文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：近年来，全球范围的公共管理改革存在若干共同的动力因素，如全球经济竞争、民主化、信息革命和绩效赤字，并已得到学术界的较多关注；同时，很有必要从公共管理改革的理念、国家的经济－政治－行政结构以及改革的象征性与合法性利益等三个方面对公共管理改革的动力进行补充考察，尤其是要对“新公共管理”改革理念的普遍性和统一性认知进行反思；应当在国际比较的视野和新中国特别是改革开放以来独特的历史进程中去把握当代中国公共管理改革的动力因素，具体说来，可以从中国与世界的内外互动、行政组织与组织环境的内外互动、经济－政治－行政的三元互动、改革理念和改革实践的双向互动以及推动改革的作用强度和影响时效等角度去理解和把握。
       关键词：公共管理改革；行政改革；比较行政；改革经验；改革动力
       中图分类号：13035　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)06—0029—10
       上世纪70年代末80年代初以来，在全球范围内兴起了公共管理或称公共行政改革的浪潮。其波及国家之多，影响范围之广，延续时间之长，作用程度之深，甚至可以和19世纪中后期发端并贯穿整个20世纪的韦伯式官僚制革命相提并论。中国恰恰是在这样一个历史的节点上，开启了改革开放的进程。行政改革作为中国全方位改革事业的重要组成部分，在实践和理论两个环节都得到了广泛的探讨和着力的推进。但是，就总体而言，已有的重要中文学术研究，相对忽略了对全球行政改革和中国行政改革的深刻的动力学分析。
       为什么在这样的历史节点上，会出现这一轮全球行政改革的浪潮?是什么力量或因素在推动着众多的不同类型的国家，不约而同地进行着有诸多共同特征的行政改革?有没有一些明显的共同的力量或因素在起作用?每一类型的国家，甚至每一个具体的国家，无疑存在推动着改革者前进的独特力量或独特因素，这些力量和因素又是什么?不同的动力因素又对不同国家行政改革的独特走向产生什么样的影响?又是什么力量和因素在推动和影响着中国的行政改革事业?新中国成立至今，经历了若干历史的转折点，转折前后，行政改革的动力因素又有什么样的变化?改革的动力因素中，哪些是全球改革共同的，哪些又是中国独特的?能否通过对行政改革动力因素的国际比较和历史分析，梳理出一些有价值的观点和认识，进而有助于更好地理解、把握和推进当代中国的行政改革?本文力图对此进行一个初步的探索。
       一、公共管理改革的动力：一个概念分析
       公共管理、公共行政和行政管理是三个紧密相关、难以区分的术语，在国内学术文献中普遍存在着混用的情况。细究起来，其中公共管理大体对应着英文学界中的Public Management，公共行政和行政管理则基本上是由Public Administration翻译而来。目前在西方学术界有一种普遍的倾向是用Public Management(公共管理)取代Public Administration(公共行政)。欧文·E·休斯从语义学方面细致考察了management和administration的显著区别，认为公共行政注重的是过程、程序和符合规定，而公共管理涉及的内容则更为广泛，注重的是取得“结果”和为此负有的责任，进而指出，“使用‘公共管理’一词正在成为人们的偏好，‘公共行政’一词即使还没有被人丢弃，现在也似乎已经过时了。”从英美主要的学术刊物来看，20世纪70年代起，“公共管理”这个新的术语开始进入行政学科的学术领地，并逐步取代公共行政或行政管理，成为传统行政管理学科目前的通用术语。在休斯看来，这种取代意味着根本性的变革而不仅仅是名称的改变。
