文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：由于我国实行社会保障属地化管理原则，在区域经济发展不平衡的条件下。由地方政府举办的社会保障存在明显的区域差异.中西部地区社会保障覆盖范围小、水平低、负担重、抗风险能力差。这不仅不利于区城社会协调发展，而且背离了区城基本公共服务均等化的目标。因此.实现区域经济协调发展、完善现行社会保障制度、加大中央财政对中西部地区的转移支付力度，是缩小社会保障区域差异的必然选择。
       关键词：社会保障；区域差异；转移支付
       中图分类号：C913.7　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2008)05-0086-04
       一、社会保障区域差异比较
       (一)社会保险区域差异比较
       1　养老保险区域差异。
       (1)城镇企业职工基本养老保险区域差异。
       其一，参保覆盖范围在东部、中部、西部依次下降。就参保人数占城镇人口总数比重来看，与东部地区相比，中西部比重太低，特别是西部地区有将近75％的城镇人口还未被纳入到社会养老保险范畴之内。就参保在职职工占城镇就业人数比重来看，中西部与东部相比起来也很低，东部一些地区一部份私营企业和灵活就业人员也参加了养老保险，而中西部地区社会养老保险的覆盖范围还远远没有达到国务院在1997年颁布的关于《建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度的决定》中规定的养老保险覆盖范围，对于私营企业和个体工商户及其雇工基本上未覆盖，市场化运作的一些事业单位的社会养老保险开展范围也很小。可见，中西部地区养老保险参保率太低，难以发挥社会养老保险安全网广覆盖的功能。
       其二，职工抚养比在东部、中部、西部依次上升。与东部地区相比、中西部地区养老负担较重，这跟区域产业结构和所有制结构有关。由于东部地区产业结构升级快、国企改革步伐快，使得非公经济、现代产业、新企业比重大、劳动力年轻化，养老负担较轻，而中西部地区国有经济、传统产业和老企业比重较高，离、退休人员多，使得养老负担重，这在一定程度上加剧了养老负担的区域不平衡性。因此，为了尽快扭转养老负担在不同区域之间畸轻畸重的局面，需要实行养老保险的全社会统筹和管理以实现在全社会范围内分担养老负担。
       其三，养老金累计结余额占全国结余总额的比重在东部、中部、西部呈依次降低态势。与东部地区相比，中西部养老金累计结余少，抗风险能力差。占城镇人口48％的东部地区养老金累计结余额却占到了全国总量的60％以上，而占城镇人口52％的中西部地区的结余额比重还不足40％。可见，在现行大多数地区实行养老保险金市、县统筹下，中西部地区养老金筹措能力差、资金入不敷出，而区域之间资金调剂很困难，形成养老金结余状况的马太效应，进而导致中西部地区养老保险的社会互助共济性差、抗风险能力差。因此，提高统筹层次、扩大养老金余缺的调剂范围是加强养老保险抵抗能力的现实选择。
       其四，中西部地区人均养老金支付水平偏低，大部分中西部地区支付水平低于全国平均水平。2006年全国平均支付水平为10563元，中部为8867元，其中江西、吉林、黑龙江更为偏低，低于8000元，西部为9833元，虽比中部高一些，但这是由于宁夏、青海、西藏三个地区的民族人口的特殊性和西部大开发的带动使得这三个地区支付水平高于全国平均水平，而其余西部地区养老金支付水平均低于全国平均水平。
       (2)农村社会养老保险的区域差异。
       与东部地区相比，中西部地区农村社会养老保险进程要缓慢得多。在继1992年民政部颁布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》之后，各地都在开展农村社会养老保险，但是与东部地区相比，中西部进程要缓慢得多。
       到目前为止，东部一些地区已经开始实行新型农村社会养老保险，比如江苏已在苏州、无锡、泰州等地进行试点，北京在2008年全面展开，并逐渐将农村社会养老保险与城镇养老保险衔接起来。而中西部很多地区传统的农村社会养老保险还未全面展开，有些地方仍停留在少数试点上，如甘肃、宁夏、云南、贵州、陕西，有些地方基本上没有农村社会养老保险，如青海。当然，也有个别中西部地区在搞新型农村社会养老保险试点，如陕西宝鸡的两个县，但总体来说，中西部地区农村社会养老保险落后于东部。
