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       [关键词]风险治理；以人为本
       [摘要]随着全球化进程的加快和突发事件的日益增多，当代社会逐渐进入一个风险社会。科学技术的高度发展，使现代风险管理的技术手段越来越先进，组织体制越来越完备。现代社会的风险管现应树立以人为本的风险治理理念，即应加强对弱势群体的关注，重视公众风险认知，加强风险沟通，以及在宏观层面上树立以人为本的科学发展观，才能进一步提高风险管理实效。
       [中图分类号]C912.1
       [文献标识码]A
       [文章编号]1003—8353(2007)05—0074—05
       随着全球化进程的加快和突发事件的日益增多，当代社会逐渐进入一个风险社会。科学技术的高度发展，使现代风险管理采取的技术手段越来越先进，组织体制越来越完备。在此基础上为了进一步提高风险管理实效，本文认为应树立以人为本的风险治理理念，即应加强对弱势群体的关注，重视公众风险认知，加强风险沟通，以及在宏观层面上树立以人为本的科学发展观，如此才能使风险治理更好地满足人们的需要，更符合人们的利益，获得人们更大的理解和支持，也才能取得更好的效果。同时，只有树立以人为本的治理理念，才能有效规避风险，化解社会矛盾，真正构建和谐社会。
       一、关注弱势群体的风险境遇
       由于社会方面的原因，常使一些人被边缘化成为弱势群体，这部分群体由于自身素质所限，本身识别风险、认识风险以及应对风险的能力较弱，同时由于他们在社会中所处的不利地位，这些人所面临的风险处境也常被人们有意或无意地忽视，这将使他们所处的环境更为恶劣，为他们的生存和发展带来更大的风险。
       按照国际社会学界的共识，社会弱势群体是指那些由于某些障碍及缺乏经济、政治和社会机会而在社会上处在不利地位的人群。中国社会科学院学者唐钧认为“弱势群体”是一个特殊的名词，主要指信息的不对称、经济收入的不对称以及能力上的不对称。在我国这部分人一般集中在处于社会底层或者边缘的人群，比如缺乏劳动能力的人，包括老人、孩子、残疾人；又比如没有劳动机会的人，如下岗失业人员；还有一部分比较特殊，他们虽有劳动能力也有劳动机会，但因为是流动人口，在城市务工却被贴上了农民的标签，也属于弱势群体，比如民工。
       弱势群体通常是一些处在人群、文化、社会和经济边缘的人们，他们本身非常脆弱，只要有触发事件，就极易陷入风险处境。同时由于处于边缘，与主流群体受到关注不同，他们所面临的风险很容易遭到有意或无意的忽视。这是因为首先由于资源有限，每个社会亟待解决的问题都有先后排序，边缘群体由于其所处的地位，使其面临的问题通常难以进入中心群体所设置的议事日程，更无法成为中心群体所关注的需要优先考虑的问题。因此弱势群体所遭遇的风险往往在开始时不能成为社会讨论和重视的议题，甚至被忽略，直到最后发展到非常严重的地步时才不得不唤起人们的注意。其次，不同群体有属于不同群体的文化和生活方式，这是群体成员自我认同的重要标准，也是辨明群体差异的重要标志。边缘群体所属的文化和生活方式离社会主流群体的文化和生活方式相对偏远，通常被认为是落后的、不文明的或低级的，因此常被主流群体所歧视和排斥，得不到应有的理解和尊重，双方的地位是不平等的，社会主流群体与社会边缘群体之间天然就存在着巨大的鸿沟。在这样的心理作用下，二者之间的信息流动和相互作用非常微弱，而意识形态和政治的分歧更经常导致二者之间越来越深的隔阂和距离，而社会资源一般掌握在社会主流群体手中，歧视、疏远与冷漠导致社会主流群体不愿把资金、物质、人员等有限的资源流向边缘人群以改善他们的境况或减少他们面临的风险，由此，弱势群体将处于更加不利的境地，将遭受更大更严重风险的打击。最后，弱势群体由于处于边缘，他们的声音很难出现在主流媒体或其他权威媒体中，如果再缺少代表或维护他们利益的强有力的代言人，那么他们将始终是没有话语权或很少话语权的“沉默大多数”。由于缺少发言权，缺乏表达意见和建议的平台，因此他们就更没有机会和能力把自身面临的问题暴露在公众的视野中，由此，他们所面临的风险不易为众人所知，更难于为世人所关注和重视也就不足为怪了。总之，弱势群体由于其生存本身处于边缘状态因此加剧了弱势，同样因为边缘化，弱势群体遭遇的风险影响本身经常是不受重视和不被承认的。
