摘要：在现行土地政策博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，使得中央的土地政策往往难以发挥保护耕地和农民利益的功能，形成一种管制和征地的恶性循环。因此必须着力提供保护农民土地权益的制度性政策，包括建立让地权所有者直接参与市场交易的机制、消除地方政府“土地财政”激励、修改土地相关法律等。
关键词：土地制度；政策博弈；农民权益
中图分类号： F20 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2008）06-0065-03
Game Analysis on the Land Policy of Central and Local Government
JIANG Jun-cheng SUN Yao-zhou
(Zhongnan University of Economics and Law, Wuhan , Hubei, 430060)
Abstract: Under current China"s land-policy, the local governments have advantage in information controling and actual operation, so it is difficult for the central government to protect arable land and farmers interest, leading to a virtuous circle of controlling and exploiting land. Therefore, it is necessary to improve current land-related laws and policies to protect the farmers" rights on land, which include setting mechanism to allow the landowners to participate directly in land trading, as well as eliminating the land financial incentives of the local government etc.
Key Words:land system; policy game; farmers interests
国土资源部执法监察局局长张新宝2008年7月8日表示，从2007年全国查处案件数量分析中可以看出，在土地违法问题上，地方政府仍然是主导 [1]。地方政府利用自己在信息和操作上的优势地位，出台了一系列相关规章政策，严重违背了中央保护耕地和农民利益的土地政策和精神。文章运用博弈论的方法，建立中央和地方政府之间的土地政策博弈模型，探讨现行土地政策造成中央和地方之间形成的一种管制和征地的恶性循环的原因，建立符合科学发展观的土地政策,切实贯彻中央精神，维护农民的合法利益。
一、中央与地方政府土地政策的博弈分析
土地政策是指政府等政治实体为了实现一定历史时期的土地管理任务和土地利用目标、围绕着特定的经济社会利益，而规定的用以调整人地关系的一系列准则、方向与指南的总和。由于土地是不动资产，因此土地政策具有很强的区域性。不同的地区和地段，其土地类型和价值有很大不同，地方政府颁布的土地政策及其利益表达也有很大的不同，体现为相关的利益博弈。 [2]近年来某些地方政府对于土地暴利的追逐，致使国家宏观调控的目标无法实现，不仅极大地损害了政府与公众的关系，也破坏了中央的科学发展观与和谐社会的伟大部署。
（一）基本假设和博弈模型的建立
围绕农地转用和征地补偿，中央和地方之间发生了严重的目标冲突，进行着广泛的利益博弈。中央政府土地政策的目标包括保护耕地和保证粮食安全，维护农民利益和保持社会稳定，适当增加建设用地和保持经济稳定增长。这三个目标既有一致之处，也存在着不少相互矛盾的地方。比如，粮食安全主要是国家目标，它既不是地方政府目标，也不是农民个人目标。在一定意义上，保护耕地等于只让农民务农，与农民通过参与工业化和城市化获得利益的愿望相悖；再如，保护耕地和增加建设用地也会发生矛盾。
