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       摘要：推进民族地区新农村建设，不仅关系到全国新农村建设全局，而且关系到各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展全局，是推动民族地区农村经济社会又好又快发展的重大举措。随着国家对新农村建设投入力度的不断加大，财政支持民族地区新农村建设必须善于做好“加减乘除”，合理安排和用好财政支农资金。充分提高其运行质量和效率，让公共财政阳光更好更多地照耀民族地区新农村。
       关键词：公共财政；民族地区：新农村
       中图分类号：F812.7
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2008)03-0039-04
       胡锦涛在十七大报告中指出：解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重。由于历史的和自然的原因，民族地区的农村往往更加落后，农民更加贫穷，农业也更不发达。随着国家对新农村建设投入力度的不断加大，财政支持民族地区新农村建设必须善于做好“加减乘除”，合理安排和用好财政支农资金，充分提高其运行质量和效率，让公共财政阳光更好更多地照耀民族地区新农村，促进民族地区农村经济社会又好又快发展，使民族地区农民共享改革发展成果。
       一、做好“加法”，建立财政支农资金稳定增长机制
       著名发展经济学家舒尔茨认为，在发展中国家改造传统农业的关键在于投资。近年来民族地区社会主义新农村建设之所以能够取得较大成效，一个重要的动力源就来自于政府对“三农”财政投入的持续增长。但我国财政支农投入水平仍较低，支持和保护力度不够；财政支农资金投入结构和投入方式也不尽合理。要加快民族地区新农村建设必须做好“加法”，建立财政支农资金稳定增长机制，从而实现“多予”的目标。
       1、加快财政支农相关法律法规建设，从制度上确保财政支农政策在少数民族地区的贯彻落实。由于农业是一种社会效益高、生态效益大、自身比较经济效益低、高风险(自然风险、市场风险、政策风险)、弱质性基础产业，在市场经济条件下，由于利益机制的驱使，以盈利为目的的投资主体往往不愿把更多的资金和资源投入农业，致使农业在市场竞争中处于软弱无力和的地位。美、日、英、法等发达国家对农业的投入之所以能够稳定而可靠，主要一个原因就是美、日、英、法等发达国家对农业投入是以法制化作为保证的，它不受时间和外界其他因素的干扰和影响，使美、日、英、法等发达国家对农业投入稳定又持续，这也是美、日、英、法等发达国家农业能够长久保持世界领先的原因之一。要促进民族地区新农村建设，必须建立健全财政支农的法律法规体系，进一步完善民族区域自治法，对谁是责任主体、财政支持领域、支持数量、支持标准、支持方式和支持对象等核心问题在法律法规中加以明确，从制度上确保财政支农政策在民族地区的贯彻落实，推进民族地区新农村建设。
       2、存量调整增量倾斜。继续加大财政对少数民族地区农村，尤其是贫困和边远少数民族地区农村的投入。解决民族地区农村问题的难度源起于城乡和地区发展水平的巨大差距，这种差距包括经济收入、就业机会、教育文化、医疗卫生、交通信息、生产要素、商品市场、社会交际、休闲娱乐、居住条件、公共产品等生产和生活的方方面面。由于农村基础设施建设投入严重不足，一些基本农田保护不力，土地肥力递减，效率低下；多数水利设施老化失修，闲置浪费，甚至破坏严重，不能正常发挥作用；公路发展滞后，交通不便，流通受阻；邮政通讯网络不健全，信息闭塞，交通不畅；农业机械化装备水平低。甚至一些地方还保留着原始的耕作方式。薄弱的基础设施使农牧民抵御自然灾害的能力极其低下，农牧民自我发展缺乏坚实的基础。