       由于以上原因，弱势群体遭遇风险时通常得不到重视，也得不到及时援助，直到事态发展到相当程度造成很大损失时，才引起政府、有关部门和公众的关注。西非在1983年至1984年间发生的干旱就是这样的例子，尽管最后的伤亡数字说明它是20世纪最重大的环境灾难之一，然而该风险在很大程度上却被当时的世界新闻、国际组织和国家发展机构所忽视，直到饥荒在1984年时达到了它的顶点。事实上，专家们早前曾经已经预料到在西非一段时间内会发生连续饥荒的可能性，然而由于政治经济等各方面的原因人们对此却没有予以重视和做出反应，直到后来在新闻中播出关于埃塞俄比亚由于饥饿而濒临死亡的瘦弱的躯体时，人们才看到了风险的悲惨和严重程度。这是一个极端的事例，在该事例中风险一直保持着隐蔽，不为众人所重视，然而它的规模和严重性却在不断发展，直到世界作出迟到的反应，风险才被众人所知，但是已经造成了很严重的后果。
       弱势群体在我国有相当数量且有继续增长的趋势，他们本身因为十分脆弱，在社会上已处于不利地位，同时能够获取、有权使用的社会资源以及可供选择的应付手段又严重匮乏，因此在风险面前异常脆弱，是最容易受到风险攻击，同时也是最容易产生风险的群体，是社会不稳定的来源。而我国目前正处于特殊的发展阶段，正经历着经济转轨、社会转型时期，将使这一问题变得更为突出。在体制变革与转轨中，社会竞争激烈残酷，那些接近资本、接近权力或者受过良好教育的强势群体有可能得到更多的利益，而普通的劳动者不仅获利机会少，而且还可能会被降低福利，成为改革代价的承担者，其被进一步边缘化的危险增大。因此中国改革和转型对弱势群体的冲击最大，可以说他们在很大程度上承担着中国改革和转型所付出的风险与代价。如果他们面临的风险得不到足够的重视与解决，将有悖于社会公平正义理想目标的实现，同时也会给社会带来不安定不稳定的隐患，更不利于和谐社会的建设。因此，偏远山区的群众、少数民族以及矿工、农民、下岗职工、城市民工等弱势群体所处的风险环境、发生在他们身上的风险不应当被人为地隐匿与忽略，而应当受到社会的关注和重视，这是树立以人为本现代风险管理理念必须涵盖的重要内容。
       二、强化公众风险认知与风险沟通
       在风险管理中，管理者和专家一般都十分重视风险发生的频率和概率估计以及损害程度的测度，而容易忽视那些受到威胁的或脆弱性的个体对各种各样风险来源的感觉。尽管通过技术手段获取的风险发生概率具有明显的科学准确性，但是现实中个人和群体对风险的感觉通常不同于对该风险的客观评价，有时甚至差别很大。人们对风险的主观认识与事实之间之所以会存在很大偏差，是由于现实生活中的客观风险是复杂
       多样的，而人们的认知过程又容易受其他因素的干扰(比如媒体过度夸张的报道等)，这些使人们对一些风险因素很敏感，但对另一些风险因素又不在意，导致个体对风险事件感知的风险有时高估或有时低估，与风险的技术统计数据不相一致。例如，对于空难人们的风险感觉常常要高于车祸，而事实上遭遇车祸的统计概率却远远大于空难。人们对感染艾滋病的恐惧远甚于流感，而每年死于流感的人却多于艾滋病。因此，风险评估应当包括客观和主观两方面。正如威廉姆斯所言：“事实上，概率和风险，二者均有其客观和主观两个方面的意义。客观概率分布及与其相联系的风险是实际存在的分布，是世界的客观状态。主观概率分布是风险评估者信以为真的分布，是一种主观世界。世界的真实状态往往与人们对它的评估不相一致”。而实践中人们一般是根据其主观判断而行事的，因此，我们必须认识到在风险管理中只考虑技术的因素是片面的，技术的统计数据与人们对风险的实际感受通常不相符合，认识主客观之间的差别很重要。如果仅仅依靠客观评估，而忽视人们的主观认知，我们就会忽视或无法理解公众在应对风险过程中可能采取的不适当的行为反应，在风险管理中就会陷入混乱而不自知。
