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       [关键词]住房问题；住房政策；国家干预；市场机制
       [摘要]住房问题是近年来国内各界所关注的一个社会热点问题。在住房生产、供给、消费过程中，国家究竟要扮演什么样的角色，这在国内外都是一个长期存在争议的问题。根据文献资料，论述发达国家住房政策形成的历史背景，分析住房政策同社会、经济、政治、文化等重要因素的关系，如政治体制和意识形态、社会文化传统、经济发展水平、人口和社会结构、劳工市场状况等，阐述了国家干预住房问题可运用的一些具体措施，并根据一些发达国家在住房问题上的经验教训，提出了对解决我国住房问题的若干启示。
       [中图分类号]F293.31　[文献标识码]A　[文章编号]1003－8353(2007)04－0001－10
       住房是人类生活的基本需求之一。在现代社会，住房问题不但在诸多方面影响着个人的生活，而且会对社会政治经济的整体发展产生深远的影响。大致而言，满足住房需求的方式有三种：一是自助式，二是靠市场机制来调节，三是由国家进行干预。可以说，没有一个现代国家的政府让其所有的公民仅仅依靠“自助”或市场机制的方式来解决住房问题。所有发达国家的政府为了解决或减缓住房问题，都先后动用了政治、法律、经济等力量或资源，对住房的生产、供给和消费实行干预，因而形成了所谓的住房政策。住房政策问题专家邓尼逊和温格逊曾经下过这样一个定义：“住房政策是指任何持续的行动过程，旨在对住房状况发生影响。”(Donnison & Ungerson，1982:13)从发达国家的经历来看，影响住房政策的因素有很多，包括国际环境、国内政治体制和意识形态、社会文化传统、经济发展水平、人口和社会结构、劳工市场状况等。在住房政策和实践的探索过程中，发达国家所积累的宝贵经验教训，值得我们好好地进行总结与反思。
       一、发达国家住房政策形成的历史背景
       发达国家住房政策的形成，是一个历史过程。各个国家的政府对于住房实行干预的初衷不尽相同，有的是为了农业改良与援助贫困地区的需要(如意大利和爱尔兰)，有的是要解决经济萧条和建筑业的失业问题(如瑞典)，有的是为了重建遭受战争重创的经济和防御共产主义(如前西德)，还有的是针对住房短缺的问题加大住房供应量(如法国)。当然，其动机也可能是多元甚至是相互矛盾的(Donnison&Ungerson，1982)。我们首先以英国、荷兰、美国为例，来说明住房政策在发达国家形成的历史过程。
       英国
       英国作为世界上第一个经历工业化的国家，其住房政策的演变很具有代表意义。
       英国政府对住房问题的干预，可以上溯至19世纪，那正是工业化、城市化快速发展的阶段。当时，英国最发达的工业城市，也同时有着最悲惨的贫苦劳工聚集区。拥挤而恶劣的住房和卫生条件，使得伤寒、霍乱等流行病日趋严重。从19世纪40年代至20世纪初，英国政府通过了一系列有关公共卫生、工人阶级住房的法律法规，试图改善劳工的生活状况。
       19世纪80年代以后，人们开始从卫生和健康的角度逐渐转向从经济的角度认识住房问题。一方面，由于城市人口高度集中，对住房的需求随之剧增。而另一方面，伴随着工业化、市场化，出现了劳动与福利的商品化，这导致大量居民、尤其是低收入移民无力以市场价格支付住房费用。于是，工人阶级组织起来，不断呼吁，要求国家干预住房问题。因此，至19世纪末至20世纪初期，出现了少量由市政府提供的住房。尽管如此，在当时典型的自由资本主义时期，舆论的主流是认为应该让市场机制来调解住房需求，而尽量减少国家干预(Malpass & Murie，1999)。
       两次世界大战对英国的住房政策产生了深刻的影响，这是国家实行公共干预的关键点。当时的住房政策有两部分，一是针对私营出租业。1915年，英国政府开始实施《租屋法》，主要是进行租金管制和保证租约稳定。针对当时私人租赁市场约占房屋总量90％的状况，这项立法的效果是逐渐改变了集体和私人利益之间的力量对比。但接下来，房主因无法索取能反映市场需求的租金而选择退出此项经营，同时租户也越来越希望有其他的住房方式。因此，从长远来看，这导致了私营租房领域的衰退。
       英国住房政策的另一部分是针对公共领域。1919年，英国以立法的形式，首次确立了公共住房政策的制度安排，即后来由地方政府部门实施的快速的、大规模的公共住房开发。当时，“国家一定要提供某种援助”(Malpass and Murie，1999:42)的口号已经提出了两三年，所要讨论的是，国家究竟以什么样的形式进行干预。通过私营建造商发放补贴的意见遭到了否决。最终所采取的方式是，中央政府设定目标框架，由地方政府负责开发公共住房。