要改变当前民族地区农村贫困落后面貌，必须认真贯彻工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针。按照胡锦涛总书记提出的“在共建中共享。在共享中共建”原则，在增加投人总量的基础上，通过存量调整增量倾斜，扩大公共财政覆盖民族地区农村，尤其是贫困和边远少数民族地区农村的范围。同时。综合运用贴息、农业保险、投资参股、信贷担保等财税杠杆。探索建立多元化、多层次的支农资金投入机制。要坚持把基础设施建设和社会事业发展的重点转向农村，继续加大对少数民族地区农村，尤其是贫困和边远少数民族地区农村的投入。同时。积极争取和落实国家、省各项扶持政策，加快少数民族地区农村基础设施建设和社会事业发展，不断改善农牧民生产生活和发展条件，让农民共享改革发展成果。
       3、加大对民族地区生态环境保护的投资力度。我国少数民族地区，往往是维护中国生态环境安全的生态屏障区，同时也是生态比较脆弱地区。近年来，国家相继展开的退耕还林、荒山荒地造林、退牧还草、重点防护林、天然林保护、江河源头生态保护等项目建设成效显著，对改善少数民族地区生态环境、增加农牧民收入的作用已经初步显现。然而由于我国生态补偿机制还不完善，民族地区生态环境呈不断恶化趋势，突出表现为水土流失严重。土地荒漠化严重，农业环境污染严重(工业“三废”的大量排放以及化肥、农药的不合理使用，造成土地严重污染)。水资源短缺等一系列问题。仅靠自身的力量，民族地区无法承担起既保护生态环境，又推动社会经济发展的双重任务。这就要求各级政府确立环境优先的发展理念，加强环保宣传和示范工作。在全社会树立“环境有价、资源有价、生态功能有价”的观念。同时，建立健全生态环境补偿投融资体制：一是加大财政转移支付中生态补偿的力度。要按照生态功能区建设的要求。对承担生态保护重任的民族地区。加大生态补偿的力度。进一步调整优化财政支出结构。根据经济社会发展和财力增长状况，资金安排着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区倾斜。二是建立环境税收制度。目前，生态环境税在经济合作发展组织内的国家已经比较成熟，很多国家都开征了空气污染税、水污染税、固体废弃物税、噪声税、注册税等。并把这些收入专项用于生态环境保护。使税收在生态环境保护中发挥巨大的作用。我国也应该建立生态友好型的税费制度，通过征收生态补偿费和生态补偿税，建立生态补偿基金。作为生态补偿资金的一个重要和稳定的来源。三是积极引导和争取利用国债资金、开发性贷款。以及国际组织和外国政府的贷款或赠款投向生态建设、环境保护和资源开发，逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制，促进民族地区农村经济可持续发展。
       二、做好“藏法”，最大限度地减轻农民负担
       近年来，虽然政府已经采取了一系列措施：如减免农业税、义务教育免学杂费、实施新型合作医疗制度等来减轻民族地区农民负担、增加农民收入，但是随着生产资料价格的上涨，农民的生产成本不断提高。同时，随着整个社会教育、医疗和住房等生活成本的提高。农民的负担，特别是进城务工的农民工的负
       担又有加重的趋势。要巩固农村税费改革成果，解放和发展农村生产力。必须做好“减法”，最大限度地减轻民族地区农民负担，实现“少取”的目标。
       1、减少农民的公共支出。目前民族地区与发达地区的差距，民族地区城乡之间的差距。不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的各类公共产品上。这里所讲的公共产品是指满足农村地区农业、农村或农民生产、生活共同需要的产品或服务。它既包括农村交通、电网、农田水利设施、医疗卫生以及教育设施等硬性公共物品，又包括信息、技术服务、技能培训、公共秩序维护、制度安排等软性公共物品。确保农村公共产品供给是民族地区农村社会经济发展的重要基础和保障。