断发展的现状，台湾行政院新闻局也制定了相关的管理办法，用以规范两岸的新闻传播活动，这客观上促进了两岸交流。为了控制台湾新闻局面的恶性发展，台湾新闻评议组织成立后，制订了一批内容具体、规定详尽的新闻职业道德准则，但所制定的条文达不到真正实现约束的目的。
       关键词：台湾；新闻法规；职业道德；新闻自律
       中图分类号：G206.2　文献标识码：A　文章编号：1008－1569(2008)04－0073－04
       在大众传播中，任何生态失控或失衡都会对人类的生产和生活产生极其巨大的影响，对已经形成的媒介生态平衡带来破坏。媒介生态要维持动态平衡，就要充分发挥媒介生态系统的自控、自净能力和社会自动调节装置的监督作用。任何媒介的违规操作或不法行为，都会引发众怒或促使国家启动制裁机器。
       新闻法规是一种法律条文，以立法的形式强制新闻工作者服从；而新闻职业道德是新闻工作者自立的行为准则，它借助于舆论力量促使新闻工作者自觉遵守。新闻法规是他律，新闻职业道德是自律，两者相辅相成，共同督促新闻工作者完成社会使命。
       从两岸传媒比较研究上看，新闻的制作、传播与管理存在着更多的差异，彼此的猜忌与隔阂也更深。而在法制建设和职业道德建设这方面，可供分析比较、参考借鉴的地方自然也就更多一些。
       一、台湾新闻的法制管理
       台湾新闻的法制管理经历过一个漫长的演变过程。这与百年台湾历史中所经历的那些社会动荡密切相关。
       日据时期的台湾新闻事业毫无新闻自由可言，新闻法规却多如牛毛，其用意本来就不是为了促进台湾新闻事业的发展，反倒是为了限制，以便为日本的长期殖民服务的。日本管制台湾新闻业，皆以日本本土法令为基础，有的直接套用过来，有的则做进一步的延伸规定。在这些新闻法规中，以1917年12月18日公布实施的《台湾新闻纸令》最详尽、最完整，是日本管制台湾新闻事业最主要的依据。《台湾新闻纸令》共33则条文，另有附则，包括管制范围、申请许可、交纳保证金、实行检查制、发行人身份限制、禁止刊登的事项以及警察直接干预新闻自由的权利等，基本上是出于打压和限制本土新闻事业发展的需要。
       1949年以后，国民党政府迁到台湾。政权初期所遭遇的各种对抗与不合作，使其不得不通过加强舆论控制来巩固统治地位。为此，执政者对报业采取长期的高压手段，制订了重重法令规章。政府对报业管制最主要的是五项限制措施：限证、限张、限印、限价、限纸，统称“报禁”，目的就是进行舆论控制。台湾从1950年开始直到1988年，进入了长达近40年的“报禁”时期。在“报禁”时期，除了五项限制之外，政府还以各种法律、命令、规范，约束报纸的新闻与言论内容。立法院审议通过的第五次出版法修正案，赋予了行政机关可以不经过司法审判，可以对报刊警告、刑罚、停止发行、撤消登记等实行处分的权力，成为“报禁”时期管制新闻的最主要法律。
       “报禁”解除后，新闻舆论环境逐渐改善，台湾新闻业日渐繁荣。不但报业发展突飞猛进，而且广播、电视也快速发展，新闻业呈现出多元化趋势。台湾当局对新闻的控制和管理，实行微观放活，宏观控牢的策略。即在具体的细节问题上较少干涉，但在基本倾向和立场方面，巧妙加以控制。这种控制体现在两个方面：一是依据“刑法”“特别刑法”“出版法”“广播电视法”等相关法律对新闻界进行控制；二是成立“行政院新闻局”，作为其新闻行政工作之主管机关，负责对于新闻媒体及传播活动的日常管理。
       就新闻而言，电视日益成为台湾的主媒体参与进来。这其中，台湾地区对于有线电视的管理，经历了一个尴尬和荒唐的过程，成为台湾新闻法制管理的一个特殊“案例”，留下了很多值得思考的东西。2005年8月，无党籍“立委”邱毅在TVBS《2100全民开讲》节目中揭发高雄捷运弊案，导致陈水扁亲信、前“总统府副秘书长”陈哲男落马；2006年初，还是这个节目，又爆出陈水扁妻吴淑珍炒股案、SOGO礼券案，……，一连串弊案的揭发让陈水扁当局面临尴尬处境。2005年底，陈水扁当局借口所谓“换照”(电视播放执照换发)，利用行政手段打压TVBS。这在一定程度上阻碍了新闻法制的发展进程，加大了新闻执法的难度。