       第二次世界大战导致了更严重的住房短缺问题，也因此使得英国的住房政策更进一步转向集体化。事实上，将公共住房看作是一种社会服务的理念，同福利国家体制的大发展是相一致的。最初，所有的新建房都是由地方政府部门提供，公共住房的数量因此而大增。这样大规模的公共住房建造持续了二十年左右，初期解决了战后住房短缺问题，后来则同清除贫民窟结合在一起。同时，政府逐渐加大了对自有住房的支持力度，对自有房主实行很优惠的税务补贴政策。随着经济的繁荣，人们的工作更加稳定，实际工资增加，建筑协会获得的资源越来越多，这些因素都加大了对自有住房的需求，这个领域从此开始进入一个持续的扩张期。
       20世纪六、七十年代，英国的住房政策由两部分组成：由市场向那些有负担能力的人提供住房；而国家则为其他的人提供住房。因为自有住房被看作是房屋所有制的常态，所以，有条件的人通常会买房自住。到1970年时，多一半的人口拥有自己的住房。那些没有财力拥有自己住房的人可以租住公房，公房部分占房屋总量的三分之一。需要强调的是，当时公共住房所起的作用要大于一种“补充性”的角色，是许多工薪阶层的人所希望的一种住房方式。另外，可以说，这种政策上的“双轨制”，在大的方面也反映了两个主要政党力量对比的平衡(Doling，1997)。
       自70年代开始，英国住房政策再一次有了较大的转变。伴随着经济增长的减缓，战后实行的福利体制引起极大的争论，公众对公共住房的支持开始消退。1979年保守党上台以后，重新强调市场的作用，试图实现让国家退出福利体制的理念。在住房领域，住房政策变得仅局限于住房自有制的补充。并以立法的方式推动公共房屋的私有化，鼓励私人租房领域的发展，从而促使以国家供给为特征的住房集体制的解体。自此以后，英国便一直比较依赖市场机制来满足住房需求(Forrest&Murie，1988)。
       荷兰
       荷兰的住房政策在发达国家中代表着另一种典型。从时间上看，荷兰所经历的大规模工业化与城市化同英国相近，然而，荷兰政府的住房政策无论是在理念上还是在具体办法上都与英国有很大的区别。
       荷兰在“二战”前主要依靠私人投资住房建设。尽管早在1901年，荷兰政府便立法批准建造社会住房，
       但那不过是“补缺”。“二战”后，在住房方面，荷兰政府最初采用的办法，是延续从战争开始就一直实行的租金管制，以及进行少量的新建房项目。后来，为了解决因战争所造成的住房严重短缺问题，荷兰政府调整了住房政策，开始大规模兴建社会住房。这种不同于英国“双轨制”的住房政策，同荷兰实行的社会民主制的理念有很大的关系，也由此决定了其成为欧洲各国中对住房问题干预力度最大的政府之一(Doling，1997)。
       荷兰在战后大规模兴建社会住房的过程中，依赖的主体与英国也有所不同。英国主要是靠地方政府直接供给住房，而荷兰的地方政府部门负责制定相关法规，建造社会住房则主要依靠非赢利的住房协会。这些住房协会都是在慈善组织的基础上发展起来的，以族裔、宗教和地域划分。随着社会住房的大量建造，这些组织的数量和规模也越来越大。住房协会建造社会住房可以获得政府提供的补贴，在出租房屋时要接受政府对于租金标准方面的限制，租户的住房资格也要根据政府法规所制订的标准来决定(Priemus，1971)。
       自20世纪70年代开始，由于住房短缺的问题基本得到缓解，国家对住房生产和消费的补贴逐渐减少，市场机制的作用越来越大。但紧接着，出现经济滑坡，物价和消费者信心暴跌，对自有住房的需求也随之大幅度下降，于是，国家继续支持社会住房项目。尽管如此，70年代中期以后，荷兰政府开始调整住房政策，逐渐减少对社会住房建造的补贴，并增加对租户的补助，使他们可以负担更高的租金水平。此后，因为公共开支增加的压力，荷兰政府对这种补助设定了限额，但同时加大针对最低收入群体补助的力度，也不再对新建房屋提供优惠贷款，而让住房协会从私营机构获取贷款。
       美国
       尽管美国同许多欧洲国家一样，曾经历过急速的工业化、城市化变迁，也一直面临各种住房问题，但美国的住房政策与许多欧洲国家有很大的差别。
       美国的住房政策非常侧重于私营领域，特别是对自有住房的支持。美国对住房私有制的推动可以追溯到1913年，当时联邦税制开始实行住房贷款和房地产税的抵税政策。这种税收上的好处，加上对贷款业的优惠政策以及从文化取向上对自有住房的偏好，都大大促进了住房的普遍私有化。早在1960年，美国住房的自有率就超过了60％(Freeman，et al，1996)。美国的私营房屋出租业并未如在英国那样受到压制。税制上的优惠政策鼓励私营机构投资于住宅建设，所以私营房屋出租业的规模一直很大。
       公共住房则是在20世纪30年代作为“新政”的一部分出现的，其规模很小，一直并未对住房需求的满足起过主要作用。而且，即便是在30年代，也曾出现过很强烈的反对公共住房的意见。1949年的《住房法》提出，要使每一个人都住上好房子。但实际上仅仅是纸上谈兵，美国政府对住房的公共投入力度不大，从联邦预算中住房项目所占的比例来看也能说明这一点。“二战”后，公共住房虽然获得了较广泛的支持，但其作用仍然受到限制。大家把它理解成旨在帮助低收入人群，结果造成了一个极具“污名”(stigmatizing)的住房领域，从长远来看，失去了得到广泛支持的可能性。自1981年共和党总统当政以后，美国的住房政策越发强调市场机制而更加远离社会目标(Doling，1997)。