公共产品作为一种生产要素已构成了农民生产和生活成本的一部分，它的供给水平及获得的难易程度决定着农民生产和生活成本的高低，是影响农民增收减负，提高生活质量的关键。当农村缺少公共产品供给时，就会恶化农村发展环境，就会增加农产品的生产成本，影响农产品的市场竞争力，降低农民的收益水平。当公共产品供给体制存在缺陷时，农民负担加重就有了制度上的可能，因学致穷、因病致穷就会产生。当城乡公共产品供给存在巨大差异时，就会加剧农村资本、人才的外流，形成农村经济活动的高成本运行，农业竞争力下降，农村失去可持续发展的条件和能力，走入恶性循环。因此，实现农村基本公共服务均等化，减少民族地区农民的公共支出，减轻农民负担。必须从民族地区农村实际出发，坚持以科学发展观为统颁，合理调整国民收入分配结构和政策，把农村公共基础设施建设和农村公益事业发展逐步纳入公共财政的支出范围，并适当增加财政对民族地区农村公共产品的投入，多搞雪中送炭，使民族地区农民能和城市居民一样均等享受公共财政所提供的公共产品。
       2、加强监管，严防农民负担反弹。随着农村税费改革的不断深入和国家各种支农惠农政策的实施。民族地区农民的负担不断减轻，得到的实惠越来越多。但当前农民负担也出现了一些新情况、新问题，主要表现为一些民族地区的农民负担仍然较重，一些领域的集资摊派仍然较多，主要包括乡村道路、水利电力、校舍修建和报刊征订等领域；一些项目的收费仍然较乱，主要包括农村义务教育、农业用水用电、外出务工收费等项目；在征地和安置补偿过程中，损害农民权益的问题仍比较突出；农资上涨过快，几乎把国家政策给予农民的好处都抵消了；各项支农惠农政策在不同程度上存在着不落实或落实不到位等问题。因此，要规范涉及农民负担的行政事业性收费管理，加强对涉及农民负担文件出台、项目公示的审核；深入开展对农村义务教育、农民建房、农村土地、计划生育等方面乱收费、乱罚款的专项治理。加强对村级组织收费的监管，进一步规范村级组织开支范围和标准。严禁有关部门或单位委托村级组织向农民收取税费，严禁将部门或单位经费缺口转嫁给村级组织，严禁村级组织擅自设立项目向农民收费或采用押金、违约金、罚款等不合法方式约束村民、管理村务。对农民反应强烈的农业灌溉水费电费、排涝排渍收费、农业生产资料价格等实行重点监管。做好对农民补贴补偿和对村级财政性补助资金的监管，并将农民反应强烈的征地补偿等涉及农民权益的问题纳入监管范围。重点查处向农民乱收费、乱罚款、截留平调挪用农民的各种补贴补偿款以及其他涉及农民负担的案件。
       3、深化农村综合配套改革，建立健全财权与事权相匹配的财税管理体制。农村综合配套改革，是从更深层次上对农村经济社会管理体制的探索和创新，对于巩固和发展农村税费改革已经取得的成果。加强农村基层政权建设，促进民族地区新农村建设，具有重大而深远的意义。目前，乡镇数量过多、内设机构庞杂和干部严重超编，是一个十分普遍的问题。这种“大政府、小社会”的畸形结构，只会增加政府运转的成本，从而转化为农民过重的负担，却未必就能对农村进行有效的管理。要彻底减轻民族地区农民负担，必须深化乡镇机构改革。尽快撤乡并镇、精简人员和转变乡镇政府职能，降低乡、村两级管理成本，从而避免变相的负担转嫁和增强基层组织的战斗力；要切实抓好消赤减债。减轻乡村债务包减轻农民负担；要按照公共财政的要求确定乡镇政府职责和财政支出范围，大胆创新管理体制和运行机制。从根本上消除乡镇政府包揽过多、干预过分的格局。从而为乡镇财政创造较为宽松的环境。同时，建立健全财权与事权相匹配的财税管理体制，按照公共财政原则，合理划分各级政府在支农资金中的责任，并根据民族地区实际情况确定支农资金的配套比例，对比较贫困的民族地区农村基础设施建设项目尽可能减少配套资金要求。要进一步加大对民族地区农村的转移支付力度，帮助民族地区县乡财政摆脱财政困境，使民族地区县乡财政有能力提供公共产品，更好地支持民族地区社会主义新农村建设。
       三、做好“乘法”，充分发挥财政支农资金的乘数效应和杠杆作用
