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       摘要：行政协助制度在我国行政法中还没有较为明确的规定，而发生协助的情形又十分广泛。国内协助、对外协助、紧急协助是三种比较主要的行政协助模式。文章对行政协助各模式的内容作了一些粗略的设想，以求共鸣。
       关键词：国内协助；对外协助；紧急协助
       中图分类号：D630.1
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2007)06-0056-03
       行政协助制度在我国的行政法中还没有较为明确的规定，只是在我国的一些部门法规中有相关行政协助的规定、条例，但是这些相关法规大都只是作了比较原则或零星的规定。由于缺乏对行政协助的统一性的法律规定，目前我国的学界对行政协助的理解也不尽相同。例如有学者认为：“行政协助，系指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件限制和公务上的需要，与之无隶属关系的其他行政主体给予配合和帮助的法律制度。”也有学者认为：“行政协助指无吏属关系的行政机关之间在执行公务的过程中，因某种需要互相提供方便并协助完成职务的行为。”本文认为，行政协助指行政主体由于职能需要或为共同行政目标的实现而进行的帮助与合作，或称为“职务协助”、“职务协作”、“公务协助”等。在此，我们只对狭义上的行政协助进行探讨，协助的主体为行政主体，包括行政机关和法律、法规授权的组织；协助的范围是行政主体各自的职能范围；协助的原因为法律上或事实上的原因，行政主体无法单独履行职能，“或者行政主体虽然能够执行职务但出于经济行政的需要，请求其它行政主体协助可以节省行政经费、提高行政效率的”。
       行政协助的种类按不同标准有不同的划分：从协助请求来划分，可分为主动协助和被申请的协助；从协助手段划分，可分为人员协助、设备和技术协助、提供信息协助等；从协助主体划分，可分为行政机关之间的协助、行政机关和法律、法规授权组织之间的协助以及法律、法规授权组织之间的协助。本文认为，所有的行政协助类型无外乎三种模式：国内行政协助模式、对外行政协助模式、紧急行政协助模式。
       一、国内行政协助模式
       一般说来，行政协助是由于本身条件和职务上的需要，而根本原因是基于整体行政的共同性、统一性及目的一致性。所以，在行政主体需要其他行政主体的协助时，其他行政主体除非法律规定，应当予以协助。
       (一)行政协助的内容
       1、协助请求的提出情形。行政协助通常发生在两个无隶属关系的行政机关之间，由于上述不能完成的事项需要对方给予一定的帮助，如当地工商管理部门请求外地工商管理部门对在当地注册的某企业进行调查的事宜。行政协助也可能发生在不同性质的行政机关之间，比如烟草部门请求公安部门协助打击制造假烟的行为。
       2、协助的拒绝情形。如果被请求行政机关经过审查认为应当拒绝提供帮助，应及时通知提出请求的行政机关并说明原因。被请求机关在一定期限内不能作出决定的，请求机关可以向被请求机关的上级主管部门提出异议，由该上级部门作出是否予以协助的决定，并指示被请求机关执行。
       3、协助的提出方式。请求协助机关应当向能直接提供协助的被请求机关提出，而不能越级提出。提出的方式应当为书面形式。如果由于事项发生突然，应当事后补充。我们应当对行政协助请求书、协助协议内容的格式和条款进行规范，以保障各行政主体的利益，防止事后发生纠纷。
       4、协助的实施。提供资料等协助的，行政机关可以向被请求行政机关索要其所具备的相关资料、文件或证明媒介，也可以在行使其职能时请求帮助。提供人员协助的，应当事前将协助人员的职责予以明确，防止超越协助范围的争议发生。同时，协助人员应当听从请求协助机关的统一领导。如果同时有数个行政机关可以提供协助的.应当由最基层的行政机关提供协助。
       5、协助协议和协助机构。在需要长期进行行政协助的情况下，相应的行政机关可以事前举行相关的部门会议，对协助事项等进行统一安排，制定相应的协助计划，对协助过程中可能发生的争议进行协商，避免事后相互指责、推诿。行政机关之间也可以设立专门的协助机构，一旦有需要协助的情形发生。可不必再次提出协助请求就由该协助机构进行领导、指挥协助，这样就能节约时间，高效完成协助事项。
       (二)协助争议的解决