       美国的住房政策同其社会文化背景也有关系。美国文化主导的价值观是个人主义，其核心思想是个人而不是政府来为他或她自己的命运负责。政府的责任是要为保证机会而非社会福利均等。再者，美国的社会文化传统是强调私有制度，其结果是，“社会政策”的设计基本上是要扮演一种派生的和补充性的角色。“美国人自己要负责满足自己的需求……。社会政策是‘选择性’的，即它只用于对那些不能供养自己的人的补充，并运用一套审查核实的方法来识别符合资格的人。”(Wolman，1975：4)。
       再从“大事件”影响的角度来看，美国并没有经历欧洲那样由战争所引起的住房短缺问题。美国政府对公共住房最大的投人是20世纪30年代，在“大萧条”所造成的经济重创时期，人们关切的焦点主要不是政府如何承担满足公民住房需求的责任，而是要通过宏观计划摆脱经济困境。因此，刺激建筑业并维持对金融市场的信心成为重振经济的重要步骤。20世纪30年代，美国联邦政府通过金融立法，建立了住房金融机构，由它提供长期、低廉的固定利率贷款，并由联邦政府对贷款提供保险，使得人们可以较低的首付额和较低风险获得购房贷款，因而促成了“二战”以后大规模的住房建设和消费(Ball，et al，1988)。还有人认为，美国这种通过干预金融市场而推动住房供给和消费的做法，是为了解决资本主义的积累过度而消费不足的矛盾，因此要以借贷来发展基础设施并进行空间调整(Harvey，1978)。
       综上所述，住房问题是伴随着近代工业城市发展而产生的。所有发达国家的政府都对住房问题实行了不同程度和各种方式的干预政策。然而，各个国家在不同的历史时期，基于本国的政治经济状况和社会文化传统等，也采取了各自迥异的干预办法。在研究发达国家的住房政策时，需要格外关注这些政策形成的背景。
       二、趋同与相异：对发达国家住房政策的比较和解释
       对各国住房政策进行比较，是一个复杂而难度很大的工作。从许多现有的文献资料来看，往往著重于概括特征(即模式或类型)，或从时间的角度，强调阶段和趋势。似乎也只有这样做，才能化繁为简。本节将论述四项对发达国家住房政策比较和解释的重要研究。
       1．邓尼逊(Donnison)的研究
       邓尼逊(Donnison)于1967年出版的《住房的政府》一书，是有关住房问题研究的经典著作。1982年，经过邓尼逊和温格逊(Ungerson)的共同修正，出版了《住房政策》。这两部书对住房政策研究产生了深远的影响。邓尼逊一温格逊的命题是将市场经济国家中政府对住房问题所扮演的角色或承担的责任，分为三种模式：一是雏生型(embryonic)，二是社会型(social)，三是全面责任型(comprehensive)住房政策。
       雏生型住房政策指的是在急速城市化进程中，人口向大城市集中，人们往往以违规自建的方式解决住房问题。政府虽然已经开始对住房采取某些干预措施，但因住房被视为一种消费而非生产或投资，会阻碍经济增长，所以，政府倾向采取消极的态度来应对住房需求。邓尼逊当时主要指的是希腊、葡萄牙、土耳其等，这些国家工业化发展较晚，经济发展水平不太高，失业率却比较高。这也是西方资本主义发展的早期阶段及目前许多处于急速城市化中的发展中国家的状况。
       社会型住房政策指的是将市场当作解决住房问题最有效的办法，因而主要依靠市场机制解决住房问题。政府可能会对市场进行一定的干预，补充市场机制的不足。然而，这种干预被看成是“满足特殊的需求，解决特殊的问题，而且，无论其以建造、贷款、补贴、租金管制或其它办法，这些办法均被看作是例外的‘干预’——通常是临时性的干预——在一个否则便是‘正常的’体系内”(Donnison&Ungerson，1982:75)。例如，美国的
       住房制度便是社会型的代表，此外，还有比利时、瑞士、英国等。这些国家的住房政策并非为全体国民建立一套长久的住房制度，而主要是针对某些特定群体，即那些不能在“公开的”市场上获得住房的人(低收入者、独居老人、残疾人、单亲家庭等)。其采用的手段则是通过组织建立长期的、运作良好的私营资本市场，对住房建造和消费提供信用贷款。
       全面责任型住房政策是指政府视满足全体国民的住房需求为己任，并不视这种责任为经济发展的包袱，而认为这是经济发展的重要组成部分，其对住房问题的干预力度大、涵盖面广。尽管这些国家具体的政策可能有所差别，但其总的宗旨很一致，即对住房需求和资源有长远的规划，在住房供给方面有长久的项目。实行全面责任型住房政策的国家有瑞典、荷兰、前西德、法国等。这些国家所采取的方式并不一定是直接的公共供给，而主要依靠“准公共机构”，包括非政府合作社、房屋公司、住房协会等。
       邓尼逊不但将各个国家的住房政策纳入到上述模式或类型中，其划分的三种类型还暗含着阶段和趋势，也就是说，所有的国家都会先后经历上述三个阶段。从20世纪60年代的情况来看，他的分析是成立的。当时工业化国家正在经历战后的经济扩张与成长，公共开支上升，并不断投入到住房领域，全面责任型似乎是许多国家住房政策的发展方向。然而，70年代以后发生了很大的变化，经济增长的“黄金时代”似已成为过去，许多发达国家也逐渐减少其对住房体系的干预，有些过去的全面责任型反而却变成了社会型。另外，在现实中，即便是同一类型的国家之间，其住房政策也有差别；还有的国家可能同时具有两种类型的特征。因此，他的分类仅可以作为理想范式，以帮助对各类不同的住房政策有所认识。
