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       摘要：计划体制下土地征用的“产值倍数法”补偿标准是导致失地农民补偿不足的制度性根源。这种补偿只是对农民在承包期内土地使用权收益的补偿，而未对获取这种使用权收益的资源禀赋进行补偿。在日前的农地制度下，土地是农民依托于集体土地共有制下的一种资源禀赋，是农民在家庭农业经营下就业和社会保障的基础。本文认为，在土地征用中应明晰土地发展权，并保障土地发展权收益对失地农民资源禀赋的补偿，从而有利于失地农民就业能力的转换和社会保障的安置。
       关键词：土地征用；土地发展权；失地农民；收益补偿
       中图分类号：F321.1　文献标识码：A　文章编号：1008—1569(2007)06—0004—06
       一、问题的提出
       失地农民的补偿问题是土地征用制度中的一个重要内容，尽管中央政府三令五申，要求必须确保被征地农民的长远生计，但基于政府对土地一级市场的垄断和以“产值倍数法”为标准的补偿措施，不可能从根本上改变失地农民“三无问题”(无地、无业和无社会保障)的状况，必须从制度上改变征地的运作机制。
       在以往的研究中，不少学者从土地使用的公益性、农地征用的补偿标准、土地的私有化等角度论述了这一问题。他们认为，在我国由于政府对土地一级市场的垄断，滥用土地征用权现象十分普遍，公益用地和盈利性用地都纳入统一的征地制度中，而且，非公共利益性质的征地行为对土地发展权的剥夺没有丝毫的补偿。所以，中国征地制度的改革应该严格区分和界定公共利益，规范政府征地行为，完善土地征用补偿机制，提高对农地的补偿标准；或者实施土地私有化，打破政府对土地一级市场的垄断权，赋予农民在农地非农化转化过程中的交易权。这样就会限制政府对土地的任意征用，并相应提高农民的补偿标准，或者通过市场价格机制来解决农民的补偿问题。应该说，这些分析都抓住了问题的实质，提出了约束政府随意征地和提高农民补偿的改进空间。但如何将公益性和非公益性用地从中分离，如何完善征地措施，以及让农民直接加入土地一级市场是否就一定取得公平的交易并相应地改善其福利水平，还需要作具体的分析。
       虽然我们可以从理论上界定土地征用的公益性，但在实际操作中，公益性的概念却是模糊的，地方政府往往在公益性泛化的目标下低成本地过度征用。即使能够区分公益性和非公益性用地，却又如何解决不同的土地因公益性和非公益性的使用性质而带来的差价问题?提高土地的征用标准，可以使农民的安置补偿得到改善，但如果这一标准仍然局限于“产值倍数法”的框架，则在其执行过程中就会存在很大的弹性，从而部分抵消制度改进的效力。土地私有化可以完全保障权利所有人的财产收益，并且可以在市场机制的作用下自由地进行转让(农地的非农化)。但由于土地总量供给的固定性特征，以及在目前情况下农地与非农用地有极大的价值增值空间的情况下，这种转让很容易形成“个体理性与集体非理性的困惑”，导致土地非农化的过度供给，形成买方垄断。所以，最终仍需依靠政府的“警察权”对土地私有权的限制来对农地按照时序和比例进行有序的开发。在这样的情况下，通过土地私有化来保障失地农民的利益也便失去了充足的理由。
       另有学者提出，以土地换保障的办法来从根本上解决失地农民的补偿，这不失为在现有农地制度框架下的一种解决思路。但是，由于没有从理论上说明土地如何换保障的制度基础，因而其解决方法仍然会局限于具体的政策措施上，而不是一种有效的制度机制。况且，在社会保障基金的筹措上主张分置于农民、集体和国家三个主体身上，没有能完全从土地的征用成本中剥离出来，既不利于限制农地的过度征用，也不能完全保证失地农民的保障基金。同时，还可能形成一种不正确的认识，即对失地农民的社会保障好像是政府的一种法外施恩，而不是农地非农化过程中产权的必然要求和先决条件。
