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       摘要：我国政府改革从过去的减人、减事、机构精简的行政职能调整开始扩展到“减少层级”的行政改革。其中市县关系不和谐、政府层级过多、县城经济不断发展等因素都是层级改革的主要原因，而要解决种种可能出现的问题，必须经过调县、扩省、裁撒乡镇这三步。
       关键词：地方政府；层级；改革；省直管县
       中图分类号：D625
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)03-0061-03
       从2002年开始我国不少省份开始了“强县扩权”的改革，即地市级的经济管理权限直接下放到一些重点县，在经济管理方面形成了类似于“省直管县”的格局。2005年国务院总理温家宝也在农村税费改革工作会议上明确提出“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。由此可见，实行省直管县是今后我国行政体制改革的一项十分重要的内容，也表示我国政府改革从过去的减人、减事、机构精简的行政职能调整已经开始扩展到“减少层级”的行政改革。为什么要实行省直管县?怎么样实行?会遇到什么样的困难?对此社会上十分关注。
       一、地方政府层级改革的现实原因
       首先，市与县的关系不够和谐。我国市管县体制的历史能够追溯到上个世纪50年代，当时决策层认为这种体制能够在一定程度上加强城市与农村的经济联系，发挥中心城市的领导、辐射作用，有利于产业发展的综合协调。从此市县之间有了明确的隶属关系和等级关系。但由于市县都是一级相对独立的经济利益主体，一旦涉及到利益关系，中心城市往往利用其有利的行政地位，以各种形式侵夺县的利益。比如市出于对自身利益的考虑，对上级下达的资金、物资等采取中间截留的办法，甚至还以行政命令的方式，以较低的价格从县调集农副产品，侵占县的利益。县普遍认为，县和区虽都是市的“子女”，但区如同亲生，而自己就像捡回来的孩子，市领导不是市帮县、市带县，反而变成了市“吃”县、市“压”县等。其结果是严重抑制了县的积极性，制约了县域经济的发展。相反，一些县域经济体的实力反而超过了其直属的城市(即仅算城市下属的区。不算其下属的县)，比如顺德、江阴、南海、昆山等县域经济单位。这就意味着小马拉大车，这些县级城市与其上层行政领导直管市之间，便不断产生不和谐的现象。
       其次，地方政府层级过多，行政成本高，行政效率低。管理学中最基本的原理之一就是管理幅度和层次之间的关系。管理幅度越大，层次越少，效率相对就高。而当今随着信息技术以及交通的发展，促使组织呈现扁平化的趋势，而政府组织的扁平化毫无疑问会促使政府管理更加机动和灵活，命令的传达与执行更有效率。反观我国，自从1982年全面实行市管县的制度后。我国政府层级变为五级，这不仅使得上下级之间的信息传达失真，而且中央下放的权力很有可能被中间环节截留，特别是基层的自主权难以得到落实，不利于调动基层的主动性和积极性。
       第三，县域经济不断壮大发展，其地位得到空前的重视与提高。我国县域国土面积超过全国国土面积的90％，GDP则超过全国一半以上，县域经济的发展程度如何，直接决定着我国和谐社会建设的进程。以往由于城市改革和发展的任务极其繁重，县域经济发展的问题基本上没有提升到国家战略的层面。而随着我国经济的发展，县域经济的发展规模和水平已经直接关系到我国工业化、城镇化的实现程度，在构建和谐社会和全面小康社会的总体进程中的地位来越来越重要，县域经济的发展状况，已经成为影响国家经济发展的重要一环。
       二、地方政府层级改革的步骤及当前遇到的现实问题
       经过几个省的实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当渐进过渡到行政体制上的省直管县，也就是说，“强县扩权”是在为省直管县打基础，而省直管县的切入点就是财政上的直管。而完全的省直管县，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事方面的省直管县。
       因此，省直管县的改革，大致可以分为三个步骤进行：
       第一步是目前各省的改革试点，即省主要对试点县的财政进行直管，并适当下放经济管理权，但维持市对县的行政领导地位。比如在第一个5年时间里面，减少财政层级，通过“省管县”的改革，争取把地方四级财政先扁平化为省一市(县)一乡镇三级，在接下来的5年时间里争取简化到省一市(县)两级。
       第二步就是市和县分治，相互不再是上下级关系，各自均由省直管，重新界定市和县的功能，市的功能要有增有减。县的职能要合理补充，完成向行政体制的过渡。
       第三步就是市的改革，合理扩大市辖区，调整精简机构和人员。
       在强县扩权基础上的省直管县，这种体制上的大手术牵涉了数以万计的官员利益，其影响之大可以预见，在推进强县扩权的进程中同样有不少的问题需要人们关注和解决。