       2．巴赫维尔和范德海登(Boelhouwer&van der Heijden)的研究
       巴赫维尔和范德海登(1992)研究了7个欧洲国家从1945年到1990年的住房政策的演变，提出住房政策发展的四个阶段：
       第一个阶段，是“二战”以后，因为战争对已有住房的破坏和新房建造的不足，再加上大规模的人口迁移，导致了严重的住房短缺问题，对各国政府提出严峻挑战。于是，各国政府便调动了各种政治经济资源大力兴建住房。这个阶段住房政策的焦点是在尽量短的时间里大量建房，以解决供需之差。第一阶段在每个国家所持续的时间是不同的。
       第二阶段，住房政策的重点从数量转到了质量。各国政府开始调整政策，要求按更高的面积和设备标准建造新房，并通过清除贫民区和改造升级而改善现有住房质量。在这个阶段，房屋的供给与分配从满足需要到注重需求，即从强调公平、反对收入差距，到承认可以利用收入差距来调节住房消费。
       在第三阶段，由于经济增长的“黄金时代”结束，巨大的公共开支给各国政府造成了严重的负担，于是，各国政府便削减住房补贴，并进行结构调整，从对住房建造的补贴变成对住房消费的补贴。这主要造成了两个后果：一是新建住房总量减少，二是住房补贴的对象更加限定于低收入群体。
       最后一个阶段是住房短缺的问题重新出现，既有绝对短缺，也有对于低收入群体而言负担不起的相对短缺，需要制定新的政策以应对“新的”问题。
       上述研究的假定是，一个国家的住房政策会依次经历这四个阶段。当然，几个阶段之间有时也会重叠，或者说，一个国家在某一时期同时经历一个以上的阶段。另外，每个国家经历每个阶段的时间也是不同的，有的国家至今也未经过所有的阶段。但从许多发达国家住房政策的变迁过程来看，这几个阶段还是清晰可辨的：在工业化和城市化过程中，住房政策的发展往往从上述第一阶段开始，目的是为急速增加的城市人口提供最基本的住房条件。这个目标达到之后，便进入到第二个阶段，在这个阶段，政策的重点是要达到比较高的居住标准。当居民户数和房屋数量之间基本平衡，开始强调住房质量时，便进入到第三个阶段。最后，当大部分人都住上质量较好的房子以后，国家就会加大对低收入群体的帮助，而让其他人通过私有市场解决住房问题，此时，住房自有率便会明显提高。
       3．肯曼尼(Kemeny)的研究
       肯曼尼(1981，1992，1995)从社会结构出发，提出按自有住房和成本租房在全部住房中的占有率，将住房政策分为两大模式。前者主要是说英语的国家，包括澳大利亚、新西兰、加拿大及美国，这些国家自有住房在数量上占主导地位，公共出租房主要局限于低收入群体。后者主要指瑞典、前西德、荷兰等，这些国家的房屋中有大量的以成本价而不是由供需状况决定的出租房屋，其自有住房者和租房者的比例更为均衡。
       肯曼尼认为，上述两种类型住房的发展与社会结构密切相关。他提出，可以将发达工业化国家的社会结构分为集体主义和私有主义两种，而这种划分与工业化程度无关，也同福利体制无关。例如，瑞典就是一个高度集体主义的社会，福利发达，城市的聚集形态是高密度，公共交通发达，住房以出租的形式及合作公寓的形式为主。反之，澳大利亚社会的私有化程度高，反映为福利体制较不发达，房屋大都是私有的形式，居住密度很低，出行必须依靠私人交通。英国的社会结构则介于瑞典和澳大利亚之间，社会住房比澳国多但比瑞典少。英国的房屋格局以半独立屋和连栋屋为主，不像澳国有那么多独栋房，也不像瑞典有那么多的公寓房。
       肯曼尼认为，所有的国家都会有一种他称之为“政治性的房屋所有制策略”(political tenure strategy)。它不是政府精心规划设计出来的，而是其一系列特定的行动反映在法律法规和制度安排中，其效果是影响了居民对房屋所有制的选择。在以自有住房为主的社会，人们普遍对于自有住房有正面的看法，而拥有自有住房也更现实和有利可图，如有自己的住房可以享有财产的增值收益、独立性和稳定性强，还是身份的象征。反之，人们把租房子住看成是没有成就或是一种被迫之举。同理，在以出租房为主的社会，许多人会更愿意选择租房住。仅有少数人拥有住房，而且也并不一定是有钱人。另外，在瑞典和芬兰，合作住房的形式很普遍，人们很习惯共用某些设备。所以说，住房所有制的选择同政府的政策导向很有关系，而政府行为所反映的却是以集体主义或私有主义为特征的社会结构的差别。