       因此，在风险管理中，仅仅重视风险分析的技术性因素是远远不够的，尤其在现代以人为本的风险管理中，人们对风险的主观理解即风险认知同样重要，同样值得研究和重视。“风险认知”指个体对存在于外界中的各种客观风险程度及其可能的后果的感受和认识，且强调个体由主观判断和主观感受获得的经验对个体认知的影响，它与心理、社会和文化等多方面因素密切相关。风险认知是一个非常复杂、内涵丰富的过程，它涉及多方面因素的影响，在公众的观点中，最显著的那些风险往往不是——按照统计数据——事实上导致高频率事故、高致命率、严重影响健康等等的那些风险。显然，更多的包括大量的社会的、心理的、伦理的等方面的其他因素，而不仅仅是统计数据在影响着人们对风险的感知和反应，特别是对于那些既有物质的影响又有社会——心理影响的灾难更是如此。因此重视公众风险认知在今天就变得更为重要，具有了更加突出的意义。因为，传统的风险并不十分复杂，并且由于经常发生人们对其比较熟悉，也能够把握其中的规律，但是近年来发生的一些重大灾难，它们的形式和特征与传统风险迥异，具有高度的不确定性和复杂性，人们几乎没有经验可资借鉴，这使得专家和公众对风险的社会影响，尤其是它给人类身心健康造成的危害存在尖锐的争议，有时甚至连是否存在风险都不能取得统一意见，导致人们对风险的困惑感与恐慌感与日俱增。而人们心理上的不确定感会严重影响其对于风险的认识、判断和评价，结果对待风险可能会采取两种截然相反的极端反应：要么惶惶不可终日，在极度恐慌和焦虑中采取各种各样的过度防护措施；要么听天由命，根本不采取任何措施。而无论哪种情况，都无助于人们理性地对待并防范风险。在我国SARS事件和发生的苏丹红事件中，人们对风险无所适从的态度就体现了这一点。而公众与专家之间风险认知的巨大差异，以及公众对“专家系统”的不信任更加剧了这一问题。因此，强化风险管理，就要以人为本，就要在把握公众风险认知规律的基础之上，通过风险沟通使公众对风险形成理性认识，达成共识，并进而作出适度的反应。
       风险认知研究表明，公众风险认知的形成受多种因素的影响，但大体上有两人类：其一是风险的性质和特征，其二是公众认知过程所具有的规律。因此，对公众风险认知的解释必须考虑到来自客观与主观两方面的因素。就客观方面来说，专家们对风险的判断往往与年度死亡率的技术性估计有很高的相关性，而公众对风险的判断则更敏感于风险特征的影响。比如，风险的潜在灾难性，一般认为能带来巨大灾难的风险，要比损害影响较轻的风险，更加令人难以接受。而低可能性高灾难后果的风险通常比高可能性但是低或中等灾难后果的风险被认知为具有更大的潜在灾难性、更具威胁性。再比如，风险事件的熟悉性，当风险事件对于个体来说不熟悉时，要比它们为个体所熟悉时，其风险性被认为更大；风险事件的确定性，当个体认为风险事件难以确定，科学无法做出解释时，要比科学已经可以解释该风险事件时，认为其风险性更大；风险的易理解性，当风险事件对于个体来说不容易被理解，要比它们容易被理解时，其风险被认为更严重。此外，风险的可控性、风险的自愿性、风险的公正性、风险对下一代的威胁等特征都会影响到公众对风险做出的判断。除了风险本身特征外，主观方面的因素则是更为深层的原因，涉及风险反应者接收和加工信息的能力，同时公众的认知在某种程度上还以简单和复杂的方式受情绪和情感的影响，以及受世界观、意识形态和价值观的影响。此外，公众对风险管理机构的信任以及个体所属的文化类型也在风险认知中扮演着重要的角色。因此公众关于风险的观点有时会是直觉的判断，可能不如专家的风险评估正式和准确，但是，他们对于风险的理解却要比专家丰富得多，而且反映了典型地被专家风险估计忽略的真正关注的问题。公众对风险的认知不能简单地被认为是非理性的而予以否定或排斥，应当受到尊重。