对地方政府来说，一个是要实现增长目标和政绩目标，即扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长，另一个是要实现财政目标和利益目标，即增加地方收入和地方融资规模。这两个目标高度一致，因为加快农地转用，扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入(如图1)。
从土地政策目标的取向来说，中央政府和地方政府之间存在矛盾和冲突。地方政府实际上比中央政府更能实现自己的土地目标。其博弈模型构造条件如下：
1?郾中央政府的政策手段主要是加强行政控制和计划管理，包括建立基本农田，制定土地利用总体规划和年度计划，加强土地执法检查等。由于这些手段要依靠地方实施和配合，因此，除了计划本身的合理性以外，其有效性主要取决于地方——既要看中央目标和地方目标的一致性，也有赖于中央的控制能力和地方的忠诚度。在目前的分权化和市场化的条件下，上述条件难以满足，中央控制手段的有效性就大打折扣。
2?郾地方政府直接管理着本辖区的农地和农户，直接负责农地转用的具体操作，地方的操作者们可以采取多种办法，规避中央的行政控制和计划限制，使政策实施结果向自己一方倾斜。比如，移花接木，调整基本农田；先斩后奏，在农地转用时未批先用；谎报军情，隐瞒信息，钻中央政策的漏洞。在土地政策的博弈中，中央政府土地政策目标往往落空，而地方政府的土地政策目标通常都能实现，这就使得中央的有效监管和控制成为一种无效状态。
（二）现行地方政府征地的博弈结果分析
在现行土地政策实施的博弈中，由于地方政府处于信息优势和操作优势地位，而中央的惩罚又往往难以到位，造成的一个严重后果是农地转用的规模大大超过了中央计划控制和实际需要的规模。
地方政府征地和供地的具体操作有三种，一是行政划拨，二是“协议”出让，三是通过市场和半市场机制拍卖。对增加地方利益和收入的作用表现在以下方面：（1）可以增加工业用地，甚至可以用低地价、零地价招商引资，进而加快本地区GDP增长和增加地方税收。（2）可以用低地价补贴基础设施建设，等于为基础设施建设融资，改善本地投资环境。（3）可以垄断土地一级市场，控制二级市场，并通过招、拍、挂获取土地增值收益，增加地方预算外收入。不少地方的土地出让金占预算外收入的60％。此外，通过农地转用和城市扩张，增加建筑业和房地产业的营业税和所得税，一些发达县市这两种税收已经占地方税收总量的37％[1]。
由于把农民排除在土地增值收益之外，这是一种用剥夺农民来增加财政收入的方式。各级财政从农民手中获得的土地净收益日益增加，占地方政府财政收支的总额比率不断扩大。另外，它还造成了大量的寻租机会，产生严重的腐败现象。
（三）地方政府土地政策的动力分析
土地违法现象严重，深层次的原因则是制度设计方面的漏洞与瑕疵，它主要包括：
一是土地政策监督乏力。土地出让金的使用，长时期地游离于预算与监管之外，地方政府及官员自由操作的空间大，甚至滋生出大量的腐败寻租行为，是土地违法现象的一个持久的动力。审计署2007年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县（市、区）2004年至2006年国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查，从调查的结果来看，土地出让净收益1864?郾11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71?郾18%[1]。土地出让净收益不纳入基金预算管理，等于这部分庞大的资金游离于监管之外，供地方政府任意支配，这种指定用途的政府性基金预算收入实际上变成了带有小金库性质的资金。这意味着，土地出让越多，地方政府所能支配的资金也越庞大。同时，由于庞大的资金游离于监管之外，很容易成为权力寻租与腐败现象的天然载体，成为少数腐败者的囊中之物。由于腐败与寻租是借助庞大的游离于监督之外的资金而存在，种种不法行为更容易被隐匿，被查处的几率更低。诸如此类的因素，正是土地违法现象屡禁不止的不竭动力。
