文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：我国国内层面的区域经济合作的迅速发展,要求我国的区域公共政策适时调整。我国区域公共政策在政策目标、政策内容、政策机构、政策工具、政策协调和监控等方面存在着局限或缺失。我国应实施区域公共政策的转型和创新，从完善政策制度基础、调整政策目标导向、重构政策内容体系、组建区域政策管理机构、构建区域利益协调机制等方面重塑区域公共政策。
       关键词：区域经济合作；区域公共政策；政策体系；区域利益协调机制
       中图分类号： F20 文献标识码： A文章编号：1004-1494（2008）06-0068-03
       Study on the Law Deficiencies in the Field of Regional Economic Cooperation and Countermeasures
       YE Da-feng
       (Guangxi University, Nanning, Guangxi, 530004)
       Abstract: The rapid development of regional economic cooperation in China urgently requires a timely adjustment of public policy. However, China"s regional public policy shows deficiency in the setting of goal, principle, executive institution and tool, coordinating and monitoring mechanism. Therefore, China should readjust and innovate its regional public policy by improving the basis of the policy, adjusting its goal-orientation, reconstructing policy"s content and principle, establishing regional policy management institutions, building regional coordination mechanism, etc.
       Key words: regional economic cooperation; regional public policy; policy system; coordinating mechanism of regional interests
       区域经济合作，一般是指在一定的区域内的两个或两个以上的国家或地区以自然区域内的经济的内在联系为纽带，以区域分工和协作为基础，根据商品和生产要素的流向、文化传统以及社会经济协调发展的需要而形成的区域性长期经济协作活动。按合作主体权利范围不同，区域经济合作通常可划分为国际经济合作和国内经济合作。本文主要从国内层面，探讨我国区域经济合作中的公共政策缺失与对策。
       一、我国区域经济合作中的公共政策缺失
       随着全球跨国投资和国际贸易的快速发展，区域经济合作正成为经济全球化的重要载体之一，在世界经济中发挥着日益重要的作用。我国在积极参与国际区域经济合作的同时，大力推进国内区域经济合作，实施国内区域经济协调发展的战略。目前，我国的泛珠江三角洲区域经济合作、长江三角洲区域经济合作以及环渤海京津冀区域经济合作，有力地推动了这些地区经济的发展，影响深远。此外，还有广西北部湾经济区、淮海经济协作区、武汉经济协作区、长株潭经济圈战略、中原经济合作区、海峡西岸经济区等区域合作初露雏形，发展迅速。总之，我国国内层面的区域经济合作正在朝着广而纵深方向发展，迫切要求相应的政策引导和协调。然而，我国区域公共政策在政策内容、政策管理机构、政策工具、政策协调和监控等方面存在着局限或缺失，主要表现在：
       （一）政策内容体系不完整，区域层面的公共政策缺失
       长期以来，由于实行以现行行政区划为基础的“中央—省(市、区)”两级调控模式，因此，从纵向上看，我国区域公共政策基本上可分为国家（宏观）的区域公共政策和地方政府（微观）公共政策两个不同层面，而缺少中观层面的公共政策。虽然，我国目前在一些政策文件有关于区域经济合作与发展的原则、战略及政策规定，但尚无一整套清晰完整和立足于长远需要的区域经济合作政策体系，缺乏立法意义的区域经济合作政策，尤其缺乏以协调和解决跨区域公共问题为核心的区域层面的公共政策，难以适应区域经济合作发展的需要。
       （二）缺乏一个职能明确的区域政策管理机构