       在以自有住房为主的社会，“政治性的房屋所有制策略”包括以下几方面：第一，建立了某些制度上的安排，如以优惠政策支持的、专门面向住房业的金融机构，这样可以鼓励中等收入群体贷款买房。第二，政府提供的各种补助是针对某一种房屋所有制的，例如给自有房主比租户更大的补贴，或者对自有房主的补贴说得更名正言顺，而对租户则有“污名”。在许多国家，自有房主可以通过税收体制获得补贴，而租户则通过很显眼的福利付款得到补助。第三，某些法律更偏向自有房主而非租户。第四，政府可能会阻止建造大规模的成本出租房，而阻止的方式是给成本出租户加“污名”从而限制需求，或者制定极其严格的分配标准。最后，也是最简单的限制办法，即不提供最初的建房补贴。
       在成本租房占比重较大的社会，上述“政治性的房屋所有制策略”就会倾向于成本租房。成本租房指的
       是，依据房屋最初的建设成本而非市场价值收取租金。在工业化社会，房屋建造成本和市场租金都在不断升高，这意味着旧房的成本租金一般低于新房的成本租金和市场价值。如果政府的法规允许“租金联营”(rentpooling)的话，对于一个同时拥有新房和旧房的房主来说，其新建房屋的成本租金因有旧房成本租金的补贴而降低，这样可以保持房屋建筑业的活力。在成本租房体制下，因公共住房的租金占主导地位，所以能抑制私有租房市场租金的上涨。另外，成本租房也并不限于低收入群体，人们可以从各种经济的和社会的因素出发，在人生的不同阶段选择适合自己的住房形式。
       4．巴洛和邓肯(Barlow&Duncan)的研究
       巴洛和邓肯(1994)的研究，是对新古典经济学所提出的市场机制能最大限度地发挥效率，而国家法规则会限制、甚至降低效率的反驳。他们从制度环境出发，比较了市场和国家在住房供给上的各种组合模式及其对效率的影响，并参照了艾思宾和安德逊(Esping－Andersen)在分析福利国家体制时提出的理论架构，将住房政策分为四类：在初级的体制下，如希腊、葡萄牙等，并未将福利看成是很重要的一种权利。在快速工业化过程中，人们解决住房问题仍主要靠传统的自助、家庭互助或教会的帮助。在自由主义体制下，如爱尔兰、英国(20世纪80年代)及美国，自由市场被认为是最有效率的调节住房生产与分配之手段。这些国家的自有住房比例很高，政府会对自有住房提供可观的补贴；对社会住房的支持有限，主要针对低收入群体，且有很不光彩的含义。在法团主义体制下，如前西德、法国等，社会住房的比例会高于自由主义的体制，住房补贴的数额也较大，但政府并不试图通过调整住房结构来缩小现存的社会差异。在社会民主体制下，如丹麦、荷兰、瑞典等，国家法规被看作是实现效率与社会公平之关键，住房政策的目标是对市场进行管理，为所有的人提高住房标准、降低住房费用。
       上面以几个著名的研究为参考，分别从工业化、社会结构、福利国家体制等角度，对发达国家的住房政策做了进一步的比较和解释。
       三、发达国家住房政策干预的具体措施
       国家干预住房问题的方式是多种多样的，从开发、建设、分配，到修缮改造，既可以直接参与住房供给，又可以制定法规，通过财政金融体系发挥影响力。其政策干预的对象，包括房屋生产者、所有者、使用者等。比较普遍的做法是国家运用财政手段提供补贴，以降低住房费用和提高支付能力。住房补贴的方式有很多种，一般可分为两大类：一是对于住房供给方的补贴，有时称为“砖灰补贴”(bricks and mortar subsidies)(有译成“补砖头”)或客体补贴(object subsidies)，如向开发者免费或以较低的成本供应土地，提供资金、低息贷款，或降低建筑材料的销售税率。如果开发者不将上述补贴截留的话，最终便会降低使用者的费用。另一类的补贴是对于需求方的补贴，是对人或主体的补贴(personal or subject subsidies，有译成“补人头”)，如降低房屋贷款利率，给购房者以税务方面的优惠，还可以支付现金或发放住房券用于住房方面的费用(Haffner & Oxley，1999)。以下将结合房屋产权性质，说明上述两类补贴的运用。
       1．对于住房供给方的补贴
       向供给方提供补贴的主要目的是降低住房的建造成本。特别是“二战”刚结束的那些年，许多国家采用了一系列补贴措施，鼓励大规模的住房开发，包括无偿或以低于市场的价格供应土地、低息贷款、税收减免、资金扶持、修建基础设施等。与此同时，也对开发者提出约束条件，如规定开发者所建房屋必须在质量、面积、价格等方面符合某些标准，或要求将房屋供给对象限定为中低收入居民。
       国家对供给方的补贴以社会住房方面最为显著。社会住房常常是公私机构合作进行开发和建造的。例如在德国，中央政府负责制定有关房屋供给的法律和金融框架，并向区域政府提供资金支持。区域政府决定开发方案，寻找土地等资源，也可以提供一些资金。再往下一层的地方政府部门(如市县等)对住房供给的介入更深，它们有规划权和获得土地权，还可以直接联合社会住房公司进行开发。许多大城市的政府为了对开发产生直接的影响，在开发公司中持有股份。在决定开发的地点、房屋占地面积、住房面积分布、租金标准等方面，地方政府都起很大的作用。另外，地方政府部门还负责登记那些符合社会住房资格的居民，以便了解需求状况。所以说，地方政府同时扮演着三个角色，一是有规划权，二是在土地交易上起重要作用，三是与社会住房机构在房屋开发上是伙伴关系。地方政府部门会派代表进入住房公司的董事会，而非赢利的住房公司在地方政府部门的管辖之内，要确保住房获得的公平性(Doling，1997)。