二是地方财政收支不对等。地方财政资金缺口，使得地方政府有选择通过土地出让获取收益的持久动力和理由。1994年分税制改革之后，地方政府的财权与事权不对等，地方政府面临的责任和义务越来越多，而对财政的支配权却不断弱化。由于中央和地方政府的事权、财权划分不清，遗留了许多旧体制的痕迹。事权维持了改革前的状况，而财权却主要划归中央，这造成了上级政府财权越大，而基层政府事权越多，且税权的划分并不稳定，导致地方政府没有一个稳定的预期。因此，地方政府只有也必然会通过土地这一“聚宝盆”来弥补地方财政的资金缺口。越是土地违法严重的地区，越是财政缺口比较大、缺乏稳定收入来源的地区。如何让中央与地方在财权和事权方面做到更加协调和统一，将成为下一步财税改革关注的焦点。只要地方政府的收入来源不能得到保障，土地违法现象就很难真正被遏制。实际上，有关部门在处理土地违法问题上常常左右为难也与此有关。土地违法案件虽然层出不穷，但只要不是涉嫌受贿等腐败行为，真正遭到问责的地方官员并不多见，因为有关部门不得不考虑地方财政的实际困难和地方官员的苦衷。
（四）地方政府土地政策的可行性分析
虽然在法律上，我国土地属于国家所有或农民集体所有，但在事实上，土地所有权是由各级政府和行政机构所掌握，各级政府和行政机构才是实际的土地所有者。地方政府一般认为，如果它在一块土地上拥有开发权和转让权，它就是这块土地的主人，这就是属于它的土地。这是因为，拥有开发权和转让权，就意味着可以自主决定将土地用于何种用途或用于何种经营项目，自主在土地上实施开发或从事经营活动,自主决定是否将土地转让给其他人开发或转让给其他人使用，并获得相应收益。各级政府和行政机构才是实际的土地所有者，农民只有耕作权。
二、现行土地政策的缺陷
现行土地政策有三根支柱，分别对应中央政府、地方政府、农村集体和农民。一是中央政府对农地转用的行政管制和计划控制；二是地方政府以各种方式加速农地征用和过度扩张城市；三是农村集体和农民基本上被排除在农地转用之外（如图2）。
图2 现行土地政策构成图
从成本收益来看，在这个过程中，农村集体和农民是净损失者，地方政府是净得益者，中央政府是有得有失，有可能是得不偿失。由于农村集体和农民的弱势、无权地位和利益受侵占的处境，中央政府无法依靠农村集体和农民去约束地方政府，农村集体和农民也无力对抗地方政府的侵占行为，因而在中央和地方政府的土地博弈中，保护耕地的目标落空，城市化也被扭曲。这是现行土地政策的必然结果。
从今后土地政策的演变方向来看，由于地方政府征地的方式造成了严重的后果，中央政府加强了对土地转用的行政控制和计划管理。其结果只能进一步加剧中央和地方之间的土地博弈，形成一种管制和征地的恶性循环，即扩大征地—土地管制—更多地征地—加强管制。在这种恶性循环中，地方政府一方面合法争取，另一方面非法行政，严控土地转用使得地方出现更多和更加隐蔽的土地违法行为。近两年，土地违法仍大量发生，在土地有偿出让中形成了地方政府、银行和开发商三方合谋，无风险套利。可见，目前土地转用的政府管制和计划控制难以解决中国的土地问题。
三、完善土地政策的策略选择
通过上面博弈模型分析可知，中央政府颁布的土地政策在长期内并不能保证地方政府执行。目前，土地问题的尖锐矛盾和激烈冲突，使决策者开始反思现行政策，并出现了一些新的迹象。2008年国务院28号文提出了农村集体建设用地的流转问题，广东省率先出台了促进集体建设用地流转的地方法规，再加上全国各地的大量制度创新，我们有可能走出一条新的农地转用的市场化道路。必须从制度入手，截断现行土地政策作为地方政府违法征地的源头。以下分别从博弈主体、动力机制、约束机制和制度保障建设出发提出对策。
（一）从博弈主体角度出发，让地权所有者直接参与市场交易
发展集体建设用地的流转和交易，需要打破对农村土地转用的国家垄断，完善政府对集体土地的用途管制，让地权所有者直接参与市场交易过程，主导土地要素的定价权。这是中国农地制度改革和政策调整的基本方向，也是中国工业化和城市化的必由之路。通过农户合作参与市场过程，是中国农民参与工业化和城市化过程的一种制度保证。包括土地入股、农民合作社、社区型企业等方式在内。广东南海、山东德州、江苏昆山等地，已经有形式多样的探索，并取得了初步成效。
（二）从博弈规则角度出发，修改违背农民利益的土地政策