       2　医疗保险区域差异比较。
       (1)城镇职工基本医疗保险区域差异。
       首先，城镇职工基本医疗保险覆盖范围在东部、中部、西部呈依次递减态势。从参保职工人数占城镇就业人数比重来看，东、中、西部分别为66.7％，58.8％，54.7％；从参保人数占城镇人口比重来看，东、中、西部分别为30.5％，23.8％，24.8％。可见，中西部地区有75％1)2上城镇人口未参加基本医疗保险，绝大多数人口难以实现病有所医。
       其次，从医疗保险金累计结余情况来看，东部地区结余额占全国总额比重在60％以上，而中西部地区两者比重还不到40％。而医疗保险金的社会统筹部分是用来支付住院费用和大病费用的，中西部地区医疗保险金不足直接加大了这两项费用的支出压力，弱化了医疗保险本身的内在功能。
       此外，从人均医疗保险金支付水平来看，全国平均水平811元，东部为946元，中部为562元，其中吉林和江西两省最低，分别为430元和409元，西部为766元，其中除青海和新疆两地高于1000元之外，其余地区均低于全国平均水平。
       (2)新型农村合作医疗保险区域差异。
       我国从2002年开始实行新型农村合作医疗保险以来，虽然全国各地都在搞试点，但东部、中部、西部差异很大。据统计，截至2007年9月30日，全国开展新型农村合作医疗的县(市、区)达到2448个，占全国总县(市、区)的85.53％，参加新农合人口7.26亿，参合率为85.96％。但是，东部地区有653个县(市、区)建立新农合，占东部地区县(市、区)总数的93.69％，中西部地区有1795个县(市、区)开展新农合，占中西部县(市、区)总数的82.91％，东部和中西部已经建立新农合的县(市、区)比重相差近10个百分点。东部地区参加新农合人口2.23亿，参合率为89.58％；中西部地区参加新农合人口5.03亿，参合率为84.44％，东部和中西部参合率相差近5个百分点。这两个差距可能的原因之一是东部地区和中西部地区的财力差距。因此，中央财政需要进一步加大对中西部地区的专项转移支付，使中西部地区的新农合发展赶上东部地区的步伐。
       3　失业保险区域差异比较。
       自从80年代中期我国率先在国有企业实行劳动用工合同制和国企破产制度以来，为配合这两项制度改革，国家从1986年率先在国企实行失业保险，随后在1999年国务院出台了《失业保险条例》，将失业保险范围进一步扩大，规定城镇企业和事业单位都应参加，但由于各地实际情况不一样，所以失业保险区域差异很大。
       
       失业保险覆盖范围在东部、中部、西部呈依次下降态势，2006年失业保险参保职工占城镇就业人数比重在三大地带分别为62.3％、61.0％、52.6％。然而，三大地带的失业率却呈相反态势，2006年东、中、西部地区失业率分别为24.9％、34.8％、33.3％。这充分反映出近年来下岗职工分布的不平衡性使得东部、中部、西部失业保险实际参保人数与真正需要领取失业保险金的人数呈现区域不平衡性。
       其中最突出的问题是下岗职工分布的区域失衡和行业失衡，东北和中西部地区的一些工业城市是50年代作为中国的工业基地建设起来的，集中了计划体制时期人们引以为荣的国有大型和特大型企业，而现在这些老工业基地却是“夕阳产业”高度集中的地方，在这样的工业大城市中，将城镇登记失业人员和下岗职工合起来计算实际失业率已达60％，除了东部的辽宁之外，中部的吉林、黑龙江、湖北、山西和西部的四川、宁夏、云南等地失业率也较高。中西部地区如此高的失业率与实际失业保险参保率低下并存的局面使得失业保险的开展和失业救济难度加大，地方财政失业保险金支出压力很大。
       (二)社会救济区域差异
       1　城镇居民最低生活保障制度区域差异。
       由民政部门统计资料可看出，享受城镇低保人群分布呈现出区域不平衡性。占全国城镇人口总数48％的东部地区享受低保人口比重仅为21.3％，而占全国城镇人口52％的中西部地区享受低保人口比重高达80％。可见，在享受城镇低保人群中，大部分是中西部城镇人口，他们仍在贫困线上挣扎，连最基本的生存问题都难以解决。这充分说明了东部和中西部在社会保障上处于不同层次，东部需要救济的人并不多，而更多的是在追求高福利，而中西部面临的主要问题是尽早脱贫，这就决定了区域社会保障质的差异性。
       2　农村居民最低生活保障制度区域差异。