       在国内中文学界，在学科区分和教材编写中已经使用了公共管理的概念，大大扩充了传统行政管理的外延和内涵。但在涉及行政改革的政府文件和学术文献中，广泛使用的基本上是机构改革、行政改革、政府改革、行政管理体制改革、政府管理体制改革等概念，公共行政改革和公共管理改革的提法都不多见。本文在标题和纲要上采用公共管理改革的提法，意旨有三：一是和国际学术惯例接轨；二是强调改革的对象是原有的公共事务的管理大系统，而不是狭隘的政府机构或管理体制改革；三是突出改革的目标是要使传统的行政管理或政府管理转变成为现代意义上的公共管理，尤其是要凸显公民在现代政民关系中的主导性地位。公共管理改革涵盖而又超越了机构改革、行政改革、政府改革、行政管理体制改革和政府管理体制改革等范畴。同时，由于行政改革是一个目前国内的通用提法，而且公共行政改革在中文语境中相较机构改革、政府改革等而言已经具有了全新的公共事务管理的内涵，因此，在本文行文和间接引文中，为简洁方便和忠于原文起见，也常常使用行政改革或公共行政改革的语词。但需要强调的是，是在公共管理改革的意义上使用的。
       改革、改良、革命和变革同样是既有联系又有区别而且难以截然区分的概念，有类似涵义的还有转型、再造、重塑等等。改革、改良和革命都意味着一个打破旧事物旧结构旧秩序、产生新事物新结构新秩序的过程，都有破有立。但就通常的理解而言，革命是破得彻底的质变的过程，改良是立大于破的量变的过程，改革却处于两者的模糊地带，只是往往更带有改良的色彩。这种区分是相对而言的。若选取小一点的参照系，不指称最根本的政治经济体制和最宏观的社会形态，改革也可以具有革命性的蕴涵。邓小平就是在这个意义上说，改革是第二次革命，机构改革也是一场革命。变革是一个中性的语词，糅合了改革、改良和革命三者的涵义。改革在英文中所对应的是“reform”。就价值预设而言，诚如C·波利特和G·鲍克尔所说明的，“‘改革’是一个‘有内涵’的术语，这就是说，它所强烈暗示的不仅仅是改变，而且是有益的改变——有意从一种不太令人满意的(过去)状态转移到更令人满意的(将来)状态。”他们认为这一方面恰当地勾画了许多改革推动者的意图，但另一方面变革的实际影响可能不一定与改革者的初衷相一致，因此，“对这个术语的使用不应该被理解为某种标志，即我们相信不可避免的改进、进步或“进化主义”。此处对reform的说明与当前中文语境中的改革一词的微妙内涵惊人的一致，本文也是在这个意义上予以使用的。
       动力、压力、动因、阻力是在进行某一事物或现象的动力系统分析时常常涉及的概念。通常，动力指称推动某一事物前进的力量，压力指称外部作用于事物身上的某种力量，动因指称促使事物前进或出现的因素，阻力指称阻碍事物前进的力量。显然，压力可以转化成动力，但压力并不等于动力。并非所有的压力都能成为事物前进的动力。动力也并非完全由外部的压力转化而成，事物自身的主体性和能动性的力量也可以成为其前进的动力。动因在外延上比动力要宽泛，动力在内涵上比动因要集中。动力和阻力是一个硬币的两面，事物前进的轨迹是动力和阻力共同作用、相互博弈的过程。在本文中，对动力取广义的理解，泛指一切有助于推动公共管理改革、消解改革阻力的有利因素，但是会对直接推动改革的政治决策层和公共部门
       管理者所强烈感受的动力因素给予较多的关注。
       二、公共管理改革动力的国际比较：一个补充考察
       1979年，撒切尔夫人上台推动激进的政府改革被普遍视为这一轮全球公共管理改革的发端。如多米诺骨牌坍塌一般，在这以后的20多年中，各个国家都受到了不同程度的冲击和影响，而在世界上人口超过340万的123个大国中，有一半以上进行了大规模的全国性公共管理改革运动。这些变革中的国家具有不同的历史和文化、不同的政治社会体制，并处于不同的经济发展阶段。我们可以将其大体上分为发达国家和发展中国家，发达国家大致可分为英美等盎格鲁一撒克逊国家和德法等大陆国家，发展中国家又大致可分为转轨中的前计划经济国家和完善中的市场经济国家。一般认为，在这一大变革的时期，“在发展中国家经历了中央计划型经济的衰败和向市场经济体制的转变，在发达国家则发生了‘福利国家’政策的失败，对其的否定、改弦更张，以及对文官制度的效力和公共服务质量的抱怨”。