       基于前人的研究，笔者认为，解决失地农民补偿的根本在于能否找到一个有效的转换机制，而不再是主要依靠政府的政策措施。其实，这里面的根本问题是我国土地征用过程中未能对土地的产权做进一步的细化，并保证不同产权束的产权利益。在我国农地制度安排中，土地不仅是农民的财产使用权，更是农民的就业保障权。“产值倍数法”的补偿标准仅仅是对农民使用收益权的补偿，并没有补偿农民的保障权，或者说没有对取得获取收益权的资源禀赋进行补偿。因为在农地转化为非农用地的过程中没有从产权制度上将土地发展权显化出来并保证土地所有者的产权收益，从而造成失地农民不能从根本上得到补偿的制度性缺陷。本文认为，要从根本上解决失地农民的补偿问题，必须重视土地对农民的保障功能，从“禀赋和能力”上对失地农民进行补偿；必须从产权束上明晰土地发展权，并从土地征用的成本中分割出土地发展权收益。
       二、土地的保障功能
       我国土地征用制度中对被征土地的补偿是以土地农业使用收益“产值倍数法”为标准的，这种标准的最大缺陷是忽视了农业家庭生产条件下土地对农民的保障就业功能。例如，《土地管理法》第47条对被征地农民的补偿作了如下的规定：征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均产值的30倍。很显然，这种补偿方式只是补偿了承包期内农民土地使用权收益，并没有考虑土地使用权丧失的补偿，带有明显的计划经济的痕迹。其暗含的前提条件是农村集体可以解决失地农民的社会保障。然而在市场经济条件下这种暗含条件已不复存在，以集体土地为依托的农民失去土地不单单是土地使用权的消失，更是其就业保障权的丧失。
       众所周知，从事农业生产的农民是一种以土地为依托的自我雇用的生产行为，家户劳动是发展中经济的重要特征。在工业化还不能为农民提供充分的非农就业机会的前提下，土地还承担着农民重要的就业功能。以土地均分为特征的家庭生产责任制从根本上说能够解决“人人有饭吃”的问题就在于恢复了稳定的农业家庭生产。承包权的获得就如同获得一个家庭农场，而土地使用权的丧失也就如同家庭农场的破产。
       在我国工业化、城市化还未完成之前，家庭农业生产还承担着重要的社会保障功能。姚洋认为，在中国农村几乎还不存在一个有效的社会保障制度下，目前以均分土地为特征的平均主义农地制度在为农村人口提供社会保障方面，不失为对现金型社会保障的一种有效替代。张红宇认为，由于中国的社会保障制度不可能在短期覆盖农村社区和农民群体，在相当长的时期内，还没有条件将社会保障从土地中剥离出来，土地经营仍要承担农民最基本的生活保障。而在周诚先生看来，“土地对农民来说，首先是一种生活保障资料，然后才是生产资料。而且，农村集体经济的性质也决定了每个农村人口都天然地拥有获得一份土地使用权的权力——‘天赋地权’，要求绝对地实现‘农地农有’，即实行‘公平优先，效率从属’的原则”。其实，即使在发达国家目前的情况下，土地也是维持农户家庭的一种基本的资源。如号称以服务业为支撑或后工业化为特征的美国经济，土地仍然被看作是一个生产资源和就业源泉，土地无论是在
       过去还是今天都被看作是人们追求幸福的一个支点，其在产出、就业、投资、社会保障、社会地位以及应对突发事件方面的作用，不时地被作为反贫困的催化工具而被荣幸地提及。
       另一方面，在实行家庭联产承包责任制之后，农村土地集体所有的性质已经发生了根本变化，认识到这一点也有助于我们理解土地对农民的保障就业功能。在计划经济时期，农村土地的配置是以全国统一的计划配置为前提的，农民的生产和消费是这种统一配置的一个组成部分。此时，对农村土地的征用是以国家对农村集体居民的社会保障为基础的，如劳动力安置、粮食统购的减免等相应的补救措施。但在实行家庭承包责任制后，农村集体的土地性质已演变成了社区的共同所有制性质，它是以农村集体社区成员共同占有、以土地均分使用为特征的。在这种情况下，对土地资源的配置和使用已经成为农民的家户行为，农民的生产和消费是与市场相联系的，而不在纳入国家统一计划的范围之内。所以，此时土地就不再是国家的资源配置对象，而是社区集体成员的资源禀赋。这是产权制度的实质性改变，在土地征用过程中必须清晰地认识到两种不同集体土地所有制的本质区别。