       我国涉及对地方援助等区域公共政策实施的机构很多，但几乎没有一个具有立法意义上的、职能明确的区域政策管理机构，而且，区域公共政策决策与实施的权力分散，中央与地方政府制定的政策之间缺乏统一的协调与衔接,导致我国区域公共政策制定与实施实践中容易出现两种极端:一是中央政府依靠自己的主观性与权威性决定对区域公共政策的制定和实施，难以保证其科学性和针对性；二是地方政府制定和实施区域公共政策的随意性大。而某些地方政府公共政策的实施可能对实施区域有明显效益，但由于忽视政策区域与非政策区域的关系，或者忽视了微观政策区域与宏观整体利益的协调，容易滋生或加重跨区域公共问题。这都需要一个职能明确的区域政策管理机构予以协调。
       （三）行政区划构成的壁垒难以突破，可供区域公共政策利用的区域划分框架不明晰
       区域公共政策以管理公共事务和解决公共问题为价值基点，须有明确清晰的区域划分界限。但中国至今没有统一的区划框架[1]。长期以来，我国以行政区划为基础的“行政区行政”，有着“内向型行政”或单边行政的弊病，由于各级行政区划层次较多，分割过细，各级政府对区划内经济活动干预权过大，在经济上各自为政和本位主义的现象非常普遍，导致产生互相恶性竞争、产业结构趋同、资源浪费等问题，对资源有效配置的阻碍越来越大，尚缺乏明晰的、可供区域公共政策利用的区域划分框架，在一定程度上阻碍了区域经济合作的发展。
       （四）区域公共政策工具残缺
       按照政策功能不同划分，政策工具可分为激励性政策、引导性政策、保护性政策、协调性政策。激励性政策工具和引导性政策主要包括：1?郾授权、优惠贷款和税收减免等直接援助。2?郾改善投资环境、提供优惠政策等间接刺激手段。
       伴随着我国国内层面的区域经济合作的广泛而深入的发展，区域公共问题日益突出，其中一个重要的原因是区域政策工具的片面运用，即过于侧重以税收等政策优惠、权力下放为主要内容的激励性政策工具和引导性政策工具，忽视保护性政策、协调性政策工具的充分运用，例如对外资的政策不够具体，对外资企业的奖励和控制措施、种类、规模、经营范围等缺乏具体规定，对进入区域经济合作政策实施的企业也没有进行明确的限制性规定。
       （五）缺乏有效的区域政策评估与利益协调机制
       区域经济合作通常涉及的地区较多,需要对区域经济合作定期进行评估，以及时调整导致利益增进不明显或利益非适度均衡发展的政策，才能使区域经济合作可持续发展。而且，由于区域经济合作主体呈现多样化、多元化特征，各方利益诉求不同，且存在一定的利益冲突，必须建立起一种互利共赢的合作协调机制，才有可能真正推动区域经济的合作与发展。否则，跨区域的公共问题难以解决，可能造成新的区际矛盾。
       
       二、重塑我国区域经济合作中的公共政策
       公共政策的转型及时与有效程度是决定区域经济合作与发展的关键因素。我国应重塑区域经济合作中的公共政策，强化其区域公共政策功能，才能更好推动经济的协调发展和社会的进步。
       （一）完善区域公共政策的制度基础
       区域公共政策首先有一个良好的公共管理的制度基础，包括成熟的市场经济、宪政法治、有限政府、公共治理的多元机制等[2]。目前我国完善区域公共政策制度基础的重点是要完善区域公共政策的市场制度供给。中国的市场化改革虽然已经取得了突出的进展，但是市场的力量仍不够强,不足以完全冲破行政力量对它的限制，经济活动仍在很大程度上以行政区域为单元，各行政区域之间的经济联系很大程度上受到当地政府的制约。政府需要打破行政壁垒，破除地方保护主义，消除市场壁垒，创造一个有利于市场体系良性运转的体制与制度环境，加速跨行政区的基础设施供给制度、资源管理制度建设，推进区域制度创新，从而为区域公共政策提供有利的制度保证，进而从宏观上为区域经济合作创造制度上的条件,促进区域经济合作的发展。
       （二）以培育区域创新能力和公共服务均等化为区域公共政策目标导向，以区域功能不同为依据进行区域划分
       区域经济合作应树立突破行政区谋发展的理念，更加重视区域经济的协调发展。区域经济的协调发展，即国家通过宏观政策和宏观调控确保区域经济非均衡度的适度化，实现社会的稳定和区域经济的协调和可持续发展，更加重视区域发展的社会、生态要素。
       要贯彻落实科学发展观，重视区域经济、社会和生态的协调发展，由过去的重在区域之间资源配置的区域公共政策目标导向转向“培育区域创新能力和公共服务均等化”作为我国区域公共政策的目标导向，即不再追求区域经济发展的均等化和同步发展，转而追求区域享受的政府提供的公共服务均等化，突出培育区域竞争能力。以此为基础，区域划分应突破单一行政区的划分，以区域功能不同为依据对全国进行区域划分，以在各个功能区之间形成彼此不同的比较优势，辅之以差别化的区域公共政策，有利于各地区发挥比较优势，形成各具特色的区域分工和合作格局，增强经济发展潜力和后劲，增强地区之间的经济联动，促进区域经济合作的加速发展。
       （三）组建区域公共政策管理机构
       不同区域的利益关系需要一定的法律形式或制度加以规范。我国应成立由中央立法授权组成的、常设的区域公共政策管理机构，管理跨区域的事务，约束地方政府在决策过程中片面追求自身利益而损害其他地区利益的行为。区域公共政策制定与实施在中央政府领导下进行，但具体操作由专门的区域公共政策管理机构负责。