       为什么这一时期公共管理改革会成为世界上如此众多国家的中心目标?国内有学者较为具体地将全球公共行政改革概括为三类：调适型行政改革(以发达工业化国家为代表)，转轨型行政改革(以中国为渐进型转轨的代表，以俄罗斯、前苏联东欧国家为激进型转轨的代表)、发展型行政改革(以第三世界国家为代表)，并进而从国际环境(主要指全球化因素)、各国国内环境(公众期望的提高、私营企业革新成就的压力和示范效应、大众传播的普及与监督作用的增长)和政府困境(财政危机、管理危机和信任危机)三方面归纳了全球行政改革的共同动因。哈佛大学政府创新中心的艾琳·卡马克概括了四个共同的动力因素：全球经济竞争，民主化，信息革命和绩效赤字。由于经济绩效和可靠的政府运转之间的高度相关性，国际经济竞争的压力、吸引国际商业和投资的愿望推动着各国去改革政府，以便创造一个更好的投资和商业环境。对许多发展中国家而言，公共管理改革常常被作为国际或双边援助的一个附加条件；不论是在从种族隔离制度转轨的南非还是在从苏东模式转轨的波兰，民主化的一个重要方面都是政府官僚机构的改革以及分权化的努力；信息革命不但创造着一种共同的、全球性的行政改革语言，而且创造着一种政府改革的需求，提高了公众对公共管理的预期并使得改革缺乏回应性的传统官僚机构显得尤为必要；政府改革运动还受到了对政府绩效赤字的强大公众批判的推动。在卡马克看来，不同种类的国家都在使用明显相似的改革概念和战略，在相当程度上存在着相似的改革努力和可观的全球性效仿。效仿的对象是美国或者在重大的公共行政改革中处于领先地位的英国、新西兰、加拿大和澳大利亚等发达国家。他的最后结论是——似乎的确存在某种改革范式，这个范式分为四个不同的政府改革阶段，不同类型的国家各自处于不同的阶段之中：“第一阶段，建立法治；第二阶段，国有企业私有化并走向市场经济；第三阶段，建立国家能力以支持市场经济；第四阶段，超越官僚制范式来改革国家。”对于卡马克的概括，没有疑义的是，不同类型的国家的公共管理改革的确存在着这样一些显著的共同的动力因素和共同的特征；值得推敲的是，是否存在着一条共同的前后相继、循序渐进的改革道路，也就是卡马克所说的似乎存在的一种共同的改革范式?显然，卡马克自己的表述方式也并非是完全自信的。要想获得对此问题的更全面的把握，非常有必要对卡马克文章中所忽略的一些动力因素，特别是不同类型的甚至某一个特定国家的不同的改革动力因素进行考察。
       (一)公共管理改革的理念
       是先有理论观念的革新，后有公共管理实践领域的改革，还是实践领域的改革在先，然后推动了理念的变革?由于公共管理改革理论的兴起和现实的改革政府运动几乎同步展开，这似乎成为一个鸡生蛋还是蛋生鸡的问题，难以进行清楚的界别。但是，有一点是比较清楚的：公共管理理论的革新对推动全国性改革的政治决策层产生了重大的影响，并成为推动改革持续深入的重要工具。英国撒切尔夫人对右翼智囊团提出的改革思想和方案感兴趣是众所周知的。新西兰的改革家们更是在美国受过系统的公共选择理论和新制度主义的熏陶，回国执掌政权后不遗余力地将新的理论转化为活生生的改革行动。尼古拉斯·亨利总结了8种力量是最终导致美国重塑政府运动兴起的因素，列在首位的就是公共选择理论家的早期著作。
       现在存在一种普遍的看法，认为影响和推动全球公共管理改革的是全球范围内的统一的“新公共管理”的理念。这是一种误解，忽略了不同类型的发达国家、发达国家和发展中国家以及不同类型的发展中国家之间的公共管理改革理念上和实践中的差异。盖伊·彼得斯在20世纪80年代就认为，同一种行政改革理论对社会结构、文化传统和价值观念不同的国家的适用性存在重大差异，这种差异对发展中国家和同属发达国家但政治文化传统不同的国家而言都是如此。90年代中期大卫·佛汉姆谈到，虽然新公共管理的出现是西方国家政府管理体制改革中的一个重要发展，但这一运动的发展速度、实现程度和表现方式不仅在英语国家和大陆国家之间，而且在大陆国家之间也存在差异，这种差异的根源在于国与国之间政治文化传统的差异。莱纳·皮恰斯详细地介绍和比较了德国、欧盟和英美国家的行政改革，指出了英美行政现代化理念与德国行政发展理念之间的原则性差异以及这种差异在理念的实施上更加明显的体现，并得出结论：依据英美现代化理念的全球范围内的新公共管理，谋求的是行政行为的根本性改革，要象领导私营企业一样领导公共部门，其背后支撑的是“管理主义”和“最小型国家”的理念。