       本文认为，从整个行政协助的过程出发，行政协助争议还应当包括在行政协助进行中或者完成后发生的争议，比如双方对在协助过程中出现的协助协议中没有规定的协助事由发生争议，或双方在协助完成后对协助产生的法律后果发生争议等。对于双方发生的协助争议，应当由双方的共同上级主管机关或本级政府或被请求主体的上级机关决定或处理。如果在没有共同上级的情况下，除由被请求主体的上级决定或处理外，本级政府也有权决定或处理，因为被请求主体的上级极可能为本系统利益而拒绝协助请求或者处理争议不公平，对法律、法规授权的组织的上级机关又难以确定，而本级政府将从整体的公共行政出发，有利于客观、公正地处理行政协助争议。
       (三)协助的救济方式
       行政协助是一种具体行政行为，行政相对人认为行政机关在行政协助中侵犯了自己的合法权益的，可以依法提出行政复议或行政诉讼。行政复议的被申请人或行政诉讼的被告分别为：
       1、以请求主体的名义作出行政行为的，就以请求主体为行政复议被申请人或行政诉讼被告，其上级或本级政府为复议机关，如果对复议决定不复的，以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼。
       2、请求与被请求主体联合作出行政行为的，以共同上级为行政复议被申请人或行政诉讼被告。
       3、如果协助主体一方或双方实施了非职权范围或请求范围内的行为造成损害的。先由受害的行政相对人按第1、2项进行处理，其结果由协助双方按照协助协议或者协助争议程序处理后承当相应责任。任何一种行政行为都应受到制约和监督，行政协助也不例外，这样才能使行政权力在法制的框架内运行，防止行政权的滥用。
       
       二、对外行政协助模式
       (一)协助的内容
       从实践来看，提出对外协助的情形主要有以下几个方面：
       1、行政文书送达协助。当我国政府与其他国家政府、国际组织的某个行政主体作出的行政文书在这其中一个区域，而送达行政文书发生困难或成本比较高时，作出该行政文书的行政主体可以请求对方行政主体协助送达。
       2、行政调查协助。在第1点所述的行政主体中所需的信息必须在其他行政主体所在区域内调查才能获得时，可以请求该区域行政主体协助调查。如我国商务部对某国产品的反倾销调查，可通知该国政府协助调查等等。
       3、行政行为的协助执行。在第1点所述的行政主体中作出的行政行为，主要是行政司法行为，而执行的对象在其中一个行政主体所在区域，可以请求对方行政主体予以协助执行。但前提是所在区域承认对方的效力。
       
       4、行政信息协助。在第1点所述的行政主体中所需要其他行政主体相关领域的信息时，可以请求对方提供相应的信息。
       5、其他情形。如国内行政协助中提到的协助情形。
       (二)协助的程序
       在对外协助中，请求协助主体(国内或国外)都应当通过一定途径向被请求主体提出，被请求主体经过审查，认为协助行为没有违法内地或特别行政区的法律、法规的，应当予以协助。如果被请求主体认为由于技术等客观条件限制不能提供协助的，应当及时通知对方。
       发生国际行政协助的，请求主体应当通过省级外事部门审查，审查协助请求是否违反国际法及国家主权原则等，再由外事部门转交给被请求主体。被请求主体认为可以协助的，应当在合理期限内予以协助；认为不予协助的，应当及时通过外事部门通知请求主体。在上述协助中发生的一切费用由请求主体承担。
       (三)协助争议的解决
       本文认为，从友好合作的角度出发，被请求主体可以在其能力范围内提供协助。但对外协助具有较大的任意性。如果被请求主体拒绝提供协助的，请求主体不能向法院提请诉讼，只能向被请求主体的上级部门再次提出请求，由其决定是否提供协助。同时。由于对外协助具有一定的复杂性，在提供协助的过程中可能会发生争议，这样有必要完善相应的解决争议机制。如被请求主体是我国行政机关的，由对方向国务院提出异议.由国务院解决双方争议；在境外发生协助争议的，我国的请求协助主体可通过外事部门向外国政府主管部门提出异议，由对方主管部门提出解决方案。
       (四)协助的救济方式
       在对外协助中，被请求主体因协助造成相对人或其他人人身或财产损失的，应当由请求主体承担赔偿责任；被请求主体因协助以外的原因造成损失的，应当由被请求主体承担相应责任。如果相对人对协助行为不服的，可以向外事部门或国务院申请、提出异议，由外事部门将异议送达对方主管部门裁决或由国务院裁决。协助行为发生在境外的，可以通过外交途经解决。
       三、紧急行政协助模式