       从台湾第一个非法的电视系统1976年在基隆出现至上世纪末，有线电视在台湾以非法的形态存在了20多年。其主要原因是在法制建设过程中，遇到了很多现实的困难，使合法化的速度过于缓慢。即使在1993年有线电视法制定颁布实施后的一些年里，非法的电视系统仍随处可见，并且至今没有完全消失。台湾新闻局能做到的只是对非法的有线电视台进行简单的粗糙的管理——剪线。实际上，要想从根本上使有线电视系统完全实现法制化管理，还必须解决两个问题：一是如何杜绝电视台播放未经许可的也就是非法的节目；二是台湾政局动荡，多党相争，导致各家电视台都在为各自支持的政党提供舆论服务，难免会想方设法去钻法律的空子。所以台湾岛的有识之士认为：导致有线电视出现法律真空的主要原因，是政党垄断媒体资源。
       在台湾新闻法制的管理中，更值得一提的还有对大陆报道和两岸传媒互动的态度变化。迫于两岸文化和民间交流不断发展的现状，台湾行政院新闻局不得不着手制定了《大陆地区大众传播人士来台参观访问采访拍片制作节目许可办法》、《台湾地区大众传播事业赴大陆地区采访拍片制作节目管理办法》，用以规范两岸的新闻传播活动。尽管政治上的防范与活动限制仍然很多，但毕竟是从法律的高度给予了许可，客观上也起到了促进的作用。然而，两岸的新闻交流一直以来仍处于严重失衡状态。从1996年起，大陆已先后批准8家台湾媒体来大陆驻点采访，且对申请来大陆驻点的台湾媒体没有数量限制。台湾方面却迟至2000年11月才表示允许大陆媒体赴台驻点采访，但数量上却限制只能有4家新闻媒体，而且还以所谓“总量控制”为由，必须先中断一家大陆媒体驻点采访的正常工作，才能再批准另一家，并且实行同一种性质的大陆媒体只准一家赴台驻点采访的政策。
       尽管如此，两岸新闻传媒的交流毕竟逐步在向前发展。台湾的许多报纸纷纷开设大陆版面，报道有关大陆的消息以及台商在大陆的工作与生活，电台电视台的大陆节目也逐渐增多；而大陆的报纸、广播电台和电视台也大量报道来自台湾的消息，讨论岛内政治、经济与文化教育的种种话题……不知不觉中，两岸人民彼此的了解越来越多，也越来越深。他们在想象自己的生存空间时开始把更大的地理范围包括在其中。两岸传媒之间更频繁、更紧密的互动与合作，改变了过去两岸对传播地理所形成的观念，无形中缩小了台湾海峡的自然地理隔断。
       二、台湾的新闻职业道德建设
       1951年6月台湾当局所实行的“报禁”，不是为了促进新闻业的发展，而是为了控制传媒，
       以利于自身的统治。这自然对新闻业的正常发展带来诸多负面影响。新闻业只能在夹缝中求生存，在禁忌中找出路。市场空间既小，办报的限制又多，从业人员为了应对竞争的白热化，难免无所不用其极。当手段和方式成了致胜的法宝，当追求利润比秉持操守来得更关乎自身的生存，新闻的职业道德水平也随之不断下滑。这里主要表现有三：一是新闻媒介缺乏社会责任感，犯罪新闻报道在各种媒介上泛滥成灾。在台湾的报纸上，带“刺激性”的凶杀、色情等犯罪新闻和侵犯个人隐私的报道触目可见。许多报纸还采取“煽情主义”的手法，绘声绘影，不厌其详，污染社会空气。二是新闻媒介见利忘义，大量刊登广告，甚至将广告新闻化，欺骗与毒害广大受众。三是新闻媒介趋炎附势，不顾事实真相，大肆“炒”作新闻。2008年1月31日，台湾中央日报曾刊登社评指出：近年来，由于媒体的自律性不够，走暴力与情色路线，追求发行量和收视率，以致于原来品质不错的媒体，不得不跟进，形成了恶性竞争。其结果，新闻品质日渐下降，甚至出现了伪新闻，如台湾政坛日渐增多的各种爆料，就是媒体人缺乏自律导致的典型现象。
