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[新农村建设理论与实践]转型期失地农民问题的社会风险及其治理
作者:陈占江

《东南学术》 2007年 第06期

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       摘要:失地农民问题是一个结构性社会问题,关系到社会的良性运行和协调发展。在利益博弈、社会极化和失地农民市民化过程中可能诱发各种各样的社会风险,而这些社会风险的发生是社会制度断裂、社会发展失调和社会管理缺位的结果。建立健全失地农民利益保障机制、提高社会管理能力和完善社会支持系统是其治理的应对之策。
       关键词:转型期;失地农民;社会风险;治理
       中图分类号:F321 文献标识码:A 文章编号:1008—1569(2007)06—0010—05
       随着城市化和工业化进程的迅速推进,各种“圈地运动”的进行使得我国耕地面积大幅减少,失地农民的数量也随之增加。据统计,从1996年至2003年我国净减耕地1亿亩,失地农民数量已达5000万人,而从2003年后,我国每年失地农民数量以300万左右的幅度递增。在社会结构转型过程中,失地农民已成为一个庞大的新弱势群体,失地农民问题也已成为突出的社会问题。近年来,全国各地因土地问题而发生的集体上访、群体纠纷、暴力冲突、自杀、犯罪等问题层出不穷。德国著名社会学家乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)认为,当前“现代性正从古典工业社会的轮廓中脱颖而出,正在形成一种崭新的形式——(工业的)‘风险社会’。”转型期是社会风险丛生的时代,一如有的学者所言,我国已进入高风险社会。显然,失地农民问题本身积聚和潜伏着很多社会风险,有的已经出现,有的已见端倪,而有的还在潜伏着。失地农民问题的社会风险及其治理是一个亟待破解的社会难题。
       一、失地农民问题的三种可能风险
       失地农民问题是一个结构性社会问题,关系到社会的良性运行和协调发展。和其他社会问题不同的是,失地农民问题所诱发的社会风险在时间上具有不确定性,在空间上具有转移性。当矛盾积累到一定程度时,失地农民问题所产生的社会风险便迅速爆发和弥散,对社会秩序造成极强的冲击。
       (一)利益博弈的风险。利益与风险有着天然的联系。从哲学角度看,利益与自由、公平、效率、安全、秩序等紧密连结在一起;从经济学角度看,风险与收益成正比;从社会学角度看,利益则是社会成员社会行动的逻辑起点。一如马克思所言:“人们奋斗所争取的一切,都同他们的利益有关。”征地过程是一个利益博弈的过程。在征地过程中,中央、地方政府、开发商与农民之间有着利益博弈的关系。保护耕地与城市外延扩张存在着中央与地方的博弈;农用地转用与土地征收存在着农民与政府、开发商之间的博弈。显然,在这利益博弈过程中农民处于弱势地位。原因在于:其一,土地产权不清晰,农民所赖以生存的土地产权归属模糊不清,在土地流转过程中,并非按照市场规则谈判而是由政府以“征用”的方式进行,带有明显的强制性;其二,信息不对称,农民对于土地征用的利益补偿标准和利益补偿原则不清晰;其三,谈判能力低下,在征地过程中,农民的利益不能得到有效的表达,农民既不能参与谈判,也没有真正能够代表农民利益进行谈判的组织或个人。在处于劣势地位和政府监管不力的情况下,农民利益受损则在情理之中。当前,我国失地农民面临的突出问题在于利益受到严重损害而无法寻求保护。如土地经济补偿标准极大地低于土地的市场价格,农民能够获得的直接经济补偿数额很低;征地之后无相应的就业补偿机制,失地农民就业困难;现有征地补偿中不包含社会保障,失地农民面临的生活风险在加大。利益博弈的失衡从短期来看必然会导致利益受损者对于既有游戏规则的反抗和对社会秩序的挑战,从长期来看有可能导致大量失地农民陷入更加贫困的状态,形成新的弱势群体,对社会协调发展形成瓦解性力量。