       享受农村低保、农村特困救济、以及五保户供养的人数呈现出区域分布不平衡的特点。东、中、西部农村人口差不多，然而在西部，却有46.1％的人口在享受低保、有71.2％的人口在享受特困救济、有55.6％的人口在享受农村传统救济。
       (三)社会保障支出区域差异
       1　社会保障支出占GDP比重，东部、中部、西部依次上升，这一方面反映了与东部相比，中西部经济总量小，另一方面也说明了中西部社会保障支出不是结构问题，而是支出规模太小。
       2　从社会保障支出占地方财政支出比重来看，东部、中部、西部也呈依次上升态势。具体来看，全国平均水平是17％，辽宁、黑龙江、吉林、青海均在25％左右，陕西、甘肃、新疆、重庆、四川、云南、安徽均在20％左右，而广东、上海、江苏、浙江都在12％左右，可见中西部地区财政支出中用于社会保障支出的比重很大，社会保障支出的财政负担很重。
       3　社会保障补助支出占地方财政支出比重来看，东部、中部、西部也呈依次上升趋势。具体来说，全国平均水平是6％，辽宁最高为14.2％，广东最低为1.9％，其中吉林、黑龙江、山西、江西、重庆、四川、陕西、甘肃、青海都在8％左右，可见，中西部地区社会保障补助支出的财政负担也很重。
       二、缩小社会保障区域差异的政策建议
       要实现社会保障的均衡发展，缩小地区差异，应从以下几方面人手：
       (一)促进区域经济协调发展，为中西部地区社会保障支出提供充裕的财力支持
       20世纪80年代，为了适应改革开放的需要，我国实行了重视沿海地区发展的非均衡发展战略，沿海地区得以率先发展。进入90年代以后，沿海地区与内陆地区之间发展差距日益扩大，且城乡差距也进一步拉大。从前面的叙述可知，区域经济发展不平衡是导致社会保障区域性差异的直接原因。因此，我们应促进区域经济协调发展，中央应从总体上制定协调发展的政策，逐步发挥各区域的比较优势，促进区域经济合作和生产要素的大规模区际流动，最终带动中西部地区乃至全国经济的协调发展，为地区社会保障支出提供充裕的财力支持。我国目前的西部大开发战略及促进中部地区崛起目标的提出，极大地促进了中西部地区的经济发展，缩小了区域间经济差距，必然会促进社会保障区域差异的调整。
       (二)建立规范的社会保障转移支付制度，缩小社会保障区域差异
       社会保障转移支付是指为公平地区间社会保障能力和调节收入分配，中央政府对地方财政以及地方财政对下级财政纵向或者地方财政之间横向的社会保障补助支出，以及政府对个人的社会保障支出，是公共财政实现资源均等化分配职能的一项重要政策工具。然而，现阶段我国的社会保障转移支付并没有起到调节收入分配差距和均衡区域财政社会保障能力的功能。应建立规范的社会保障转移支付制度，加强中央财政对经济欠发达地区的社会保障转移支付力度，进一步缩小区域内和区域间的社会保障支出差异；同时在全国社会保障统筹结构下，建立同级政府之间的横向社会保障转移支付制度，以解决同级政府间的社会保障能力的差异；在专项转移支付中，在收支计算上逐步使用考虑地区差异因素的“因素法”取代“基数法”，科学确定转移支付的额度。总之，建立规范的转移支付制度，使区域社会保障制度真正承担起维护、创造社会公平和缩小社会不公平的重大责任。
       (三)完善社会保障法律法规，强化地区政策执行力度和监督力度，为区域社会保障制度提供有力保障
       到目前为止，我国还缺乏一部专门关于社会保障的法律，法律法规不健全，许多规定和具体实施办法是通过各种行政性文件发布的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性。尤其一些经济落后地区，由于缺乏明确的法律法规的制约，其政策实施随意性更大，严重阻碍了区域社会保障制度的建立和完善。要加快社会保障立法进程，建立健全的社会保障法律体系，出台《社会救助法》、《社会保险法》等主要的社会保障法律，就社会保障应遵循的原则、社会保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目、标准、社会保障的监督、法律责任等方面作出明确规定。同时推进相关配套制度的改革，建立相应的社会保障司法监督保障机制，强化地区政策执行力度，强化国家权力机关的监督，政府职能部门之间的相互监督，社会保障行政职能部门对相应的业务管理部门和基金营运机构的监督，以及社会监督等，监督的重点是国家制定的各项社会保障法规、政策、制度的贯彻执行情况，以及社会保障各项基金收支、投资的运行情况。
       责任编辑 陆 莹