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       摘要：在对农民工工伤保险立法及其实施状况进行分析的基础上.指出当前的农民工工伤保险存在着诸如覆盖范围较窄、费率确定不尽合理、保险基金收支不平衡、重赔付轻预防等问题。为促进农民工工伤保险的进一步健康可持续发展，建议加大对政策的宣传力度，建立科学有效的费率机制。加大对工伤保险基金的管理。加强工伤保险与工伤预防相结合。健全法制建设。
       关键词：农民工；工伤保险；安全生产；差别费率；工伤预防
       中图分类号：F840.61　文献标识码：A　文童编号：1004-1494(2008)05-0090-03
       进入工业化时代，工伤就成为了难以完全避免的职业风险。据《劳动统计年鉴》、《社会保险统计年报》和《全国卫生统计年报》统计，中国每年工伤事故死亡近2万人，造成不可恢复的永久性伤害人数超过10万人，每年因职业病死亡5000多人，现存活的职业病患者达40余万人，全国实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工有2500万人以上。而其中农民工占了80％以上，特别是在矿山开采、建筑施工、危险化学品3个农民工集中的行业，农民工死亡人数更为惊人。农民工工伤事故不仅会引起理赔民事纠纷，还会引发群体性事件。因此，农民工的工伤保险是关涉我国经济发展、社会和谐、政治稳定的亟待解决的大问题。
       一、农民工工伤保险的立法实践
       工伤保险是世界上实行最早、实施最为广泛的社会保险制度，也是迄今为止世界上最具有普遍意义的社会保险制度。2003年4月27日国务院颁布了《工伤保险条例》，这是继1953年修订颁布《中华人民共和国劳动保险条例》之后，第一次制订的、专门的、具有法律效力的工伤保险法规，对于推进工伤保险改革，规范工伤保险制度，解决工伤保险争议至关重要。它从法律上实现了《劳动法》赋予劳动者的工伤保险待遇权利，增强了工伤保险待遇权的行使与保护机制，为建立和健全比较完善的社会保障法律体系奠定了法律基石。
       国家的法律法规也强烈地依赖于地方的立法与实践。农民工工伤保险的地方立法肇始于20世纪90年代末，进入新世纪后更是百花齐放，异彩纷呈。2002年9月，上海市推出了《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》，首次对外来从业人员的工伤问题做了规定。随后，上海市建委又出台了《关于进一步加强在沪建筑施工企业外来从业人员综合保险工作的若干规定》，明确要求工程建设单位(业主方)必须支付建筑业外来从业人员的综合保险，并列入工程造价，作为建造工程项目的社会成本。2003年3月，《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》施行，规定办理了社保的农民工发生工伤伤害，可享受与城镇职工同等的工伤保险待遇。2004年7月。北京市出台了《北京市外地农民SKSK伤保险暂行办法》，以保护外地农民工合法权益。2005年底，厦门也出台了《关于建筑、矿山及石材加工企业农民工参加工伤保险办法(试行)》，明确把为农民工投保工伤保险作为申领《建设工程施工许可证》的前提条件之一，并在申报缴费方式、确定参保人数、税务强制征收等方面进行了探索。此外，江苏、山东、山西、青海等省都制定了农民T_SK伤保险的相关政策。上述所罗列的法规只是各地农民工工伤保险立法的“代表作”，事实上，各地已经出台的或是正在酝酿的相关立法远不止这些，这些异彩纷呈的立法虽然形式各异，但核心目标却是一致的。它一方面是践行国家立法的结果，另一方面也为国家的新一轮立法积累了足够的地方经验。