土地承包法的立法目的在于保护农民土地权利，但是，与之平行的土地管理法使这种保护只限于农地范围,使农民的土地财产权变成一种残缺的产权；集体所有权的内涵规定不清,造成集体所有权侵犯农民的土地财产权；对农民土地财产权保护的基础性工作薄弱。当务之急是，尽快修改与保护农民土地权益相冲突的法律条款，让农民享有土地非农化进程中的土地所有权、收益权和转让权。在农村内部，要进一步明确集体所有权就是社区成员的成员权，杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。政府应着力提供保护农民土地权益的制度性基础设施，包括颁发有物权含义的土地长期使用权证，进行农民土地的登记、土地流转的信息登记，建立保护农民土地权益的土地法庭，最大限度地保护农民的利益，调动他们的生产积极性。
（三）从动力机制角度出发，消除地方政府“土地财政”激励
目前，土地出让金数额巨大，与土地相关的收费也是地方政府各部门改善福利的重要途径，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收，成为地方预算内收入的重要部分。总之，从土地上取得的收入占地方收入的一半以上，地方财政成为名副其实的“土地财政”。这是地方政府热衷圈地、卖地的主要动机。这种财政安排与地方政府垄断建设用地是一套共生的制度安排。只有从改变地方收入的取得方式入手，使其拥有与其事权相适应的永续的收入来源，才能打破地方政府垄断土地一级市场的格局，使其不再充当建设用地“地主”和土地经营者的角色，放弃低价征地和高价供地的行为方式。具体来说，在阻断卖地机制的同时，中央政府应立即着手建立和完善土地财产税制度，停止在土地规费上与地方政府讨价还价的做法。在制度上保证土地利益相关当事人在土地增值收益分配上的公平的同时，改革土地税制，设计让地方历届政府可以常年分享的土地或财产税，使土地财产税成为城市化进程中地方政府的重要而稳定的收入来源。
（四）从制度保障角度出发，建立现代农村产权制度
国务院发展研究中心农村部部长韩俊2008年7月通过农村调研发现，农村土地存在“三个倾向”：第一个倾向是把整个农村纳入城市建设规划区，个别地方把整个农村的集体土地全部转为国有土地；第二个倾向是村委会改为居委会，集体土地也随之改为国有土地；第三个倾向是随意改变产权关系，即所谓“拿土地换身份”、“拿土地换社保”[4]。正是由于集体土地财产权利不明晰，导致土地成本过低，很多环节没有相应的补偿，地方政府通过开发土地来获得巨大收益，而土地的主人获益很少或不获益。
集体土地财产权利不明晰，是土地失控的根源。同样的土地，在农民手中获利很少，但到了开发商手中就变成了巨大的财富，其中的关键因素就是土地财产权在开发商手中得以明晰。其实，土地在谁手中都应是财富。但是，农村集体土地是否归属农民不明晰，农民对土地缺乏支配权和控制权，因而地方政府可以随意收归国有，任意变卖，农民失地不得利，也就是理所当然的了。对于农村的集体土地，农民不仅无权决定其是否交易，而且无权从土地买卖中尽可能地获得收益，造成农民的极大怨言。
要实现科学发展观和和谐社会，必须尽快启动土地的现代产权制度变革，必须使得土地有多元的供应。有权才有责，只有当农民拥有了农村土地财产权，他们才能参与土地收益分配，才能真正像主人一样掌控土地[5]。加强和改善土地调控迫在眉睫，以法律、制度设计尽快明确农民土地财产权，建立起土地的现代产权模式，来保证土地的正常流转和有效供应。
参考文献：
[1] 于祥明.国土资源部张新宝：地方政府仍是土地违法主导[EB/OL]．（2008-07-09）.http://news.xinhuanet.com/house/2008-07/09/content_8514124.htm．
[2] 赵晓．启动第三次土地革命正当其时[J]．中国新闻周刊，2008，(6)：75-77．
[3] 陆效平．博弈论与地方政府间土地政策的竞争性选择[J]．国土资源科技管理，2008，(6)：25．
[4] 张魁兴．调控土地:明晰产权是关键[EB/OL]．（2008-07-15）.http://www.nanfangdaily.com.cn/epaper/nfrb/content/20080715/PageArticleIndexBT.htm．
[5] 刘志伟．宏论我国农村土地制度变迁的动因及经济影响[J]．农村经济与科技，2007，(10)：11．
责任编辑 莫仲宁