       基于农业家庭生产和农村集体土地共有制的认识就很容易明白，一旦农民的土地被征用，土地的保障就业功能便充分地显现出来：土地的丧失意味着家庭农户的破产，农民的生活保障风险将大大增加。进而，从市场参与者的角度看，失地农民失去的并不仅仅是对土地的使用权，而失去的是其禀赋资源和交换的权利。而如果没有交换能力，在市场经济机制下，则必然丧失其生存能力从而陷入贫困的境地。阿马蒂亚·森认为，贫困是基本能力的剥夺和机会的丧失，是因为交换权利的恶化，而不仅仅是因为低收入；“饥饿是交换权利的函数，而不是粮食供应的函数”。因而，尽管我国的《土地管理法》以及相应的完善措施在另一方面又规定土地补偿的目标是，确保维持被征地农民现有生活水准不变，并且长远生计有保障，但在不改变简单的计划经济条件下的“产值倍数法”的标准下，这种补偿目标是无法做到的，因而不可避免地会出现“征地返贫”的现象。
       三、土地发展权框架下失地农民的补偿
       既然土地征用是对失地农民资源禀赋的剥夺，那么对失地农民的补偿也应该给予禀赋能力方面的补偿，而不仅仅是承包期限内使用权收益的补偿。我们认为，在土地征用中设置土地发展权，并通过土地发展权收益筹集补偿基金是对失地农民进行公平和能力再造补偿的一种有效的制度改进。
       土地发展权的概念与制度设计源于英美两国，是政府在对土地使用进行控制的过程中引入的一个政策工具。土地发展权是从土地所有权中派生的一种权利，是允许土地所有人改变土地使用权，比如在其土地上建筑和发展的权利。两国均将土地发展权作为一项能够与土地所有权分离的财产性权利。英国提出土地开发权的概念，主要是出于土地的有序开发和社会福利最大化的目的。基于土地开发“涨价归公”的理念，英国将所有土地发展权收归国有，私人土地所有权中不再包含未来的土地发展权，私人进行土地开发时需向政府购买土地发展权，政府从中获取土地开发的价值增值。美国对土地发展权的界定主要是出于抑制土地的开发，从而保护土地的现时使用状况的目的。由于土地的开发会对他人的地役权造成影响(在工业化社会特别表现为土地使用的外部正效应)，所以要限制土地的随意开发。但这样又会对土地的私人产权构成侵害。于是，两全其美的办法是通过土地发展权流转，既保护土地的现时利用状态，又保护土地所有者的财产权益。在美国，土地发展权的流转主要包括土地发展权的购买和土地发展权的转让。前一种方法主要是以政府财政支出为主，后一种方法则是基于市场化的私人之间的交易。总的来看，在政府的规划下，私人土地所有者按一定规则将其受限制的发展权(不能进行实际开发利用的发展权，即虚拟发展权)进行出售和转让。
       其实，土地发展权是土地本身具有的一种权力束，在土地使用状态保持不变的情况下，这一权力束是“沉睡”的，一旦土地使用状态发生变化，这一权力束就会浮现，土地发展权的设置只不过是将这一权力束明晰而已。随着城市化和工业化的发展以及土地资源压力的增加，这一权力束在土地的产权属性中将日益凸现，甚或成为土地所有者或使用者产权收益的主要体现。这样，在一定的经济环境下，获取土地发展权收益就可能成为土地所有者或使用者的主要目标。然而，这种利益的个体获取行为又会导致土地使用的外部正效应的不断减少，比如，无序的开发与城市蔓延、农业发展与土地的生态功能等等。所以，在发达国家土地发展权就成为控制城市蔓延和保护农业耕地的有效的政策工具。
       就我国土地制度而言，土地发展权在制度设计上是缺失的，无论是集体土地还是国有土地都未明确土地发展权。然而，虽然没有设置土地发展权，但土地发展权收益是客观存在的，且这种收益归国家所有，并通过行政规则进行管理和配置。由于在土地交易过程中没有将这一权力束显性化，结果导致农地保护的弱化和市地使用的粗放型配置，以及相应的失地农民的补偿不足的问题。具体到土地征用的规划上，首先，土地的发展权及其收益的缺失，造成了土地的征用低成本约束；其次，政府从土地征用中获取事实上的发展权收益诱导了政府对土地财政的依赖。二者作用的结果必然导致土地征用的过度激励。在这样的情况下，失地农民的就业保障和禀赋能力的补偿就只能靠政府的财政转移来支付，而这种支付在政府的财政支出中具有很大的变数。这也是失地农民“三无问题”解决不力的原因所在。如果能够将土地发展权收益从土地征用的成本中分离出来，就可以从“资源禀赋和能力”的角度较好地补偿失地农民，防止失地农民的“征地返贫”现象。