       前述巴洛和邓肯的研究提出，各国对住房开发与建设具体的干预，也同其福利体制有直接的关系。例如，一个国家的福利体制越是接近集体主义，其对土地开发的限制就越严；反之亦然。在瑞典的社会民主体制下，土地的供应由国家控制，私营公司不能从土地开发中获利，因此房屋的售价较低。反之，英国实行自由主义的社会政策，因此在房屋的开发与建设过程中，就允许私营公司从土地开发中获利，而政府的法规也为其提供便利。
       向社会住房的房主提供补贴，他们便可以按低于市场价格的建造成本收取租金。从这个角度来看，居民也分享了供给方补贴的好处。在实际操作中，计算房租的办法有很多种。例如，政府可以对租金实行最高限额，但仍要让房主有足够的收入以支付费用甚至有少量赢利。随之而来的问题是，如果租金的最高限额因物价指数的上涨而增加的话，那么新房的租金会比旧房高很多，而新房的地点、质量、面积不一定好过旧房，这样会导致居民不愿租住新房而使新房的建造受到抑制。英国的经验是，房主(即市房管部门)经过多年参与房地产开发，会有各种新旧房屋的组合，于是将新旧房的费用、收取的房租以及得到的政府补贴都放在一起核算，因此可以维持运行(Donnison & Ungerson，1982)。
       2．对于住房需求方的补贴
       对于住房需求方的补贴因房屋性质的不同有所差异。针对购买自住房者的补贴主要是通过税收体制进行。但某些减免税措施，究竟是否算对购买自住房者给予了补贴优惠，这同住房被看作是一种消费品还是投资有很大的关系。如果是前者，那么因为一般消费品是不能以贷款利息抵税的，所以，倘若允许住房贷款利息抵税，便应看作是补贴优惠。如果是后者，即将住房看作是投资的话，那么因为贷款利息抵税是对投资的惯例，所以也谈不上什么补贴优惠了。而同时，自住房者所获得的“名义租金”(imputed tax value)收入则相当于投资所得，本来是应当纳税的，如果免税的话，便相当于一种补贴优惠了。
       可以追本溯源，按以上分析将发达国家分为三类：一类是实行社会民主体制的北欧国家，将住房看作是投资，既允许住房贷款利息抵税，同时也对名义租金收入征税，也就是说，政府并未给自有住房者优惠
       政策。第二类是实行自由主义的或“社会型”的澳大利亚、加拿大及新西兰等国，这些国家将住房当作是消费品，既不允许将贷款利息抵税，也不对名义租金收入征税，政府也算不上实行了什么优惠政策。第三类是美国、英国等，既允许贷款利息抵税，又不对名义租金收入征税，算是在税制上对自有住房支持力度最大的国家。
       当然，以上分类似过于静态。从发展上看，这些年以来，有逐渐把自住房从投资转而看作是消费品的趋势。这同减少“砖灰补贴”、不特别鼓励新房建设，到增加“人头补贴”、促进存量房销售的趋势也是一致的。特别是对名义租金收入征税的法规，因于情于理都不太充分，所以许多国家都相继把它取消了(Doling，1997)。
       另一项针对自有住房的税则是资本增值税。在许多国家，虽然规定资产价值的增值要支付增值税，但这一般并不包括居民的自住房。还有一些国家，自住房的增值税是要交的，但在特定的条件下，可以缓交或抵销一部分。例如在美国，如果自有住房出售之后再购买的房子比前套住房价格贵的话，那么出售房子的增值税便可延付。
       除了通过税制来对自有住房进行干预之外，有些国家给自有住房者和租户都发放住房津贴。需要强调的是，这种津贴是针对房屋日常开销的，同给购房者的补贴不同。前者是经常性开支，后者则是一次性的。在那些仅将补贴付给购房费用的国家，其效果是促使那些经济状况处在边缘的居民购买新房，而并不鼓励他们维修改善，反而给他们带来了经济上的负担或潜在风险(Lowe，2004)。
       此外，许多国家的政府给自住房者优惠的同时，更将他们看成是“财神”，征收一次性的费用，如交易税，或定期征收房产税，用于地方政府的财政开支。
       对租房户的补贴一般是以减免房租或发放住房津贴的方式进行的，补贴的数额取决于家庭收入和住房费用。通行的做法是，住房津贴随住房费用的增加而增加，随家庭收入的增加而减少。住房津贴的数额还会根据家庭结构或其群体特征(如是否为少数族裔或老年人等)而有所不同。在实际操作过程中，有很多种不同的发放住房津贴的办法，而各种做法的差别在于如何定义住房费用，从而决定住房津贴的适用范围。住房费用可能包括租金、煤电费、家具、房产税、物业等，因此有“冷租”和“热租”之说。“热租”包括暖气费(Kemp，1990)。
       另外，对于私营房屋出租市场，发达工业化国家通行的做法，是对私营房主收取的租金征税，但在某些条件下可减免。如法国，仅出租一套房屋的房主可以免税。在前西德，拥有房屋两年以上的房主出租房屋时租金可以免税。大部分国家都允许房主从税赋中扣除各种费用。这些费用包括房屋折旧、贷款利息、房屋维修费、管理费及保险。当然，在住房极其短缺时期，有些国家的政府采用租金管制的办法，对私有房主所收租金有所限制，使租户不至于负担不起房租。但从长远来看，这个政策对私营房屋出租业的抑制作用也是不小的(Doling，1997)。