       在乱象频生的台湾新闻界，单凭新闻法规已经难以控制局面的恶性发展，有识之士开始发起新闻的自律活动。
       早在1950年1月25日，台北市报业公会就通过了以1942年“中国新闻学会”拟定的行为准则《中国新闻记者信条》作为本团体的职业道德规范。此后，台湾各新闻团体先后通过决议，认可并采用《中国新闻记者信条》作为新闻职业道德规范，并根据50年代后台湾新闻事业的新情况而作了一些修改。但是，《中国新闻记者信条》只是提出了报业伦理的基本原则，其表述过于简约，对于新闻传播活动涉及与面临的一些具体问题均无明确规定。60年代初，台湾新闻界鉴于报业品位严重下降等现象，提出了效法欧洲各国，创建新闻评议会组织的建议。1963年4月，国民党当局召开“全国第一次座谈会”。会上，参加会议的各新闻团体联合提议“组织全国性新闻事业团体，积极推行新闻自律运动”。根据这次会议的精神，台湾的第一个报业自律机构——台北市报业新闻评议会于1963年5月2日成立，台湾的新闻职业道德建设迈出了新的步子。
       1970年8月，台北市报业公会第二届新闻评议委员会任期届满之际，邀请台北市记者公会、台北市通讯事业协会、“中国广播事业协会”、“中国电视学会”共同研讨新闻自律组织的扩建问题，并达成共识。1971年3月，台北市报业公会、台北市记者公会、台北市通讯事业协会、“中国广播事业协会”、“中国电视学会”五个新闻团体举行联席会议，决定将台北市报业新闻评议会扩建为台北市新闻评议会，并通过了该会的《组织章程》。9月1日，新闻评议会宣告成立，原来的地方性新闻评议组织扩建成为全岛性的新闻自律组织。几年后，该评议会的会员单位增至8家。该会的宗旨与其前身台北市报业新闻评议会、台北市新闻评议会基本相同，但其服务与活动范围更广，评议范围涉及台湾、澎湖、金门、马祖各地之报纸、通讯社、广播电台、电视台的新闻报道、评论、节目和广告。
       台湾新闻评议组织成立后进行了新闻职业道德规范的制订。《报纸道德规范》、《无线电广播道德规范》、《电话道德规范》等一批内容具体、规定详尽的新闻职业道德准则的制定，使台湾新闻职业道德规范日益成熟。1972年，台北市新闻评议会有鉴于《新闻记者信条》对于当代新闻传播所涉及的一些重大问题缺乏明确、具体的规定，委托台湾政治大学新闻研究所草拟报业、无线电广播和电视职业道德规范。1974年6月29日由政治大学教授李瞻起草《报业道德规范》以及《无线电广播道德规范》、《电话道德规范》为台北市新闻评议会第二届委员会第十届会议通过。1974年9月1日，刚成立的台湾新闻评议会第一届委员会第一次会议对上述三个规范作了修正。
       这三部道德规范，内容具体而又详尽，同《新闻记者信条》一起，成为台湾新闻自律的精神支柱，为台湾新闻评议与裁决案件提供依据。
       新世纪以来，台湾传媒的状况仍没有因为新闻职业道德规范的制订而有所好转，相反不正之风却愈演愈烈。地方当局、民间团体以及忧心的媒体专业工作者都在继续努力寻找解决之道。2006年的9月21日，由9家卫星电视台组成的“新闻自律委员会”在民间团体和传播学者共同组成的“新闻资讯委员会”成员的见证下，正式通过了台湾电视台首度共同制定的“新闻自律执行纲要”，开启了台湾电视走向集体自律的大门。这是自从45年前台湾第一家电视台成立，13年前正式开放有线电视经营以来，第一次以媒体集体协议的方式所通过的自律规范。
       尽管台湾的新闻法制建设和新闻道德发展越来越受到重视，也不断在改进之中，但所制定的条文达不到真正实现约束的目的，这只能说明：在当今的台湾社会中，各种矛盾与利益诉求之间的难以协调，导致一个可怕的结果：某些根本性的制约条件——那通常与实际利益更具相关性——使得带有正当性和严肃性的规范与约束成了一纸空文。台湾仍然存在着层出不穷、花样翻新且屡禁不止的新闻报道政治化、娱乐化、低俗化、反人道等问题。