德国乃至欧洲大陆，也部分追随了这一公共行政的发展理念。但新型的德国行政是有别于英美的，仍然受社会民主法治国家原则约束。德国、法国、西班牙的行政管理在将来仍然是以“公共福利”为导向的。在这种理念指导下，公共行政机关不是“企业”。至于发达国家和发展中国家的差异，那无疑更加是根本性的。发达国家最新一轮的公共管理改革立足于成熟的市场经济制度、成熟的民主政治制度、相当成熟的信息技术平台和全方位全球化的迅速扩展之上。对大多数发展中国家而言，大体上市场还不能有效的运转，民主政治制度很不成熟，信息社会仅仅初露端倪甚至还有些遥远，被动地卷入全球化同时又不具备抗风险的能力，从计划经济体制向市场经济体制转变的过程中腐败丛生，社会稳定和政治秩序存在诸多不确定的因素。盖伊·彼得斯主要从英美语系发达国家的政府改革实践中梳理归纳出四种未来政府治理模式：市场式政府(政府管理市场化)、参与式政府(公众对政府管理有更多的参与)、弹性化政府(政府需要更多的灵活性)、解制型政府(减少政府内部规制)，并认为“这四种基本的理念支撑了过去数十年中所推行的行政改革运动。”欧文·E·休斯的分析表明，这些新公共管理的原则在发展中国家公共部门中的运用存在着一些明显的问题，根源在于与现代行政管理密切相关的基础条件——如良好的法治环境、有效的市场和强大的私营部门——的缺乏。因此，在没有建立合适的先决条件时，世界银行认为，新公共管理“必须以审慎的态度引入”。
       毕竟，发展中国家的公共行政不仅存在着发达国家过去曾经经历的问题，同时还存在着当代发达国家所面临的共同问题，可谓现代化与后现代、官僚制与后官僚制的问题和任务并存，这无疑使发展中国家的公共管理改革变得更加复杂。
       虽然目前发展中国家尚没有总结出较为系统的能够指导自身改革实践的理论，但是行政生态学和发展行政学的进展提供了一点相当清楚的认识：一个国家的行政体制及其变革与该国的社会文化环境存在着相互制约的复杂共生关系，即使先发国家的历程能够为后发国家展示一幅未来的大体图景，对不同国家的行政体制及其变革进行比较和借鉴也应当采取非常审慎的态度。以亚洲为例，即便不谈穆斯林传统的西亚国家，在东亚和南亚，人民普遍认为，国家对社会经济发展负有主要责任，不赞成西方的极端个人主义，重视社区和家庭，服从集体和权威，强调统一决策。“这种浓厚的亚洲文化根基使亚洲国家大多只能采用与西方不同的管理模式，强调用自己的方法去解决经济和社会发展过程中的问题，主张立足国情和传统，学习和借鉴发达国家先进的管理模式和经验”。
       (二)国家的经济－政治－行政结构
       经济结构对政治结构和行政结构的影响是基础性的和决定性的，但同时又是复杂的、交互式的和非线性的。经济基础决定政治上层建筑和上层建筑对经济基础存在反作用，是马克思对经济结构和政治结构之间复杂关系的凝练表达。行政结构作为广义政治结构的组成部分，是经济结构和政治结构之间互动最为直接也最为频繁的结合部。行政结构的演变，或称公共管理改革，无疑是经济结构变迁和政治结构变革复杂博弈的直接产物和集中体现，其长期的和根本的动力因素也必须在经济结构和政治结构变迁的历史进程中去寻找。在西方发达国家，虽然总体上都是以市场经济为经济基础，但无论在历史上还是在现实中，对国家干预经济的广度和深度一直存在着争议和分歧，而且存在显著的国别差异。而正是这种争议和分歧在实际政治中不同时期不同国家的不同体现对西方国家的公共管理改革产生了显著而深远的影响。