       一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县(市)发展带来很大资金制约。
       二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。
       三是扩权带来的这部分县(市)事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。在扩权进程中，县既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市的领导关系，这就大大增加了这些县(市)主要领导进行协调的工作量。
       四是缺乏改革的实施细则。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县(市)与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策不熟知，用得不足、不活，但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。这就需要中央、省出台一些文件，以保证强县扩权的推进力度。
       五是行政区划改革的问题。实行省直管县体制，必然触及到行政区划体制改革。因为这涉及到省级政府的管理幅度问题。一般认为，省直接管理的县市数量以加个左右为宜。而在我国实行省直接管理县、市，有25个省区超过了这一控制幅度，市县数在40个以下的省级单位只有8个，即4个直辖市、2个特别行政区和l省(海南)、1自治区(宁夏)。河北省内的市县数多达183个。
       三、实现地方政府层级结构改革的设想
       总的改革方向很明确，就是地级市不再管县(可保留级别)，市和县分治，相互之间不再是上下级的隶属关系，而统一由省直管。改革后，市与县的经济合作联系主要靠市场来推动，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。
       长远来看，层级结构改革要成功必须做到以下三个方面。
       (一)调县。调整县级行政单位的数量，使得每个省管理
       的幅度相似。
       1、在已经形成的区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，应该重点加大邻县“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地市级也可以适当扩大管辖范围，改近郊县的全部或者部分为市辖区，为市县分治后的城市发展预留空间。
       2、我国现有县级单位不到3000个，而面积和我国差不多大的美国却有21000多个县市，而面积近于河南省的日本也都设立了超过3000个地方行政单位。因此可具体考虑将我国比较大的县分解成多个，或者将已经发展起来的镇升级为县，如将浙江省苍南县的龙港镇直接设立为县或市。
       (二)扩省。目前，我国省级区划面积过大，管辖人口过多，多数省区无论是面积，还是人口，都相当于或超过欧洲中等以上的国家。我国许多省级区划都是从旧中国沿袭下来的，而省制始于元朝，元朝统治者吸取汉唐以来地方割据势力凭借地理天险抗拒中央的教训，在省级区划中突破了按山川地形划分政区的传统，实行犬牙交错的策略，把同一自然地理单元分割给不同的行省，不使任何一省具有完整的形胜之地。这种分割在现在看来已不合时宜，不适应社会主义民主政治发展的需要。
       因此在实行省直管县的改革同时，必须还要做好行政区划的配套改革。解决我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大的问题。
       借鉴我国历史和国外区划的经验，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系，合理下放和配置权力。能够减少和避免地方主义的出现，可以发挥中央和地方政府两方面的积极性。笔者以为，可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，至少应有19——20个左右的省级单位的空间，即使我国省级行政单位的数量扩大到50个左右。
       (三)撤销乡镇。乡镇政府名为一级地方政府，实际上其正常的行政权力基本上已经残缺不全了。除了必要的行政权力大部分上收外，乡镇财力极其有限，不能承担很多基本职责，甚至连中小学老师工资发放的权力都上交给县了，可见财政已经十分微弱，根本不可能承担公共物品的供给责任。因此，撤销乡镇，利多弊少，有利于工业化、城市化发展，有利于区域特色经济发展和形成合理分工。更主要的是可以进一步改变政府结构，缩小政府的规模和边界，使人民特别是使农民不再受到基层政府的直接干预，赋予人民更多的自由发展空间，有利于休养生息，有利于有限政府建设目标的加快实现；也会使得地方政府更加专注和集中于制定、实施经济和社会发展宏观政策，减少直接的行政行为，使人民更深切地感受到政府政策的关怀。作为过渡办法，可以采用先把乡镇政府改设为县级政府办事处的办法，然后逐步撤销。