       需要说明的是，尽管上述各种住房补贴是国家干预住房问题常用的手段，但应当认识到其局限性。在现实中，有许多其它因素的影响可能会远远超过它们的作用。其一，实际上，政府对住房市场的干预是多方面的，相互交织在一起，而且常常并不以住房政策的形式出现，但却对住房的供求产生重要影响。例如地区发展战略，因其对人口的地理分布和就业状况有直接的作用，所以会对住房需求产生深远的影响。其二，有的政府行为不但不会降低住房费用，反而会增加住房费用。例如，所有的发达工业化国家都对住房的地理位置、建筑标准和材料等制定了相关的法规，这些法规对市场机制设定许多限制，结果往往增加了住房的开发和建造成本，因而最终增加了住房费用。其三，政府并不一定从自己的口袋里掏钱。如以租金管制的办法干预市场价格，增加的成本由房东“买单”，但对国家财政却毫无影响。其四，尽管国家向供求中的一方或双方都提供了补贴，但这可能并不会降低市场价格。如某地方政府向开发者免费提供一块土地，但并未对房屋的面积、销售价格等做出限制，结果是开发者得到了高额利润，而消费者却并未少付费用。
       四、发达国家的住房政策对我国住房保障制度的借鉴意义
       以上对发达国家住房政策的论述说明，各个国家住房政策形成的背景、理念、制度安排、运作方式等是千差万别的。尽管可以试图从中寻找一些具有共性的特点，但即便是所谓的规律也有很强的制约条件。因此，我们需要非常清醒而理性地借鉴外国经验，深入了解各种政策产生的背景和运行条件，在对我国国情充分了解的基础上，制定并不断调整我国的住房政策。尤其需要注意以下3点：
       1．比较前述对住房政策的“类型”和“阶段”的分析，我国的社会经济条件和住房问题，比任何一个发达国家在任何发展阶段的情况都要复杂，是一种多“类型”和多“阶段”的混合体。就“类型”来说，我国的城市住房体制曾采用过多年同“全面责任型”的“社会住房”形式相似的福利房，目前似正在转向以“自由主义”的“自有住房”形式为主导。就“阶段”而言，我国同时具有发达国家四个阶段的特征：
       (1)我国正经历快速的城市化阶段，大量农村人口向城市转移，需要或即将需要大批的住房，这很像19世纪西方发达国家的急速城市化时期的状况。
       (2)随着经济快速增长，人们收入和生活水平的提高，人口和家庭结构的变化，已经形成并不断壮大的中产阶级对住房在数量和质量上提出较高的要求，这类似于20世纪五、六十年代欧美国家的情形。
       (3)经过多年推行福利房政策，国家不堪重负，于是进行住房改革，减少在住房方面的干预，越来越依赖市场机制解决住房问题，这同20世纪70年代以后发达国家的情况有不谋而合之处。
       (4)我国也正面临全球化、信息化时代的到来，劳动力的技能和收入有两极分化的趋势。那些缺乏教育和技能的人越来越被推向收入低的和非正规的就业领域。他们包括住房在内的基本需求难以得到满足，不单单给其个人和家庭造成困境，也向整个社会提出了巨大的挑战，这也正是许多所谓的后工业化国家或信息社会所正在面对的重大问题。
       2．在“住房资源”长期处于“稀缺”的状态下，我们要处理好各种住房干预机制和住房所有制形式的关系，并制定相应的住房政策。
       (1)自助式、市场机制、政府干预是三种解决住房问题的基本办法，既有各自的功能，又有各自的局限性，不能互相代替，应当同时并存。在过去的很多年，我们曾经以完全的国家干预代替市场机制解决城市的住房问题，这固然行不通，但目前似有过于依赖市场机制的倾向。中国不同于美国，我们的自然、人口、经济等条件决定了，我们的“住房资源”会长期处于一种比较“稀缺”的状态，这要求我国政府不能把国家干预像美国那样定位在一种“补充性”的角色，而应考虑确立由国家干预主导的市场机制调节的住房政策理念。
       (2)各种住房所有制形式，如自有住房、社会住房、合作住房、私营出租住房等，也是各有各的作用和局限性。对于自有住房的形式，要清楚地认识其制约条件，不能盲目推崇提高自有住房率。许多的研究把自有住
       房率当成一个重要的参照指标，以此反映某个国家的住房状况和住房政策，甚至认为住房自有率越高越好。事实上，这是一个非常复杂的概念，在不同的历史时期和不同的国家，有着极为不同的含义，且不一定同福利体制或经济发展程度有关。发达国家的房屋自有率从30％多到70％多不等。在前工业化国家，住房自有率可能反而会很高。在同一个国家的不同地区或城市，住房自有率也有很大的差别，如在美国，自有住房的比例占全部住房约三分之二，但纽约市的住房自有率却仅约三分之一。
       一般而言，购买、持有自有住房，需要有充足的收入或长期稳定的就业和收入来源，才有能力承担金融风险。如前所述，美国的住房政策是以自有住房为主导的，这个针对中产阶级的住房政策生长的土壤，除美国的地理人口特点、社会文化传统及价值取向等因素以外，还由于在“二战”后的经济增长时期，专业技术人员组成的中产阶级不断扩大，而蓝领工人的就业、收入及福利待遇稳步上升，再加上适当的通货膨胀率，使得收入和房产的价值均有增加，因此满足了自有住房比例上升的条件。而我国目前自有住房比例高，是实施房改政策的结果。从长远发展看，上述拥有自住房的条件是否能在我国实现，或者说，能在多大比例的人群范围里实现，是不容乐观的事情。
