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       摘要：目前地方政府党政两套班子。机构重复设置、多头管理的情况非常普遍。抓紧进行地方政府机构改革，加强基层政权建设非常心要。成都市、随州市率先实行大部门体制，取得了明显的成效，给机构改革提供了有益经验。
       关键调：地方政府；机构改革；大部门体制
       中图分类号：D625
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)03-0064-03
       2008年3月，第十一届全国人大通过了国务院关于机构改革的方案。这一方案在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制方面迈出了重要步伐，预示着以实行大部门体制为主要内容的新一轮中央及地方行政管理体制改革和政府机构改革即将迅猛展开。目前地方政府党政两套班子，机构重复设置、多头管理的情况非常普遍：几乎每个省市都既有农业局还有农委；既有教委还有教工委；既有科委还有科协……一个部门接受好几个“婆婆”的领导。在省市一级，应在加强党的领导前提下，对这些重复设置的机构，能合并的尽量合并，实行党政合一，统一管理。
       一、地方政府机构膨胀的原因
       
       造成地方政府机构膨胀的原因是多方面的：一是随着国家和省政府某方面重点工作的推进，为了适应新形势，根据国家和省政府的统一部署，市、县两级政府大都在中央和省原来规定的限额以外增设了机构。比如，2003年以来，为了强化安全生产管理，市县两级先后独立设置了安全生产监督管理部门；为了加强国土资源管理，将原来的市规划和国土资源局分设为规划和国土资源两个部门；为了有效控制重大动物疫病，将动物卫生管理职能从农业部门分离出来，独立设置了动物卫生监督管理部门；为了相对集中办理政府部门的行政审批事项，市县两级均设立了公共行政服务中心，作为政府的派出机构等。二是上级对口部门将是否专门设置机构编制等列入下级对口部门的年度目标考核范围，如果没有独立的机构和专门的人员编制，考核就不合格，相关经费将不下拨。三是在贯彻落实某项法律法规过程中，为了不增加机构，采取了在相关业务部门加挂牌子的办法。比如，在科技部门加挂知识产权局牌子；在城建部门加挂地震局牌子等。四是由于机构限额问题，不得不将有些承担行政职能的机构列为事业单位进行管理。这些因素导致机构臃肿、冗员过多，使得财政成为吃饭财政。如果单凭地方政府的自身力量，要在现行体制下进行突破性改革，实属困难重重。
       地方政府机构庞大、人员臃肿，导致地方行政成本高昂，社会负担沉重。随着市场体系和相关的法律体系及公共服务体系的建立和完善，地方政府的市场监管和执法职能确实需要进一步强化，这是机构扩张的客观条件。但同时有些需要弱化的职能却不能进行及时的调整或撤并，这就成为了地方政府机构膨胀的一个重要因素。据调查，许多的县级政府下属20多个局、委、办，党委下面有五六个部和办公室，通常还有各种临时性的党政办事机构，加上人大、政协及其下属机构、武装部以及工会、共青团、妇联等半官方机构，总数在50个以上，人数多达上千人。乡镇政府的机构膨胀也很突出。例如，东部某省的一个镇，镇政府编制102人，加上编外人员，总数400多人，每年仅办公费就达上千万元，超过镇财政预算450万元的一倍以上。缺口部分，只能通过各种税外收费、摊派、出卖土地等方式解决，造成了巨大的社会负担。
       机构编制工作本身存在着法制化建设不完备的问题，影响了机构编制管理的权威性和约束力，限制了机构编制管理在推进和建立新的行政管理体制及其运行机制中应当发挥的作用。到目前为止，我国还没有一部机构编制方面的正式法律。虽然出台了一些编制管理办法，但对机构编制管理的内容、原则、责任等规定不够明确、具体，实施起来显得有些苍白无力。机构编制管理部门长期处于无法可依的状况，许多重要的机构编制问题。如调整职能、增减机构、审批编制等都存在着一定的局限性和盲目性。机构编制管理一旦出现随意性时，根本难以按照法律“准绳”决策和执行，只能靠上级领导去协调，这样就会严重影响政府职能的正确有效行使。
       上述问题说明：地方政府职能转变还不到位，对微观经济活动干预仍然过多，社会管理和公共服务有待进一步加强；政府机构设置还不尽合理，部门职责交叉、权责脱节和效率不高的问题比较突出；有些方面权力仍然过于集中，且缺乏有效监督和制约，滥用职权、以权谋私、贪污腐败等现象仍然存在。这些问题，直接影响政府全面正确履行职能，也在一定程度上制约经济社会发展，必须通过深化改革切实加以解决。
       二、借鉴实践经验，实行大部门体制