       波利特和鲍克尔特从两个基本的角度——权力的垂直分散程度(即权力在各级政府中如何被分享)和中央政府层面横向合作的程度——细致分析了国家的基本政治结构对不同的发达国家公共管理改革动力的影响。概要说来，联邦国家或高度分权的中央制国家的改革相比中央集权制的国家很可能在范围要小，在实践中不太统一。联邦制国家虽然难以实施一揽子的全方位的公共管理改革，但是具有形成“自然实验室”的优势，各级地方政府往往有很强的改革和创新冲动，并能够成为更大范围公共管理改革的推动力和先导。高度集权的中央制国家，如英国和新西兰，则往往能够和倾向于自上而下推行强有力的和广泛的公共管理改革。从改革的横向合作程度来看，传统上有的国家(特别典型的仍然是英国和新西兰)的某一两个部门(如财政部和公共服务办公室)能够按自己的设想强力推进公共管理改革，其它各部必须服从，许多国家(如荷兰、芬兰、美国、法国和德国)并不具备这样的特点，而显现出不同特色的改革权力的分散。更细致地考察不同发达国家行政机构的不同性质，可以发现，传统上的多数派政府(指组成行政机构的政党掌握议会多数席位)推行全面改革的可行性较大，而传统上的协商型政府(指组成或领导行政机构的政党与议会的多数席位无关)则难以推行全面的公共管理改革。至于所谓的民选国家和威权国家之间政治结构的不同对公共管理改革的动力因素的影响，更是不言而喻的。这种不同突出地体现在政治结构与行政结构的关系上，体现在政治结构的稳定性和成熟性程度对行政结构调整的方向、范围和力度的决定性影响上；这种不同还突出地体现在政府与公民的关系上，体现在公民对公共管理改革的推动作用的发挥程度和实现方式上。
       (三)公共管理改革的象征性和合法性利益
       帕特南指出，制度变迁的节奏是缓慢的，想要建立新制度的人和想要对此作出评价的人需要耐心。公共管理改革涉及到广泛的社会和公众利益的变动和冲突，新制度的设计固然需要审慎的态度和多方的协调，新制度的推动和新方案的执行更是充满复杂性；改革的各项目标和举措之间往往存在矛盾，改革的最终成效常常难以准确测度和具有说服力。然而，为什么仍然有这么多国家的不同类型的政治家在不遗余力地提倡大规模的急切的公共管理改革?除了的确存在改革的客观需要和多方压力外，政治家以改革者姿态出现所获得的象征性和合法性利益是一个重要的主观考虑。马奇和奥尔森以嘲讽的口吻说，大多数民主政府都不断推行全面的行政改革，这些努力在欢呼中开始，广受赞扬，但是否具有可取之处却被人所忽视；并进而指出，宣扬改革和推进改革可能会各行其是，并非必定会贯彻到底。波利特和鲍克尔特对此大体认同，认为大多数国家都至少可以举出一些政治宣言远胜过实际成果的例子，并部分地列举出一些公共管理改革对政治家而言象征性的和合法性的好处，比如说吸引有利的注意力、塑造充满活力的形象、因参与“现代化”和“提高效率”而获得尊重等等，这些好处使得最高层的政治家关心更短期的效果，而相对忽视改革的滞后性——毕竟公共部门程序和结构的重大变化所产生的好处往往需要在改革计划开始后的3到5年甚至更晚才能获得。
       三、公共管理改革动力的中国经验：一个历史反思
       1949年中华人民共和国成立并建立起社会主义性质的国家机器体系以来，新中国的中央和地方政府机构和管理体制陆续经历了几十次的调整和改革，其中大规模的行政改革有8次。概括而言，新中国的行政改革可以分为两个大的历史阶段：1978年前为计划经济体制下的以政府机构改革为主的阶段；1978年后逐步向市场经济体制转轨的过程中机构改革与职能转变并举且日益侧重后者的阶段，并逐步体现出公共管理改革的意蕴和内涵。
       就第一阶段而言，政府机构改革基本上在两个怪圈中循环交替，其一是在组织规模上，所谓“精简－膨胀－再精简－再膨胀”，其二是在事权关系上，所谓“一收即死、一放即乱”。从调整的频繁程度和当时政府领导人的言论来看，这一阶段存在着相当强的政府改革动力或需要。为什么会产生较强的政府改革动力?为什么又收效甚微?从已有的大量研究来看，这两个问题的根本答案都要在行政体制之外或之上的经济－政治结构中去寻找。简要论之，20世纪50年代建立起来的中国行政体制的模式，包括中央和地方政府的功能、结构和行为方式，很大程度上是由当时的命令经济或称计划经济体制所决定的，而且和高度集权的政治体制紧密缠绕在一起。命令经济体制和相应的政治体制所无法解决的矛盾和问题积累到一定程度必然激化，而当时改革者的主流认识是将这些矛盾和问题归咎于行政体制的低效、臃肿、重叠、扯皮和浪费，力图通过政府机构的调整和改革来化解这些矛盾和问题。换过来说，当时的经济一政治结构也无可避免地限制了行政结构调整的思路和范围。因而，当时环境下的行政改革，既受制于既定的经济－政治结构，又不可能有前瞻性的改革理念，即便短期有效，亦相当有限。60－70年代政治层面的动荡，湮没了政府机构改革的有限成果，同时又为新时期政府机构改