       (二)社会极化的风险。社会极化是指社会经济分布的底部和顶部的增长,即低技能、低收入家庭和高技能、高收入家庭比例的增长和数量增长。在我国,社会极化主要表现为社会阶层之间贫富两极分化。社会极化则是引发社会风险的最重要因素。中国社会科学院2006年社会蓝皮书指出,贫富悬殊、金融风险、高失业率仍然是当前中国社会面临的前三大风险,其中贫富悬殊排第一位。失地农民在社会中面临三种边缘化的风险:一是市场边缘化,即部分失地农民由于缺乏市场竞争能力,或者缺乏劳动技能和知识,或者年龄偏大等,所以找不到提高他们社会经济地位的好工作,甚至根本找不到工作,或者国家和企业根据市场发展需要对产业结构进行大规模的调整,导致一批人下岗和失业。二是制度边缘化,即在制度设置上失地农民不能享受国民待遇和制度载有的好处和利益。三是个体性边缘化,主要由于个人本身的原因,不带有普遍性的原因而导致的社会经济地位边缘化。当然市场、制度和个体三者有时候往往同时发生作用,甚至产生相互交叉的影响,使得一部分人成为边缘群体。
       早在100多年前,法国思想家托克维尔在分析法国大革命的原因时就指出:“经济的飞速发展,造成了史无前例的国家经济繁荣。这种不断增长的繁荣,未能安定民心,却到处激起了人们的不安情绪,恰恰是在法国经济状况得到最明显改善的地方,群众的不满达到了顶点。”俄罗斯、拉丁美洲等经济发展的事实告诉我们,社会贫富分化是影响社会稳定的重要因素。人们对贫富差距的社会心态和对其发展趋势的心理预期已经影响到人们对社会公正的信念,在某些突发事件的刺激下,会发生失去理性控制的集体行为。
       (三)市民化障碍的风险。农民市民化是指在我国现代化建设过程中,借助于工业化和城市化的推动,使现有的传统农民在身份、地位、价值观、社会权利、居民素质以及生产生活方式等各方面全面向城市市民的转化,以实现城市文明的社会变迁过程。这些可以被认为是与国家、政府相对应的社会文化层面上的农民市民化过程。农民市民化是社会发展的必然要求,如果离开土地的农民无法融入城市生活就很可能会导致一系列社会问题的发生。当前,我国农民市民化面临三重障碍。一是制度障碍,城乡二元分割的社会制度使得农民在失去土地以后难以真正享有城市居民所享有的一系列制度待遇,城乡分割的劳动力市场制度和城市封闭的社会保障制度成为失地农民融入城市的制度障碍;二是政策障碍,由于我国实行的是分级管理的体制,地方政府和中央政府在就业、社会保障等方面承担不同的责任,地方政府在制定和出台某种政策时,出于代表城市市民本位利益(如市民充分就业)的考虑,在对待失地市民化问题上,排斥和抑制多于鼓励和支持;三是自身素质障碍,我国农民整体文化程度较低、技能水平低下、思想观念狭隘落后、生活方式保守等,失地农民自身素质的低下进一步限制了其市民化的进程。可想而知,如果失地农民不能真正实现从“乡下人”向“城市人”的转变,不能够很快适应新的生活方式,其在社会现实中的境遇必然导致其内心的失落和慌乱,进而导致各种违法犯罪的发生。
       二、社会风险的三层成因分析
       失地农民问题及其可能诱发的社会风险是我国转型期尤其是城市化进程迅猛推进的产物,是社会制度断裂、社会发展失调和社会管理缺位的必然结果。
       (一)社会制度断裂。制度断裂指的是制度在纵向传递时上下层级的中断和在横向之间
       缺乏一致的联结。由于我国长期实行城乡二元分割的社会制度,城乡居民之间存在不平等的制度待遇。在土地征用过程中和农民失去土地以后,农民的利益往往被忽视或忽略,而这种制度性断裂所产生的消极影响则更为明显和突出。在土地制度上,农民的利益没有得到应有的尊重。主要表现在:一是征地范围过宽。从《宪法》和《土地管理法》相关规定来看,国家为了公共利益的需要,可以征用土地,但对于公共利益的界定却不清晰明确,征用的范围亦很模糊。这导致了在实际操作中土地征用失范即土地滥用现象。二是补偿标准过低。《土地管理法》规定:土地补偿费、安置补助费和地上附着物及青苗的补偿费加在一起,最高不能超过征用之前三年平均产值的30倍。