       在我国政府机构改革中，存在领导人决定机构编制的现象，甚至某些机构的增减常常因领导人的改变或领导人的看法、注意力的改变而改变，机构编制管理部门的实际管理行为随意性较大，因人设事、因人设岗、擅自调整机构编制等情况屡屡发生。据有关报道显示，我国行政管理支出占财政支出的比重从1986年的10％提高到2005年的19.2％。20年间增长将近一倍。与此同时，中国人均负担的年度行政管理费用由20.5元上升到498元，增长23倍，而抚恤和社会救济支出占财政支出比重只提高了0.5％。行政管理费用的增加不仅加重了百姓的负担，而且挤占了本来可以用来提高百姓教育卫生和保障水平的经费支出。不仅如此，行政职能错位、交叉造成的行政成本增加，还给经济发展带来了负面影响。据中国经济体制改革基金会秘书长樊纲近日公布的研究成果显示，1999-2005年间我国行政成本对经济增长作用为负1.73％。他建议政府改革应该进一步降低政府行政成本在GDP当中所占的比重。此次“大部门体制”改革，应该在大幅降低我国不断上升的行政成本上，对基层行政管理体制改革做出榜样。
       实行大部门体制管理，可以大大减少政府部门之间的交叉重叠，改变政出多门、多头管理的现状，从而提高行政效率，降低行政成本。大部门体制一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续；另一方面，也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。成都市、随州市率先实行大部门体制。取得了明显成效，给机构改革提供了有益的经验。
       (一)成都市的经验：提高效率降低成本。近年来，成都市以打破城乡分割的二元管理结构为目标，开展了多项把密切相关的职责集中在一个大的部门统一行使的改革，很快取得实效。2008年2月21日，《人民日报》在《成都“大部门体制”改革：一条河，不再五家管》的报道中写到：府南河流进成都后，就分属几家管理：水利局管农村段，市容环卫局管河流下水道，市政公用局管河道，府南河管理办公室管府南河综合治理，国土局管地下水。这样的体制，让成都本已十分棘手的水环境问题雪上加霜。“行政管理体制僵化，分工过细、职能交叉，对接不清、
       空间模糊，有利就干、无利就躲。本来应是‘九龙治水’，结果却是龙多不治水，行政管理体制非改不可了。”成都市机构编制委员会副主任李声宙说。据了解，类似的尴尬，林业局和园林局也常遇到。于是，成都市委、市政府开始了大刀阔斧的行政管理体制改革：2005年2月6日，撤销农牧局。设置农业委员会；2005年11月10日，撤销水利局，组建水务局，统一管理全市水资源、农村水利、水土保持、水产渔政；2006年1月20日，撤销交通局。组建交通委员会，统筹管理城乡运输与公共交通；2006年10月18日。撤销林业局和园林局，组建林业和园林局。
       据成都水务局一负责人介绍，过去成都在水环境综合治理方面投了不少钱，但并未从根本上解决全市在水资源保护、水污染治理和防汛保安的问题，其根本原因是城乡分割，多“龙”管水。政出多门。水源地不管供水，供水不管排水，排水不管治污，治污不管回用。而在水务局成立后，全市城乡全流域实行“一龙治水”，区域内42条中小河流全部纳入治理范围，水环境监测控制水平大为提高。据了解，新组建的成都市水务局将全市的防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理与回用以及河道、农田水利、水土保持、农村水电等所有涉水事务实行城乡统一管理，水务管理的一体化，结束了“多龙管水”的局面。通过统筹考虑城区防洪和环境用水，将原来当作“水害”放走的雨洪水进行科学调配，2005年利用雨洪水近2亿立方米，冲洗城区河道淤泥近10万立方米，有效地改善了城区河道水质。这之后，成都连续碰到大雨，而下穿隧道再没有被淹过。
       诸如此类的问题，全国各地到处都有，不同程度地减慢了经济社会发展的速度和隔离了公民利益的诉求。这一切表明，构建大部门体制，从而提高行政效率，降低行政成本，已经不容迟缓。
       (二)随州市的经验：编制是绝对的“高压线”。2000年8月，湖北随州市成立。随州撤并了一些职能相近的机构。有的只挂牌不单设。外事、侨务和旅游合并设立外事侨务旅游局。文化局、文物局、体育局、新闻出版局合并统称为文体局。市直党政机关控制在37个左右，比一般地级市精简了8个。地级随州市成立时编制减少435名，以每人每年2万元开支来算。财政每年至少节支870万元。全市财政供养系数连续6年负增长。湖北全省地市财政供养系数控制目标为1.8％，随州市直部门仅为0.3％，全市为1.6％。机构撤并后，各单位人事、财务一般不单设科室，相应工作由办公室承担，财务全部集中到市财会核算中心管理。市编办有3个科室共4个编制，司机兼保洁、打字等。7年来，三任领导始终视编制为绝对“高压线”。市委班子成员对其它问题会有不同意见，但对控制编制却始终保持一致。“我们目前的机构设置并非足够精简，该撤并的要继续撤并。结合实际，进一步减少政府行政审批事项等，条件成熟的就交给市场运作。”