       革的有效性留下了想象的空间。
       就第二阶段而言，十一届三中全会可谓开创了行政改革的新纪元。1982-2003年期间5年一次、前后相继的5次大的行政改革，虽然在形式上没有完全跳出“精简一膨胀”的循环，在内容上似乎仍以精简机构和裁减人员为主，但是在方向上和实质上已经发生和正在发生革命性的变化，取得了以转变职能和依法行政初见成效为核心的若干基本成果。而连续27年高速增长的经济奇迹，实际上无疑是中国的公共管理改革或称政府治道变革取得实质性进展的经济表达。这一阶段的中国行政改革，不仅在时间上和70年代末80年代初兴起的全球公共管理改革基本同步，而且在内容上也有诸多的共通之处。比如说：精简机构，缩小政府规模；放松规制改革；人事制度改革；权力下放和分散化，等等。和其他转轨型国家和发展中国家比较而言，改革内容上的共通或相似之处则更为明显。有中国特色的改革内容当然也很多。有学者对1978—1998年期间20年中国行政改革进行概述时认为，其主要包括党政分开、政企分开、改革政府机构、建立公务员制度、必须依法行政等内容，逐一考察就不难发现，除改革政府机构一项外，其它几方面的问题对其他国家主要是当代西方发达国家而言，要么根本不存在，要么早已得到了较好的解决。
       考察和反思改革开放以来20多年中国公共管理改革的动力，有几个基本的角度：
       第一，从中国与世界的内外互动来看。中国公共管理改革的内部动力，可用一句话来概括：危机催化改革，发展拉动改革。展开说来，有若干要素：(1)综合危机。这是触发改革的最直接因素。计划经济体制的低效特别是“文革”后期处于崩溃边缘的国民经济，若干历史阶段政治上的不稳定、社会的动荡和思想意识形态的危机，集中到一点，体现为政府治理的有效性和合法性危机。应对危机，一般有两种选择，一是强化原有体制，二是全方位综合配套改革。有远见卓识的政治家会明智地选择后者。正如邓小平所说，不改革，就没有出路，就是死路一条；(2)经济发展。改革为发展创造条件，经济发展进一步引发新的公共管理改革诉求。经济愈发展，就愈益会感到原有政府体制的束缚和进一步变革的迫切需要；(3)利益多元。经济发展、政治改革、社会转型的进程，同时也是利益分化和多元利益格局形成的过程。在改革前受损和在改革中受益的人们和利益群体，日益成为进一步推动改革的中坚力量；(4)文化革新。思想解放运动的持续深入和文化领域百花齐放的多元格局，为公共管理改革提供了精神动力、智力支持和较宽松的环境；(5)技术变革。主要是信息技术革命和互联网的迅速普及，既为公共管理的高效率和民主化创造了新的技术条件，更是为其提供了新的强大的环境压力。
       中国公共管理改革的外部动力，同样可以用一句话来概括：开放强化危机感，开放推动改革。展开说来，也有若干要素：(1)经济全球化。中国的改革开放，是一个重新打开国门、积极主动融入全球化特别是经济全球化的过程。加入WTO，国内经济学界和实业界喜忧参半，行政学界却是一片叫好之声。普遍认为，加入WTO，表面上的压力在于产业和企业，而实质上最大的挑战是体制转轨和政府改革。政府改革是适应经济全球化的关键，这无疑将为中国政府改革提供了强大的压力和持续的动力；(2)政治意识形态的比较。睁眼看世界，资本主义焕发第二春，社会主义特别是有中国特色的社会主义相对于资本主义的优越性如何体现?关键在于通过改革开放，不断解放和发展生产力，不断提高综合国力，不断提高人民的生活水平。公共管理改革既是全方位改革的结合部，又具有较少意识形态的色彩，因而成为改革的理想突破口；(3)世界公共管理改革的潮流。20世纪80年代以来的全球治道变革，强调廉价优质(更少的成本、更好的服务)、掌舵而非划桨、公共服务市场化和社会化，为中国公共管理改革提供了很好的参照和借鉴。