       在高度不确定性的环境中，人类风险认知的复杂性、信任危机，以及由此导致的人们对风险的不恰当反应，是现代风险管理中出现的崭新而又极具挑战性的问题。此时，管理者应树立以人为本的风险管理理念，在管理者与相关人员之间开展积极有效的沟通，尤其在风险日益复杂化的现代社会，在信息不断公开的今天，风险沟通变得非常重要。通过有效的风险沟通，可以提供给“不知情”或“被误导”的公众充分的信息，事实上人们一旦掌握了有关风险的必要知识，就会促进对风险的感知和认识，就能够更恰当、更全面、更深刻地理解风险，在此基础之上产生行为转变，做出更为明智的决策，最终大大提高自我防范风险的能力。通过风险沟通还可以让公众了解到管理者所作出的努力，促进双方合作共同解决问题。风险沟通不是随意的行为，而是有其自身的过程和规律，有其必须遵循的基本原则。传统的风险沟通主要采取由上至下的单一路径的沟通模式，双方所处地位不平等，公众总处于询问信息、接收信息的地位，管理者则采取决定、宣布、辩护的行为模式，今天已被证明是不合适的。必须转换思维，采取公众参与的主客互动的双向沟通模式，加强相关团体之间关于风险问题的信息交换，了解公众对风险的理解，重视反馈机制的建立，积极听取公众的意见和建议，让他们有受尊重和被公平对待的感觉。而在涉及人们利益的风险决策中，更应强调公众参与，因为今天的人们对自身的权益比以往任何时候都更为关注，因此，管理者在进行风险决策时，不能把利害相关者排除在外，要把他们纳入其中，积极开展民主协商，通过主客互动让他们充分表达自己的意愿，使决策过程更民主更透明。只有这样，才能制定出高质量的、合法的、受到利害相关者普遍支持的风险决策。
       三、倡导以人为本的发展理念
       风险管理研究不应仅囿于管理学范围，不应只是针对具体事件、具体问题的解决，我们还需要从更宏阔的视野，来思考风险形成与社会发展之间的关系。只有触及到人类社会发展所秉持观念的根本问题，只有树
       立以人为本的科学发展观，才是风险管理的最终治本之策。
       十六届三中全会及其通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了全面、协调、可持续的科学发展观。从过去单纯追求经济增长，到全面、协调、可持续发展，标志着中国发展观的重大进步，这种科学发展观的确立，是发展观念与时俱进的体现。全新发展观的树立也是我国政府对风险社会积极回应的结果。它表明，我们的发展正在面向一个更加复杂多变的社会。
       全面发展观，就是要在经济发展的基础上，促进社会全面进步和人的全面发展。人的发展不同于经济增长，发展不纯粹是一种经济现象，“发展是集科技、经济、社会、政治和文化，即社会活动一切方面的因素于一体的完整现象”。没有教育、文化、政治、社会诸方面的发展作基础，没有这些方面与经济的同步发展，社会将陷入无序与混乱之中，社会将会风险重重。在此，必须致力于物质文明、精神文明、政治文明的共同建设、协调发展，才能实现经济、政治、文化、社会全面发展的目标。因此，必须从单一的经济发展走向综合的整体的社会发展。同时，全面发展观的更深一层含义是重视人的自由全面发展，这也是新的发展观的核心内容。马克思恩格斯明确指出，共产主义社会是以“每个人的全面而自由的发展为基本原则的社会形式”，使社会的每一个成员都能完全自由地发展和发挥他的全部才能和力量，并且不会因此而危及这个社会的基本条件。“在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”。