       二、实践中存在的问题分析
       农民工工伤保险制度的发展及各地区的实践，对于保障劳动者的合法权益促进安全生产，维护社会公平和稳定起到了积极作用。但是也要看到，与德国、日本等工伤保险事业发达的国家相比，中国的农民工工伤保险在实践中仍在在不少的差距和问题。主要表现在：
       (一)从覆盖范围上看，工伤保险实际覆盖范围较窄
       国务院研究室在《中国农民工调研报告》中指出，农民工面临的最急迫的需要就是工伤保险与大病医疗保障问题。虽然在2004年开始实施的《工伤保险条例》最先将农民工全部纳入了工伤保险范围，但农民工参保率并不高。农业部2005年的快速调查表明，农民工工伤保险的参保率仅为12.9％。到2006年7月底。全国农民工参加工伤保险人数已经达到1871万人，比2005年年底增加了619.45万人。但对于已经达到2亿，每年以600～800万的速度增加的农民工来说，参保率并不算高。而且，投保对象主要集中在国有企业，而安全生产相对薄弱的中小型企业，特别是集体企业、民营企业和危险性较大的企业(如煤矿、建筑企业、运输企业等)覆盖率均很低。工伤保险的低覆盖率，导致农民工在发生工伤事故后权利难保障。
       (二)从费率机制上看，工伤保险费率确定不尽合理
       一方面体现为与国外工伤保险相比，我国的费率水平低，如日本工伤保险的全部行业平均费率为2.45％(与其他工业化国家费率水平相当)。应该说，国外工业化国家技术发达，工业事故率低，尚且需要如此高的费率，而我国工伤保险费率的标准却不得超过1％，其结果是直接导致该统筹的项目没有统筹，该有的服务没有到位。另一方面，我国行业费率档次少，差别也拉得不大，各省市制定的费率档次普遍存在少而粗的问题。全国仅大连市实行的是19个费率档次，其他省、市都没有超过8个档次，如广东、福建、甘肃只分3档；海南、广西、安徽、江西分4档；陕西、云南、浙江分7档，因此，达不到费率与风险相关连的目的。其促进工伤预防的效能未能得以充分发挥。
       (三)从职业康复和工伤预防上看，中国现行的工伤保险制度只偏重于工伤补偿，在工伤预防、职业康复上面投入较少
       工伤保险制度发达的国家，都把工伤补偿和职业康复以及工伤预防紧紧结合在一起。例如：德国工伤保险管理机构负责发放所有的预防、康复、工伤待遇，并且将其主要关注方面和工作重点都放在事故预防上，同时尽最大努力提供康复帮助；在资金保证上，还从工伤保险基金中拨出专款用于职业康复和工伤预防事业。而中国现行的《工伤保险条例》虽然确定了“工伤保险要与事故预防和职业病防治相结合”的原则，但没有明确职业康复和工伤预防所需资金的比例，从而导致这两项工作的开展缺乏资金的有力保障。
       (四)在工伤保险基金收支及管理方面有所欠缺
       1.在资金征收方面，有些企业上缴工伤保险费时，瞒报、少报职工人数；有些私营、合资、乡镇小企业，平时不积极参保。一旦发生工伤事故后，便主动要求参加工伤保险，使得工伤保险基金的收入减少而支出增加。2.由于国家对于工伤保险基金财务处理办法无统一规定，导致工伤保险基金开支渠道混乱，企业缴纳的工伤保险费，有的计入生产成本，有的在管理费用中列支，有的计入营业外支出，有的在职工福利费中支出，开支渠道不统一，开支项目混乱。
       (五)工伤保险待遇申请程序复杂、时间过长
       