       有学者认为紧急状态是指：“出现一种特别的迫在眉睫的危机或危急局势，影响或即将影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁，非经政府动用紧急权不能制止，由有权机关依照法定程序予以确认并采取特别措施以尽快恢复正常社会秩序的整个阶段。”本文认为，紧急状态即指在一定范围和时间内因战争、动乱、恐怖事件、自然灾害、经济危机、流行病或工业事故等重大突发性事件影响到国家政权、社会秩序和公民生命安全和某些权利受到严重威胁时所处的危急状态、局势。当紧急状态发生时，在法律和权力机关的授权下，具有行政紧急权的各行政机关应全面地合作和协助，及时、迅速消除紧急状态，恢复社会的正常状态。
       在紧急状态发生前或发生时，应当由全国人大或国务院成立紧急状态委员会，该组织根据法律和权力机关授权指导行政机关行使行政紧急权，采取紧急应对措施，如统一动员、指挥和协调人员、物资、技术、设备等。这样能节省程序，及时、高效地采取措施和指挥各项应急工作，各行政机关在其指挥下开展救助、强制隔离等紧急措施。基于社会公益和行政目的统一性，各行政机关应当积极协助、配合，任何公务员不得拒绝，否则将承担行政责任，甚至刑事责任。
       (一)协助的内容
       行使行政紧急权的行政机关，在自身人力、物力等资源不足以解除紧急状态时，需要其他行政机关的配合和协助，其他行政机关应当主动予以协助，共同开展救灾、稳定社会秩序等工作。协助的情形主要有：
       1、协助动员。各行政机关应当积极协助紧急状态委员会或行使行政紧急权的行政机关进行动员和号召广大公民参与到解除紧急状态的工作中。如在自然灾害的紧急状态中，各行政机关应当动员公民参与救灾、抗灾、维护社会秩序以及灾民转移、灾后重建等工作。
       2、协助恢复社会秩序。各行政机关应当协助有关机关维持社会秩序，防止出现骚乱和社会矛盾。如在经济危机紧急状态中，工商、物价等部门应相互配合打击扰乱市场、哄抬物价的行为。
       3、协助信息传递。在需要对检查、监控、监测等信息进行分析时，具有该方面信息的行政机关应当协助提供。如在流行病传播紧急状态中，各地医疗卫生部门应当向其主管部门或紧急状态委员会及时通告，应有关部门的请求对一些疑似病例进行分析、检验。
       4、协助救助。各行政机关应当协助有关机关进行社会救助。如在重大工业事故紧急状态中进行抢救伤病员和协助医疗部门对受害人进行药品发放等工作。
       5、强制措施的协助。各行政机关应当协助公安机关隔离、疏散、管制以及采取其它对公民人身和财产的强制措施。一是对人身的紧急强制，即在发生紧急状态时，公民的基本权利需要受到比平时更为严格的限制，包括禁止迁徙、出境、集会、游行。限制人身自由等。二是对财产的紧急强制，即对公民、法人的财产或社会物资进行紧急调配；包括专款划拨、强制征用、强制定价强制征调等。
       6、其他协助。由于各种紧急状态的不同，各行政机关之间的协助内容也不同，所以不断完善紧急状态中的行政协助法制是十分必要的。各种协助应当形成相对固定的程序，以提高效率和可操作性。
       (二)协助的程序
       与其它模式的协助程序不同，在紧急状态下，协助的程序应更具有及时性和强制性。要注意区分临时性紧急状态和长期性紧急状态中的不同协助程序，前者由于时间的紧迫性，协助的程序更加简化，比如在发生重大工业事故的现场，因伤员较多需要更多的车辆将伤员运往医院，离现场较近的某行政机关在接到救助机关的请求后，应当立即出动车辆而不得拒绝。请求协助的方式在紧急状态下可以以口头方式进行，但事后应当补正。而在长期性的紧急状态中，主要负责解除紧急状态的行政机关应当及时向其上级和其他有关部门报告情况，上级主管部门应当提请全国人大或国务院成立紧急状态委员会，由紧急状态委员会领导，统一安排协助事项，各行政机关按照紧急措施与其他行政机关进行协助。如洪水爆发前成立抗洪指挥部(性质实为紧急状态委员会)可就各行政机关的人员和物资进行调配，确定协助机关的分工等。
       (三)协助争议的解决
       对于紧急状态中发生的行政协助争议，行政机关应当以大局为重，将争议放到解除紧急状态后再按照正常的争议解决程序进行。如果事态严重，必须先行解决争议才能顺利实施协助的，应当建立快速通道，请求协助主体直接向紧急状态委员会提出，可以不由被请求协助机关的上级部门决定，而由紧急状态委员会指定应当提供协助的行政机关进行协助。被请求协助机关不得拒绝，否则将可以玩忽职守行为论处。这样能及时地将主要精力集中到解除紧急状态中，避免有些行政机关为了部门纷争而贻误了时机。
       (四)协助的救济方式
       公民、法人或其他组织在紧急状态中认为行政机关的协助行为造成了其人身和财产损失的，可以在解除紧急状态后，向协助机关的上级主管部门提请行政复议或者向人民法院提请行政诉讼。这样即可以使行政机关在紧急状态中能及时采取措施解除紧急状态，又能防止滥用职权侵犯公民权利的行为发生。
       责任编辑　余　青