       第二，从行政组织与组织环境的内外互动来看。根据改革的动力产生于行政组织的内部或外部，也可以将其区分为外部动力和内部动力。从这一视角出发，有学者认为外部动力包括政治、经济、意识形态、社会、人口和文化等多种动力因素，内部动力包括新观念和新意识的出现、新技术的产生、利益需求等，并认为行政改革的内部动力通常是有限的，且易受侵蚀，因而改革的动力主要表现为外部动力。
       认为改革的动力主要来自于行政组织体系的外部，行政组织体系内部改革动力不足甚至阻力很大，这在学术界是一种普遍的看法。建设社会主义物质文明、精神文明和政治文明的迫切需要，市场经济、民主政治、公民社会和文化观念等现代社会的各个领域的迅速发展，日益成为行政组织体系参与和推动公共管理改革的强大外部动力。为什么行政组织体系内部改革动力不足而阻力很大?原因在于行政组织体系或者称各级国家行政机关存在着既独立于社会又独立于国家整体利益的特殊利益。着眼于对中国公共管理改革历史进程的建设性批评，必须进一步反思：为什么改革的外部动力难以直接和迅速地转化为推动改革大踏步前进的直接动力?为什么改革的内部动力难以激活、阻力难以克服而致使相对于经济市场化改革而言，政府职能的转变还仅仅是初步的，甚至在主要方面是滞后的?原因在于中国公共管理改革的一个特殊悖论：改革主体与改革客体的高度同一。行政组织体系或称国家行政机关既是改革的对象，又同时是改革的主体，在改革进程中直接扮演了制度设计者、资源调动者、改革推动者和利益协调者的多重角色。虽然存在着不同系统、不同层级、不同部门和不同地区之间的多元博弈，但改革的酝酿、设计、制定、执行、监督和评估等全过程都大体上在行政组织体系内部进行，是一场通常所说的自我革命。
       在改革的主体和客体高度同一、改革的外部动力难以直接转化的情况下，如何激活改革的内部动力、消解改革的内部阻力，就成为一个即便难以很好地解决也必须努力去解决的迫切问题。更进一步来考察行政组织体系内部的改革动力，可以概括为两个因素：(1)组织利益。主要包括公共行政组织自身生存、壮大和发展的自觉需要，以及公共行政组织中的部分成员实现个人升迁和经济利益的自觉需要；(2)组织文化。主要包括公共行政组织实现组织目标和公共利益的需要，以及公共行政组织中的部分成员甚至多数成员实现个人抱负和使命感、获得成就感和荣誉的需要。由于改革不可避免地会使行政组织体系的诸多既得利益受损，因此一方面有必要因势利导使行政组织体系及其成员逐渐在改革的历史潮流中找到组织利益和个人利益的新的定位，另一个更重要的方面就是要在培育和激发新的和公共管理改革大潮相吻合的组织文化上做大文章。由此，我们也许可以更好地理解和体会近年来国家政治决策层在公共管理领域的重大改革举措和“三个代表”、“执政能力建设”、“科学发展观”、“党员先进性教育”、“社会主义荣辱观”等方面的思想教育并举的良苦用心。
       第三，从经济－政治－行政的三元互动来看。与当代西方国家公共管理改革是在稳定的、成熟的市场经济基础上展开不同的是，当代中国的公共管理改革从一开始就是和经济基础的
       变迁紧密联系在一起的，是适应经济改革的急切需要而提上政治日程的。回顾26年来的全方位改革历程，从根本上说，经济体制改革的实质是市场化，政治体制改革的实质是民主化，政治体制改革滞后于经济体制改革，而诚如邓小平同志所深刻指出的：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性”。行政体制改革作为政治体制改革的一个组成部分，作为经济体制改革和政治体制改革的结合部，承载着经济市场化和政治民主化的双重任务，在经济和政治的双轮驱动下前行，而在政治体制改革滞后、改革进入深水区的情况下，更是有着适应经济体制改革需要和带动政治体制改革发展的双重价值，成为全方位改革的新的突破口和优先选择。有学者指出：“当行政体制改革的诉求被提出后，它就同时承担起变革生产关系和上层建筑的双重任务：一方面通过调整生产关系，克服旧体制下形成的某些束缚生产力发展的障碍，促进新的生产关系的建立；另一方面通过改革上层建筑领域中的某些弊端，巩固新的经济基础。”