这种补偿标准严重偏离了市场经济规律,没有体现出土地市场的供需状况,没有体现土地潜在的收益和利用价值,更没有考虑到土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能。在就业制度上,失地农民就业已成为突出的社会问题,而我国尚未构建相应的就业安置制度,尽管各地制定了一系列的地方安置政策,但往往不能落实,失地农民进入城市后依然受到各种政策性就业歧视。在社会保障制度上,我国城乡二元的社会保障制度使得城乡居民之间社会保障待遇存在很大的差别,失去土地的农民陷入了“城不城,农不农”的尴尬境遇,一方面既失去了土地这一赖以生存的生产资料,另一方面又不能和城市居民一样享受同等的就业、医疗、养老、保险、福利等待遇。
       (二)社会发展失调。上述社会风险的产生与社会发展失调有着深刻的关联。从广义上而言,我国社会发展失调主要表现在三个方面,即社会结构的失调、城乡发展的失调和人的发展的失调。众所周知,自1978年始,我国进入了一个影响深远的社会转型期。在这一由计划经济向市场经济转轨的过程中,我国的产业结构、资源配置模式、经济发展战略、社会结构等都已经且正在发生着深刻变化。随着社会转型的深入,社会分化也在不断加剧。我国的社会分层结构由改革前的“两个阶级一个阶层”分化为现在的“十大社会阶层”;如果说改革前的社会结构过于扁平,由于平均主义的影响阶层之间差距较小,而当前的社会结构则因为过于立体,社会结构呈现“金字塔”形的畸形结构,农民则处于社会结构的底层。同时,城乡差距也出现了两极分化的趋势。自2000年以来,我国基尼系数开始越过0.4的国际警戒线,并连续几年直线上升,2006年达到了0.46,贫富差距不断恶化。而事实也表明,我国收入最低的20%的人群,只拥有4.66%的收入份额,收入最低的40%的人群,也只拥有13.6%的收入份额。而城乡之间的差距也在不断拉大。1985年,农村居民与城镇居民人均收入之比为1:1.74,1995年拉大到1:2.47,2003年进一步拉大到1:3.23。国际上一般为1:2,日本只有1:1,而中国目前的1:3.23还只是直接的收入差距,如果加上各种社会福利,则差距可能达到1:5,甚至1:6。在人的发展上,由于各种因素的影响,城市居民和农村居民之间存在着较大的差距,在文化程度、生存能力、生活方式、心理结构、社会观念等方面农村居民处于劣势地位,和社会发展要求相比还有很大的差距。失地农民的市民化是一个长期的复杂的系统工程。社会发展失调是“三农”问题产生的根源,更是导致失地农民进一步弱势化和边缘化的深层动因。
       (三)社会管理缺位。所谓社会管理,就是政府通过制定专门的、系统的、规范的社会政策和法规,管理和规范社会组织、社会事务,培育合理的现代社会结构,调整社会利益关系、回应社会诉求、化解社会矛盾,维护社会公正、社会秩序和社会稳定,孕育理性、宽容、和谐、文明的社会氛围,建设经济、社会和自然协调发展的社会环境。回顾历史和反观现实,我们发现,多年来中央和地方政府在致力于经济增长的同时却存在着社会管理缺位的问题。在公民权利的保障、公共产品的供给、社会组织的管理、社会利益的协调、社会政策的实施、社会危机的化解以及社会秩序的维护等方面,我国政府并未真正有效地履行其应尽的职能,从而致使我国阶层之间利益失衡、城乡之间发展失调、城乡居民之间素质差异明显、社会风险大量增加。尤其需要指出的是,由于政府社会管理的缺位,我国社会发展出现了社会不公平和社会不公正的现象,政府的公信力受到损害和质疑,社会秩序遭到挑战。与社会管理紧密相连的社会建设也存在能力不足的问题。社会建设主要是动员社会力量、整合社会资源、发展社会事业、完善社会功能,构建全体人民各尽所能、各得其所而又和谐相处的社会环境。社会管理主要是政府和社会组织为促进社会系统协调运转,对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。在失地农民问题上,我国各级政府的社会管理和社会建设水平明显缺席和滞后,在农民利益补偿上、就业培训上、就业安置上、心理咨询上、征地程序参与上、社会保障上、社会支持上等方面做得都不尽如人意。