       从法律规定的程序上来看，职工发生工伤后到领取工伤保险待遇，其中至少要有3个阶段：1.申请工伤认定；2.劳动能力鉴定；3.工伤待遇索赔。而据北京市农民工法律援助工作站的统计，以上所有程序走一遍，总共要3年9个月，如果有延长，会到6年7个月。从劳动监察、劳动仲裁到诉讼，农民工还要付出巨大的经济成本、时间成本，还有政府成本和法律援助成本。一般情况下，讨薪1000元需要付出综合成本至少3000元。这还是保守的计算，依据调查的典型农民工案件，每个案例的维权综合成本都超过1万元。已经遭遇工伤的农民工。在这漫长的期间，不仅工伤治疗费没有着落，还要付出巨大的维权成本，这对他们来说无疑是雪上加霜，对于社会而言，也是很大的隐患。
       三、完善农民工工伤保险的对策
       世界上大多数国家的经验表明：当一个国家的人均GDP在5000美元左右以下时，高速的经济发展很难避免工业事故、伤亡的增加和大范围波动；人均GDP在达到l万美元左右时。工伤事故可达到稳定下降，且波动幅度很小；只有GDP达到或超过2万美元左右时，工伤事故可以得到较好的控制，特大事故的概率很低，伤亡人数明显下降，基本不出现较大波动反复。
       由此看来，中国似乎也很难越过这个发展阶段。但是，不能因此就对居高不下的事故和死亡率束手无策。基于前述的现状和问题，为了尽快完善中国的工伤保险制度，保护劳动者的合法权益，促进经济发展和社会进步，借鉴国外工伤保险的成功经验，结合中国国情，笔者认为可以采取以下措施。
       (一)应当把安全生产作为一项基本国策，纳入国家经济社会发展的总体规划
       为适应社会主义市场经济体制，建立统一、高效的现代职业安全健康监管体制与机制；与经济发展同步，逐渐增加国家和企业对安全生产投入和大力加强安全生产法制建设。同时国家必须加大对工伤保险政策的宣传力度，增强所有用人单位和广大职工对工伤保险制度重要性、必要性的认识，为工伤保险制度的深入开展创造良好的社会环境和舆论氛围。
       (二)建立科学有效的费率机制
       不同的行业、企业因生产性质、生产条件、管理水平、重视程度等的不同，其工伤事故发生频率、严重程度以及经济损失存在着较大的差别，应在不同行业之间实行差别费率(即按照企业发生伤亡事故和职业病风险的不同，规定不同的缴费标准)。全球164个实行工伤保险的国家中，约有41％的国家采用差别费率制。有关资料表明，许多国家通过实行差别费率机制，有效地遏制了工伤事故的发生。如日本在1947年实行差别费率，1951年事故率比上年下降12％，1952年又比上年下降15％，1953年再下降4％。德国实行差别费率，在最近的20年里工伤死亡人数减少2/3。这样既保证了公平，又能鼓励雇主采取保障工人安全的措施，达到了工伤保险的目的。此外，同一企业在不同的年度，由于采取不同的预防措施，工伤事故频率、严重程度及经济损失也会有所不同。应随工伤事故的变化情况实行浮动费率(根据企业上年度发生事故的情况，重新调整下年度的缴费标准)，这种直接的利益驱动机制，特别是浮动费率幅度极大地刺激了企业自觉改善劳动条件以减少伤亡事故和职业病的发生。
       (三)加强工伤保险基金管理
       在这一方面的工作主要体现为两点：一是“开源”，二是“节流”。“开源”主要是要加强工伤保险费的征缴力度，防止企业瞒报、少报现象的发生。当然，提高工伤保险基金投资运营的收益，也是其来源的重要措施。“节流”主要体现为及时堵塞基金流失的“漏洞”，可采取的措施有：建立参保职工数据库，以防止冒领现象的发生；对于发生工伤事故后才来参加工伤保险、补交保险费的企业，规定只能从补缴办理日开始享受待遇；实行工伤定点医院和定点药店制度，并制定一套切实可行的工伤医疗费用控制机制，真正做到病与伤区分、伤与药相符、量与价一致。
       (四)加强工伤保险与工伤预防相结合