       近年来，党中央、国务院按照统筹城乡发展的要求，采取了一系列支农惠农政策，加大公共财政对民族地区“三农”的扶持。但民族地区农村面广人多贫穷的实际使支农资金仍显得杯水车薪，必须采取积极有效措施充分发挥财政支农资金的乘数效应和杠杆作用。
       1、建立健全财政激励机制，引导社会资金投入民族地区新农村建设。建设新农村，仅靠增加财政投入是远远不够的，必须充分调动一切积极因素，凝聚各方面的力量，依靠工业带动、城市支持、国家扶持、市场驱动等途径，促进各级财政的上下联动，强化财政与其他部门的横向互动，引导群众自我投入、自我积累，真正建立长效投入机制，逐渐形成新农村建设的稳定资金来源。如：为充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投入新农村建设。形成支农资金来源多渠道的新格局，对农业产业化龙头企业项目，可积极探索政府补助、以奖代补、财政贴息、参股经营等措施，支持农业产业化龙头企业做大做强；对农村公益事业，可探索完善“以钱养事”机制；对农民直接受益的节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电等农村中小型基础设施这类兼有公益性和经营性的项目，可采取“投资参股、民办公助”、“以奖代补”、“先建后补”等方式给予扶持。鼓励农民自愿投工投劳，缓解民族地区资金短缺问题。
       2、加大农村教育事业投入，提高农民群众素质。
       农民的文化素质、技术能力和思想道德水平，直接决定新农村建设的兴衰，决定新农村建设的成效，农民的知识化、现代化是新农村建设的前提和条件。我国民族地区农村人口众多。总体文化程度偏低，文盲率高，影响了劳动力的质量。必须增加财政支农资金对民族地区农村文化教育事业的投入，扩大农村劳动力转移培训阳光工程实施规模，增强农民转产转岗就业的能力。农村教育要在切实加强基础教育的同时，要把支持农村劳动力培训和农民素质培训放在优先位置，大力扶持农村终身教育新体系，实行四教统筹(基础教育、职业教育、成人教育、高
       等院校教育)，实行科研、教育、推广相结合。结合少数民族地区实际广泛开展多层次、多形式、多领域的以推广新技术和新工艺为中心的农业实用技术培训和“绿色证书”教育，培养有文化、懂技术、会经营的新型农民，提高农民的整体素质。提高农民自我发展能力，使民族地区农村丰富的劳动力资源转变成为巨大的人才资本，为推进民族地区新农村建设提供人才保障。
       3、积极运用财税杠杆促进民族地区农村经济发展，实现农业增效农民增收。在继续加大财政支农投入力度的基础上，要以农业产业结构调整为主线，积极支持引导民族地区每个村委发展一个以上的特色品牌农业项目，按照国内外市场需求，积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进“一村一品”，实现增值增效；要以市场为导向，依据当地的自然条件、资源和产业基础，选择具有民族区域特色的优势项目和产业予以支持，加快建设优势农产品产业带，积极发展特色农业、品牌农业、创汇农业、生态农业，着力提高农产品的科技含量和附加值；要着力培育一批竞争力、带动力强的龙头企业和农民专业合作经济组织，积极扶持农副产品精加工、深加工，延长农业产业链，形成一批龙头企业和知名品牌。使民族地区农民分享加工、流通环节的利润，提高农业比较效益。
       4、探索创新财政资金整合机制。长期以来，民族地区财政支农资金投入和管理客观上存在着“小而散、多而乱、重复交叉”的问题，使有限的资金未能发挥最大效益。因此，必须以科学发展观为统领。以县为主和多级次整合相结合，以农业农村发展规划为依据，以主导产业、优势区域和重点项目为平台，切实抓好统一规划、专家论证、条块结合、群众参与等关键环节，逐步形成支农资金项目科学、安排规范、使用高效、运行安全的支农资金整合机制、投资政策导向机制、协调联动的资金整合工作机制和整合资金的投资监管机制，以切实提高民族地区支农资金使用整体效益。