       三、风险治理的应对之策
       失地农民问题的社会风险治理应以发展的眼光来看待,不能“头痛医头,脚痛医脚”,更不能采取消极的措施进行控制。笔者认为,失地农民问题本质上是农民利益和农民发展问题,因此其风险治理应在“和谐、发展”的理念下进行。
       (一)建立健全失地农民利益保障机制。建立健全失地农民利益保障机制是化解社会风险的根本之道。保障失地农民利益,关键在于制定科学的社会政策和公正的法律制度,建立健全正确反映和保护失地农民利益的长效机制。土地是不可再生的资源,当前我国产业结构升级缓慢,农业依然是国民经济的重要组成部分,农民仍然占总人口的70%。在这一现实国情中,中央政府应坚决禁止各种形式的违法“圈地”行为,从法律上明确征地的范围,杜绝地方政府为了“政绩”滥用土地的现象。从某种意义上讲,保护耕地就是对农民利益最大的保护。在征地之前,政府应制定一个明确的农民培训计划,先行对农民进行岗位和职业技能培训,提高农民的竞争意识、市场意识、就业观念,增强农民的市场竞争能力。在征地过程中,农民有权参与集体谈判和协商,征地程序应公正、公平、公开,农民的信息知情权应予以法律保障。在征地经济利益补偿上,应摒弃原有不合理的补偿标准,切实从市场规律和农民利益角度出发,制定相应的法律法规,从法律制度上保证农民的利益不受损害,实现农民利益的最大化。在农民失去土地后,相应的配套制度如就业安置制度、社会保障制度等必须完善和健全,使得失地农民的利益能够落实和保障。在整个征地过程中,由于利益博弈关系的存在,腐败现象很容易大量滋生,因此,政府应建立健全土地征用监管制度,确保征地的每一道程序、每一个环节都做到公开透明。总的来说,在失地农民问题上,应建立失地农民的利益表达与反应机制、社会利益协调与兼顾机制、改革开放成果共享与保障机制和政府问责机制。
       (二)提高社会管理能力。提高社会管理能力是构建社会主义和谐社会的前提条件,也是化解失地农民问题所产生的社会风险以及其他各种风险的重要途径。社会管理的主旨在于协调社会各阶层、各群体之间的利益关系,调节收入分配差距,统筹城乡、区域之间的经济和社会发展,化解各种社会矛盾,从而维护社会公平正义,保障社会安全、维护社会稳定和促进社会进步。政府作为社会管理者,必须转变观念,树立服务观念,实现由行政审批型管理向社会管理和公共服务型管理转变,实现从“无限政府”向“有限政府”的转变,明确中央和地方政府的职能和责任,提高政策制定水平和宏观调控能力。要从法律上、制度上、政策上努力营造公平的社会环境,依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的政策制度体系,使所有人能够平等共享社会发展成果。同时,应实施正确的产业政策,促进产业结构升级,提高工业化和城市化的质量,积极推进农民市民化。失地农民问题在很大程度上是我国政府社会管理缺位的结果,因此,失地农民问题及其风险的化解需从提高社会管理能力上人手。
       (三)完善社会支持系统。失地农民的市民化是一个漫长的系统过程,这一市民化过程不仅仅是完成从农民向市民身份的过渡和转变,更重要的是要形成与现代市民相适应的行为方式、思想意识、价值观念等,能够真正融入到现代城市生活中去。失地农民市民化面临着政策、制度、自身素质等障碍,因此,必须构建和完善失地农民市民化的社会支持系统。从宏观上应清除市民化道路上的政策和制度障碍,制定和完善相关制度、政策、法规,保障失地农民利益、协调城乡经济和社会发展。在中观上,加强社区建设和社会组织建设,为失地农民提供组织支持。如加快城乡社区建设、完善社区公共设施和加大公共产品供给力度等;同时,积极培育和发展各种非政府组织(NGO),吸收社会闲散资金、慈善资金、公益资金,吸纳社会各界人力、物力等为失地农民的生存和发展提供物质性支持和智力性支持。在微观上,加强对失地农民人力资本的支持,加大对农民的教育和培训,帮助失地农民掌握新的职业技能、适应新的生活方式、形成新的价值理念和行为方式,通过人力资本的提高来实现农民向市民的真正转变。