       区域公共政策管理机构，可由各部门的高级政府官员、科技人员、基层工作者和普通民众代表组成，由其统筹解决区域资源、土地、基础设施、城市规划、重大产业布局和环境治理的长期规划中的重大问题，促进优势产业集聚，提高产业布局的效率，降低各地合作协调成本。区域公共政策管理机构的主要职责：1?郾根据不同阶段区域经济发展态势和不同地区面临的公共问题，科学地界定每一时期的区域政策实施的对象和重点。2?郾组织制定以区域问题为重点的区域规划，使其成为区域公共政策的制定与实施的直接依据。3?郾协调区域公共政策与其他政策之间的关系。4?郾实时监督区域公共政策的执行情况和区域公共政策效应的地区差异，评估区域政策实施效果并据此调整区域政策措施[3] 。
       （四）重构区域公共政策内容体系，重点加强区域层面公共政策
       我国区域公共政策应按照制定主体的不同分国家（宏观）、区域（中观）、地方政府（微观）三个不同层面进行重构。国家层面（宏观）区域公共政策主要包括：关系到某些区域生存与发展并有可能对全局经济和社会发展造成较大影响的公共问题、在全国许多区域普遍存在的公共问题、仅凭个别区域难以解决的公共问题或涉及区域之间利益再分配与协调统筹的公共问题等，需要中央政府出面制定相关的区域政策。主要涉及产业政策、科技政策、资源政策和环境政策等方面，如跨区交通基础设施、物流设施等的建设与管理、跨区污染转移与海域生态环境综合治理、跨区资源开发与调配等。
       区域层面（中观）公共政策主要包括：1?郾区域性重大交通设施项目和重大通讯设施的共建与共享管治政策。2?郾区域性大市场与现代物流中心的共建与共营管治政策。3?郾区域性重大金融设施网络化与信息化、区域性重大能源设施项目的管治政策。4?郾区域性水土资源的协调开发与管治政策。5?郾区域性大型工业园区、高新科技园区等建设的集中与分散管治政策。6?郾区域城镇体系与中心城市建设的协调管治政策。7?郾区域性重大旅游文化与休闲设施项目的开发与管治政策。8?郾区域性生态建设与环境污染综合整治项目的协调管治政策等。
       地方政府层面（微观）公共政策主要指由地方政府制定的、针对只存在于局部地区，靠地方政府能解决的公共问题、或者关乎地区特别具体的公共利益的问题的区域公共政策。但中央政府应给予一定的指导与必要的监督，防止地方政府只顾及短期利益和局部利益行为的出现。
       （五）完善政策工具系统，激励性和约束性政策工具并重
       我国区域经济合作与发展必须依靠系统的国家政策的引导和多元的政策工具的支持。要科学实施区域公共政策创新,通过激励性政策、引导性政策、保护性政策、协调性政策等,提供政策支持系统,从而促进区域经济的协调发展。尤其应加强限制性或约束性政策工具的运用，如关于建设用地扩张规模与速度、能源消耗和污染排放指标、外来人口的安置与管理、产业选择等方面的限制。
       当前，我国区域公共政策应逐渐由区域优惠政策安排、设定增长中心内容，转向更多鼓励区域创新环境和提高区域创新能力[4]，根据不同区域的功能定位实施不同的区域政策。区域经济合作环境的营造要防止片面强调优惠政策和硬件设施，而应兼顾知识基础设施、社会资本和优良的自然环境，避免出现依靠政府倾斜政策支持越多，自我发展能力越弱的恶性循环。
       （六）优化区域公共政策的评估和监控系统
       区域公共政策体系蕴含多种矛盾关系，其实施涉及多个利益主体，应从综合角度，系统、全面地评价区域公共政策。而且区域公共政策的实施效果是一个渐变的过程，不能仅凭某个阶段、某个方面的情况对区域问题或其处理下定论，应同时考虑宏观经济形势、区域关系以及国际分工体系等方面的变化对其产生的影响。因此，要建立不同的考核标准，建立动态的监管和调控指标体系，并根据区域发展和功能变化及时反馈和调整。
       区域经济竞争过程中不可避免地会产生一定的外部性效应。对跨区域公共问题的解决，需要中央政府发挥一定的协调与监督作用，因为中央政府可以作为超脱于地方政府间利益争端的公正裁判，从而在地方政府的博弈结构中充当信息沟通与冲突裁判的作用。中央政府应明确各方的责权关系，统筹解决区域资源、土地、基础设施、城市规划、重大产业布局和环境治理的长期规划中的重大问题，促进优势产业集聚，提高产业布局的效率，降低各地合作协调成本，以保障区域经济合作的顺利实施。当前，在以地方政府为主导的区域经济合作中，要对中央与地方关系进行协调，应强化中央政府的宏观调控能力，以加强中央政府的政治权威，进而利用中央政府的权威来消除来自地方的利益障碍。当然，强化中央政府的宏观调控能力，是从弥补市场失灵的角度，在地方事务公共化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，建立政府干预与市场协调之间的平衡关系。
       参考文献：
       [1] 张可云. 区域经济政策[M].北京:商务印书馆,2005:480.
       [2] 陈瑞莲.论区域公共管理的制度创新[J].中山大学学报(社会科学版)，2005，（5）:64.
       [3] 刘玉.中国区域政策[M].北京:经济日报出版社，2007:288.
       [4] 李青，李文军，郭金龙.区域创新视角下的产业发展：理论与案例研究[M].北京：商务出版社，2004:157.
       责任编辑 莫仲宁