       然而，随州“瘦身”也常遭遇尴尬。其中“对口”是最大的问题。随州市有波导等知名企业，信息产业一直处于全省前列。其它地市大多单设信息产业局，而随州只是将其职能归入市经委对外经济合作(招商)科。近年来，其它地市或多或少得到“上面”的资金和项目扶持。因为“对口”问题，随州基本上只能靠自己招商引资，信息产业在省内的领先地位正在动摇。有的省直部门规定，市级相应机构单独设立的，给15万元开办经费。因为没有单设机构，随州与这笔经费无缘。另一省直部门规定，凡机构“独立”的，给一台公务用车和10万元办公自动化经费。为争取支持，随州只能采取变通措施，为其单独“定编制、定人数、定职数”，编制总数不变，机构设置维持原状，总算勉强过关，获得支持。随州有3个职能相近的单位计划合署办公。上报了设置方案。2005年省某协会换届时提出：如果随州某协会不单独设立就不批准上报的方案。无奈，他们只好将某协会单独设立，以“换取”另外两家合署办公。随州市农业局一个科级内设机构负责能源建设，其它地市此机构一般是单设的处级单位。2006年底，此科级机构申请950万元扶持项目，由于“对不上口”，仅获批550万元。随州一些部门没有单设，上级领导也很少光顾。“部门下面没有独立的脚，谁愿意来?”随州市一些部门负责人说，尽管大多数省直部门尤其是主要领导对我们很支持，但还是吃了不少“暗亏”。
       (三)抓紧自上而下地推进大部门体制改革。机构改革的关键是转变政府职能。为什么在几乎所有人都认识到了问题的本质所在以后，历经二十多年，政府职能仍然没有实质的转变呢?透过政府职能转变这一表面现象，我们应该理性地承认，其实质是一个多方利益问题。政府机构改革不仅仅是一个简单的态度问题甚或认识问题，也不是把它提高到政治高度就可以解决的问题，而是一个最基本的经济利益问题。也就是说，制约政府职能转化，机构一次又一次地膨胀的深层次原因是利益因素。利益驱动已经成为政府职能转换的刚性阻力。改革就是利益的再分配，政府机构改革也不例外，它总是要触动某些部门及其人员的既得利益。更何况政府部门及官员又合法拥有支配社会资源的强大权力和权威。没有更大的权威和力量推动它，其困难是可想而知的。正因为如此，每次机构改革总会遇到强大的阻力，使改革流于形式。
       政府机构改革要顺利进行，并使已有改革成果得到巩固，就必须加强行政立法，实现政府机构职能、编制和工作程序法制化、规范化。因此，要尽快出台编制法。实现国家机构编制法定化。首先，应尽快完善与编制相关的立法，使机构改革有法可依。应该提高机构编制的立法层次。增加其权威性，使它与机构编制的实际地位相符合。其次。建立有效的编制管理监督机制，以防在机构改革后再次反弹。要强化相关专门部门的职能。特别是机构编制委员会的职能，通过立法赋予其一定的执法权，使其拥有对机构编制行为的审查监督权。第三，还应强化编制管理的法律责任。在编制立法时，一定要明确相关法律责任的追究方式，运用严厉的法律制裁来保障机构编制法的权威。机构编制一旦通过法律法规的形式确定。任何人任何机构不得随意改变。第四，要进一步加强程序立法。实现国家机构工作程序的法定化。行政程序是行政机构行使行政权力的操作规则。因此，结合我国的实际情况，制定一部适合我国国情的行政程序法，是保证我国行政机关依法行政、提高行政管理工作效率的有效途径。同时也是我国政府机构改革取得成果的重要保障。
       中国的行政机构设置形同“蜂窝煤”，上下对齐。地方政府的大部门合并，不仅涉及横向部门的利益，而且涉及纵向部门的利益。在这种“蜂窝煤”似的结构中，合并一类部门，就牵动上上下下的利益，单靠地方的努力显然有些力不从心。所以，要从根本上改变地方现有行政组织结构，巩固改革成果，提高行政效率，需要上下联动，自上而下全面推进大部门体制改革。
       总之，地方政府要按照精简、统一、效能的原则进行机构改革。“精简”就是要精兵简政，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，减轻行政成本给群众造成的负担，把公共财政增收更多地用到民生上去，从根本上清理和消除人民群众反映强烈的乱收费、乱罚款和“吃拿卡要”等与民争利现象，让企业发展、百姓生活有一个宽松和谐的社会环境。“统一”就是要根据经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的政府四大职能，合理设置机构，既减少重叠、交叉，又增强统筹协调能力，解决行政中的缺位、错位和越位问题，加强对经济社会事务的宏观管理，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，维护国家法制统一、政令统一和市场统一。“效能”就是要通过改革提高行政效率、增强行政能力，解决办事拖拉、推诿扯皮问题，不让群众办事跑冤枉路、花冤枉钱，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，为经济社会发展提供强有力的行政保障。