从国家的基本政治结构来看，作为传统的高度集权的单一制国家，中国的中央政府具有自上而下推动大规模公共管理改革的权威和优势，但也相应具有地方积极性难以发挥、改革的灵活性欠缺和回旋余地狭窄等不利的方面。改革开放以来，在中央与地方关系上，在中央力图保持政令统一和动态均衡的基础上，分权成为主基调，地方自主权力呈扩大趋势，地方竞争态势日趋激烈。这对公共管理改革产生了复杂的影响，但目前来看，以积极的影响为主。相当一部分重大改革举措都是沿着“地方自发试验——中央择地试点——政策推广——制定全国性政策和法律法规”的模式出台和运作的，地方的改革积极性功莫大焉。
       第四，从改革理念和改革实践的双向互动来看。理念和实践是相互塑造互为支撑的，但又往往是不同步的。中国的改革开放是在理论准备不足的情况下起步的，表现出显著的实践先行的特点，走的是一条“摸着石头过河”的渐进式道路。但改革的实践进程，同时也是改革理念的萌发、生长、成形、体系化和不断完善的过程，从一开始就伴随着激烈的思想交锋和理论争鸣。改革是从经济体制改革开始起步的，而改革理论的每一次重大突破，也首先和集中地表现为经济理论的重大突破，进而对政治体制改革和行政体制改革的理论和实践产生决定性的影响。改革的争议曾一度聚焦于社会主义的本质问题，而1992年邓小平的南巡讲话和党的十四大为市场化改革正名，建立社会主义市场经济体制成为了国家目标和社会共识。市场化改革的大框架一定，公共管理改革就有了清晰的方向，就抓住了转变政府职能这一个改革的牛鼻子，政企分开、精简机构、下放权力、转变职能、依法行政、与WTO规则接轨、行政审批制度改革、建设服务型政府等内容也就成为了近年来学术界讨论的理论热点和多次行政改革的中心内容。特别值得一提的是，近年来党中央提出的科学发展观和和谐社会理论，既为中国新时期的公共管理改革指明了方向，同时也对更为系统、更适合中国国情、更能有效指导实践的公共管理改革理论提出了要求。当前，与贯彻科学发展观和建设和谐社会很不协调的是我国政府社会管理和公共服务职能的薄弱，国家最高决策层对此问题及其宏观的解决思路已有清楚的表述，而具体如何深化、展开和落实，成为一个广受关注、亟待解决的重大课题，国内学术界也已出现了相关的研究成果。
       第五，从推动改革的作用强度和持久影响来看。从表层看，从短期看，政府财政压力、机构膨胀压力、与国际接轨和人世压力、突发性公共危机等方面因素，直接对国家政治决策层提出了紧迫的公共管理改革任务。近年来，面对公众关于政府膨胀(支出增长与人员扩张)和低效率的日益增长的批评，降低支出水平、调整支出结构、降低行政成本、压缩政府规模自然成为在西方发达国家公共管理改革的首选内容。对中国而言，政府直接考虑的往往是财政的汲取能力及其在不同层级政府之间的分配，但畸高不下的行政成本——财政支出的水平和结构是行政成本的主要指标——更是公共管理改革亟待解决的紧要问题。与国际接轨和人世对公共管理改革的推动也是非常直接的。从实质上说，WTO是由一整套主要旨在规范政府行为的规则体系组成的，加入WTO后，政府行为就必须受到相关规则的约束，这对中国政府而言，无疑是直接而紧迫的改革压力，更是进一步转变政府职能、推动公共管理改革深入进行的历史契机。中国加入WTO以来各个方面特别是在政府职能转变方面的显著进展，为此作了最好的说明。近年来接连发生的大规模公共危机事件，从2003年的“非典”到2005年的松花江苯污染事件，以及接连不断的矿难事故，所引发的社会关注、官员问责、政府反思和重大改革举措，无疑超越了单纯的危机管理体制改革和安全生产管理体制改革的范围。
       从深层看，从长期看，经济增长、社会转型和政治发展所引发、培育和壮大的政治改革诉求，对国家政治决策层提出了长远而又全方位的公共管理改革任务，成为推动中国公共管理改革的最强大而又最深刻的原动力。因为，“随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革”。