这种发展观，从关注物的发展走向以人为中心的发展。人既是经济与社会发展的动力中心，又是最终目的，因此与社会其他方面的发展相比，人的发展应占绝对优先的地位。重视人的自由全面发展破除了传统发展观“见物不见人”的弊端，以人的价值、人的需要、人的潜力的发挥为中心，是对以往社会发展观的一种整合和提升，是解决人的生存和发展危机的根本途径。我们党从中国的实际出发，提出了以人为本的原则，赋予了人的全面发展以新的含义。以人为本就是把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为经济社会发展的根本的出发点和落脚点，围绕人们的生存、享受和发展的需求，提供充足的物质文化产品和服务，围绕人的全面发展，推动经济和社会的全面发展，可见，以人为本与社会的全面发展具有内在一致性。坚持以人为本，把人的需求和全面发展作为经济社会发展的起点和归宿，是对人类发展规律认识的一次飞跃。倡导风险管理以人为本的理念，就是要把人的全面发展作为风险管理的根本指针。
       坚持以人为本的科学发展观，还要正确处理人与自然的关系，努力为人类的长期生存和发展创造一个良好的环境条件。自然是人类生存与发展的基础，是人类栖居的家园，人类只有与自然和谐相处，才能获得自身的持续发展。因此，人类在谋求发展的同时，不能仅重视经济指标而忽视人文的、资源的、环境的指标，单纯地把自然界看作是人类生存和发展的索取对象而忽视自然界首先是人类赖以生存和发展的基础，如果基础遭到破坏，人类的发展之路只能是越走越窄。因此，人类在发展经济时，要充分考虑环境、资源和生态的承受能力，要尊重自然规律，不能为了一味满足人的需要而过分利用自然资源，破坏自然平衡。否则，如果认识不到自然环境对人类生存发展的限制和制约，坚持人类中心论，主张“人定胜天”，发展以人类征服自然、奴役自然、无限度地牺牲自然来满足人类的需要，那将有悖于以人为本的科学发展观，人类也将为此付出巨大代价。这就是今天为什么有些地方和国家在发展中虽然创造了历史上从未有过的经济奇迹，积累了丰富的物质财富，但却出现了很多严重问题，资源浪费、环境污染和生态破坏的现象屡见不鲜，自然风险层出不穷，社会危机频频爆发，人类生活在动荡与不安定之中。人类需要深刻反思自己的行为，对发展理念作出调整，保护环境、保护生态，真正实现人与自然的和谐共处，人和自然的协调一致，这才是真正做到了以人为本的发展，而不致于背离人类发展的初衷，对自然的尊重与爱护也会从源头上减少风险的产生。
       以人为本的发展观是时代所需，是人类对发展规律深刻认识的重大成果。以人为本的发展观还要求从整个人类的角度出发来思考发展问题，即要重视代际之间发展的平衡。人类发展要求在不牺牲未来需要的情况下，满足当代人的需求，不能“吃祖宗饭，断子孙路”，这是人类付出了巨大代价之后才体味出的道理，是世界各国普遍认同的发展理念。今天的发展既要考虑昨天发展所造成的后果，同时还要具有前瞻性，考虑对明天发展的影响。这就要求我们在开采资源、在新技术开发、在环境利用等方面，多考虑后代人的利益，多考虑给后代人带来的潜在风险与影响，尤其是那些若干年以后才会显现出来的风险更不能被忽视，应引起足够的重视，总之不能以牺牲后代人的利益为代价满足自己的发展需要，我们所倡导的以人为本应该是可持续的以人为本，这是任何具有历史使命感和责任感的人都必须仔细权衡考量的。
       当代社会风险的普遍化在警示我们，现代社会的发展并非是“一往无前”的过程，同时也是一个自我限制的过程。解决现代社会风险的根本，在于在反思现代性的基础上，从根本上反思人类社会发展模式，破除狭隘的发展观，强调以人文本的科学发展观，这将会有效解决社会发展中日益增多的风险，为人类社会的未来发展找寻到一条安全健康的道路，使社会朝着更加理性、更加完善的方向发展。这，是风险治理的根本目标，也是建构和谐社会努力奋斗的目标。
       [责任编辑：公　羽]