       四、做好“除法”，建立统筹城乡发展的财税体制机制
       消除城乡差距，统筹民族地区城乡发展。重要的是要把新农村的各项建设建立在体制改革和制度创新的基础之上。其中关键之一就是要按照科学发展观的要求，加快统筹城乡发展的公共财政体系建设，切好财政“蛋糕”，注重效率与公平，不断提高财政的保障能力和水平，使城乡居民共享改革发展成果。
       1、不断推进公共服务均等化。公共服务均等化是公共财政的基本目标之一，是指政府在财政上要实行并坚持“国民待遇”。要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。从我国的情况看，城乡之间的差距不仅反映在经济发展水平和居民收入方面，更反映在政府提供的基本公共服务方面。因此，统筹民族地区城乡发展，建设社会主义新农村，关键在于加快建立民族地区农村公共服务体系，缩小城乡基本公共服务供给之间的过大差距，提高公共服务的公平性和可及性，改变公共服务不到位和分配不合理状况。只有这样，才能体现社会主义的公平原则，才能让民族地区广大农民同享改革和发展的成果，才能让公共财政阳光更好更多地照耀民族地区新农村。
       2、着力增加农村公共产品的有效供给。农村公共产品是农民生产生活所依赖的基础。增加农村公共产品的有效供给是统筹民族地区城乡发展的必然要求，也是建设社会主义新农村、解决“三农”问题的重要措施之一。然而，由于我国公共产品的供给长期是“重城市、轻农村”，城乡二元的公共产品供给政策致使民族地区农村公共产品供给严重短缺，农村公共服务长期不足，农村经济社会事业发展举步维艰。为真正实现城乡统筹发展，消除城乡公共产品建设和供给上的差距，在推进民族地区新农村建设过程中，农村公共产品供给建设，要按照农村公共产品的不同性质，明确各级政府的职责；要按照事权和财权一致的原则，赋予地方政府一定的财权，完善分税制，加大财政转移支付力度，使民族地区农村公共产品的供给在制度上有一定的财政来源保障。同时，农村公共产品供给体制应尽快由“依靠农民自身”转向“以政府为主”，按照农村公共产品的不同性质，采用不同的提供方式。对纯公共产品供给，如行政管理、基础教育、农村疾病预防与控制、农业基础研究、社会救济等应建立城乡一体化的供给模式，由中央政府和地方政府提供；对于准公共产品，如农村新型合作医疗、小型水利电力、职业教育等，由中央、地方、社会、农民共同提供。对效用外溢性较强、投资金额较大、私人不愿意投入的公共产品，如大型电力、江河治理、道路建设、环境保护等公共产品，由中央、地方政府共同来提供。
       3、加强财政支农资金的科学管理，保证财政支农资金发挥最大的效益。目前，政府支农资金的使用和管理分散在各有关部门，渠道比较多，管理比较乱。支农资金使用不规范、监管不到位的问题时有发生，部门预算中也不同程度地存在项目交叉安排、分散使用和管理不力的现象。要确保财政支农资金发挥最大的效益，要按照公共财政制度的要求，全面清理、完善现有的各项支农资金和农业财政管理制度，改革和完善项目立项管理，推行项目招投标制、公告制、专家评审制等制度，建立项目库制度；规范资金分配办法，完善转移支付制度；推行和完善国库集中支付、政府采购、县级报帐制等管理措施，并对农业财政资金运行进行事前、事中和事后监控，必要时聘请中介机构进行审计。逐步形成有效的农业财政资金监督检查机制，强化资金运行监管；探索引进支农项目绩效评价制度，建立以结果为导向的资金使用机制，对民族地区新农村建设项目实施效果进行跟踪问效，加强资金的监督和检查，将支农资金的使用范围、分配、拨付、使用、管理、监督及农业财政支出预算编制、预算执行、绩效考评、监督管理等各环节以制度化的形式确定下来，逐步建立科学合理、层次清晰、分工明确、覆盖全面的支农资金管理制度体系。让有限的财力能发挥最大的效益，促进民族地区新农村建设。