       (3)如果我国的住房政策定位在市场机制调节、并以自有住房为主导，那么我们的公共住房或“廉租房”政策必然只能扮演一种“补充性”的角色，仅仅专门针对最低收入、住房最困难者。但这样的定位可能带来的问题却不能忽视：一是收入、住房状况的审核问题，即因社会诚信普遍缺失，信用体制尚未建立，而造成的收入和住房状况核定的困难。二是住在“廉租房”里的租户会遭受“污名”，并因受到多重的社会排斥而处在社会的边缘，不但可能使他们自己及后代的生活和发展陷入困境，而且会增加社会管理的成本。在某些发达国家，这是曾经有过的教训，所以近年来基本上不主张兴建这种“孤岛”式的公共住房。而我国目前住房上呈现出的明显的分层趋势，即分别针对不同群体的高档别墅、一般商品房、经济适用房、廉租房等，是同旨在反对社会隔离、推动社会融合的大潮相违背的。
       (4)如前所述，在一些发达国家，或因为人多地少，或因为实行了社会民主体制，社会住房是一种很重要的住房形式，这个经验值得我们重视，并重新审视、调整我们对于社会住房的作用和具体实施办法的认识。我们曾实行过多年的福利房体制，对其弊端记忆犹新，现在重提社会住房恐怕会阻力很大。然而，要强调的是，社会住房同过去的福利房有很大的区别，由于其建房及管理过程接受政府的财政补贴，所以可收取低于市场的租金，但同时也可支付运营成本并有少量利润。社会住房的好处还有：一是为各个年龄段和各种社会经济背景的人群提供可以负担的住房，而因为其覆盖范围广，所以不致遭廉租房住户常遇到的污名。二是可以有流动性，那些有了一定积蓄的人可以购买自己的住房而搬出社会住房。三是可以对私营租房业的租金有抑制作用。接下来的问题是，一、建造社会住房的资金从哪里来?二、由谁来建造、管理社会住房?资金来源方面，可以考虑拿出部分商业开发获得的土地收益金，用于补贴社会住房的建造。第二个问题比较困难。因为如前所述，在北欧国家，社会住房的建造和管理，是在地方政府的支持下，由非赢利组织进行的。但在中国，传统上提供福利的教会、行会等机构已经很难发挥作用了，而如果直接由政府承担这样的责任，可能会陷入到官僚、腐败的弊端之中。
       (5)在适当的时候，政府应制定合理的法律法规，规范私营房屋出租业。
       3．要建立我国的住房保障制度，最基本但也是最要紧的，是要搞清楚我国城市的住房状况、住房需求、住房问题的现状，并以此为依据制定住房政策。
       (1)住房状况：1)按房屋性质所划分的自有住房(包括私房、房改房、经济适用房、商品房)、租住公房、租住私房的数字是多少?2)在1)基本清楚的前提下，需要了解住在每类房屋里住户的住房状况，如居住面积、负担的费用(贷款、租金等)、出租收入等。
       (2)我国城市中不同人群的住房需求是什么：1)按收入划分；2)按年龄及家庭结构划分；3)对于农民工或外来人口来说，他们目前和潜在的住房需求是什么?
       (3)我国城市中不同群体的住房需求与他们其它的生活、就业需求的关系如何?
       (4)我国城市住房问题究竟是什么?是短缺，过剩，还是结构性的或不均的问题?
       在此需要澄清一下，在许多研究住房问题的论著中，当提到可负担的住房价格时，常常用两个指标作为参考，一是房价收入比，并称发达国家一般的房价收入比是6倍左右；二是月平均住房费用(租金或贷款的月付额)在家庭收入中所占的比例，并称发达国家一般的月平均住房费用不超过家庭收入的30％。这些研究往往以这两个指标来说明我国的房价或住房费用或高或低，结果造成很多的误解。正如本文中讨论过的其他概念一样，上述两个指标都有其复杂性，对它们的研究、参考不能生搬硬套，不能把它们固定化或者孤立化，而是要放在“有机”的环境之中来理解。简单地说主要有两点：一是在不同的国家、不同的地区、不同的城市、不同的经济和房地产发展周期，房价收入比是不断变化的。二是在确定月平均住房费用占家庭收入合理的比例时，要综合考虑一般家庭的各种开销。例如，在发达国家，一般家庭的收入较高，因此生活必需品的开销所占比例较低(如恩格尔系数)，如果福利完善的话，也不必把月收入的一部分花费在基础教育和医疗上面，所以才有上述30％的提法。而在我国，这个比例究竟应当是多少，应该根据我们各种收入群体的实际生活状况来定。
       总之，正如住房问题专家所言，“住房问题永远是解决不了的；它只是变化而已。”(Donnison & Ungerson，1982:13－14)“住房政策和实践是在一个动态的世界里实施的。”(Malpass & Murie，1999:130)在住房问题上，作为一个正处在转型、发展中的人口大国，我国既难以采用高税收高福利的住房政策，也不适于完全以市场机制调节和自有住房为主导的办法。要解决中国的住房问题，还要在吸取前人经验教训的基础上，靠我们的智慧和勇气走出自己的道路。
       责任编辑　韩小凤