       依据产权的可分性，可以将土地的产权束从使用性质上分为农业使用权、土地发展权、土地保障权和生态景观权等权利束。农业使用权是指土地被用于农业生产的权利，主要用于生产粮食和其他纤维作物。土地发展权是指土地用途转换的权利，例如，土地有农业用地转换为非农业用地的权利。土地保障权是指(集体)土地为其成员提供的就业保障和基本生活依赖的权利，只要具备成员资格，就有相应的土地保障权利，是成员的一种禀赋权。土地的生态景观权是指土地为整个居民提供的外部环境的权利，它更多地表现为土地使用的正外部性问题，随着城市化和工业化的发展，这一权利束的性质和价值将会越来越引起人们的重视。
       目前的家庭联产承包责任制是一种对村集体土地进行平分的农地租赁制度。当一个村集体成员取得承包权之后，相应地就具备了上述四种产权使用和收益的权利。当农民的土地被征用之后，农地的土地发展权就会启动，所以对农地的补偿必须包括对农地发展权价值的补偿。而现行的补偿标准只是对农民在承包期内使用权收益的补偿，若按照资本化的方式进行折算，这种补偿只是对收益率的补偿，而没有对产生这种收益流的资本进行补偿，所以这种补偿是非常不充分的。在这里，我们可以将土地发展权的价值看成是产生农民收益权的资本，只有将这一资本补偿给农民，才能弥补其资源禀赋消失的损失。
       
       这样一来，在土地征用过程中，土地的征用价格就应划分为两个部分：土地使用权价格和土地发展权价格。土地使用权价格主要反映对失地农民在承包期内使用权收益的补偿，是一种土地使用权的转让，可用于对失地农民迁移成本和职业转换中相应的收入补偿。土地发展权价格则反映土地开发的价值，但因这种开发是非农业使用，所以其开发同时也是对依附于土地的农民的一种剥离过程，因此，土地发展权价值必须用于对失地农民资源禀赋的补偿。在工业化和城市化进程中，这种资源禀赋的补偿又可表现为对失地农民的能力再造，具体可表现为对失地农民扶持的创业资本、职业培训、社会保障基金等。只有在把农民从家庭农业的就业能力转换成非农就业能力之后，土地的征用才是真正的有效配置。
       当然，这里面也有一个问题，就是土地只有开发才能有现实的土地发展权价值；如果土地不被开发，土地发展权价值就不可能实现。于是，按照理性的观点，大家都会争先让自己所有的土地被开发，这就又产生了新的问题。其实，这是土地发展权价值如何平衡的问题。从理论上说，任何土地都包含有土地发展权，都有实现土地发展权价值的可能。但这种可能性只有伴随经济发展的需要才能够实现。所以，土地发展权收益与政府发展规划有莫大的关系。这样就出现了土地发展权收益是由土地本身带来的，还是由经济发展带来的问题；或者说土地涨价应归公还是归私的问题。我们前面指出，英国政府在设计土地发展权时采用涨价归公的理念，而美国则采用涨价归私的信条。无论是哪种方案，主要是对土地发展权价值的平衡。也正是基于这一认识，周诚先生认为，在我国土地涨价应亦公亦私。我们也认同这样的看法。按照这一思路，那么土地发展权价值所形成的农地发展基金就可以分为两个部分，即失地补偿基金和农村发展基金。农村发展基金主要用于农村劳动力转移、农地保护和生态保护。农村劳动力转移主要是通过对农民集体社区成员权的购买，鼓励农民主动放弃农地的使用从事非农就业；农地保护和生态退耕主要是限制农地非农化和对生态用地的开发。这三种性质的支出本质上是对未开发的农地隐性的土地发展权的补偿。实施这种补偿之后就能够表现出对农地保护的社会性和公平性。
       四、总结
       集体土地共有制下的农民获取的土地使用权是一种依据成员资格给予的资源禀赋。对农民土地的征用，农民失去的不仅是土地的使用权，而且是获取使用权收益的资源禀赋权。因而，相应的对失地农民的补偿就不能只进行土地使用权收益的补偿，还必须对被剥夺的资源禀赋进行补偿，或者称之为能力补偿。在土地征用中，资源禀赋的价格可以近似地由土地发展权的价值来反映。因此，将土地发展权价值通过土地征用转换为失地农民的发展基金，能够较好地从能力再造方面补偿失地农民所失去的资源禀赋。据此，笔者认为，在我国土地征用过程中，将土地发展权明晰化并保障土地发展权的收益转换成失地农民的补偿基金，是现阶段我国土地征用制度中通过社会保障和身份转换来换取土地的可行方法和有效机制。