       早在工伤保险发展初期，有的国家就开始了与工伤预防相结合方面的探索，如法国的社会保障机构除负责工伤补偿事务外，还建立专门的工伤预防基金和专职的安全监察员，雇主缴纳工资总额的1.5％建立工伤预防基金，主要用于为企业提供安全方面的咨询，提供安全技术和安全专家，监督实施安全条例和工伤统计分析等工作。德国的工伤保险机构也有一支安全监察队伍，经常检查企业是否遵守了安全规程等。另外有许多国家工伤保险机构都提供资金，支持工伤及工伤预防技术的科研工作，如德国工伤保险机构建立职业安全卫生研究所，专门从事工伤预防科研工作。在我国，工伤保险机构目前尚无专职的安全监察队伍，也没有类似的从事工伤预防工作的人员，但是配备这样的人员，督促企业执行安全生产法律法规，并向企业提出消除安全隐患的建议，是工伤保险发展到一定阶段的必然要求。现阶段，工伤保险机构可利用资金优势与安全卫生检测监察机构或其他具备条件的中介机构合作，开展工伤预防工作。同时，工伤保险机构也要提取一定的基金用于安全知识的宣传普及和预防科研工作，防止由于无知或蛮干造成的事故。只有工伤预防工作做好了，才能更有效地保障职工的安全和健康，发挥工伤保险应有的作用。
       (五)简化工伤处理程序，充分保护劳动者权利
       根据现行《工伤保险条例》的规定，工伤认定所有程序走完一遍要花费3年9个月。如此烦琐的程序会使已受到身体伤害的工伤者心力交瘁，权利无法得到保障。因此，应限制用人单位随意提起行政复议、行政诉讼的权利，如用人单位对行政决定不服的，仅限于复议或诉讼一次，但对于工伤者的权利是不应当限制的。此外，工伤职工在治疗工伤、申请工伤认定、劳动能力鉴定、申请仲裁要求用人单位给付工伤保险待遇时，可设立类似于“支付令”的制度。对于已经确认了工伤的职工，如果用人单位没有为其上工伤保险，农民工可以向法院提交治疗费用或工资的凭证，直接向法院申请用人单位支付治疗费、停工留薪期的工资以及其他预期必然发生的费用，由法院核查后责令用人单位支付相关费用。
       (六)健全的法治是从根本上解决安全生产问题的必由之路
       最直接和有效的战略是对企业实施强制性的执法监督，尤其是对风险程度高、事故隐患突出工作场所的严格检查，严肃处理。在这方面，美国的经验可供参考。围绕煤矿生产，美国先后制定了10多部法律，安全标准越来越高。其中最重要的是1977年制定的联邦矿业安全和健康法，这一法律的出台标志着美国煤矿业生产走上事故低发的新阶段。与此同时，美国煤矿安全部门执法非常严格，如果在检查中发现违法行为，雇主将受到惩罚。最高罚款额可达700万美元，直至追究刑事责任。美国等市场经济国家的经验证明，在工业化过程中，健全的法制是从根本上解决安全生产问题的必由之路，强制执法对提高企业安全生产水平，预防事故发生具有无可替代的重要作用。
       四、结论
       工伤保险是社会保险体系的重要组成部分，关系到维护千百万劳动者的基本权益和切身权益，关系到人民生活、经济发展和社会安定，对其重要性不可低估，现阶段需要大力加强工伤保险，特别是农民工工伤保险的权益建设。
       受经济发展水平限制和国内复杂的劳动就业情况影响，目前我国农民工的工伤保险制度还存在诸多问题和不足之处，如实际覆盖率较低、费率机制不合理、重赔偿轻预防等，需要在未来的实践中进一步采取有效措施完善。
       相比而言，工伤保险各方面的统计数据和资料相对较少，工伤保险制度方面的诸多问题有待进一步的发现、研究。就我国目前的情况来看，工伤预防工作的开展，工伤康复工作的启动，尤其是如何确立科学合理的费率机制应当成为今后农民工工伤保险制度研究的重点内容。只有建立“赔偿—预防一康复”三者为一体的完善系统，才能真正发挥工伤保险制度的应有作用。
       责任编辑 莫仲宁