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       摘要：经济发展所必需的煤炭、电力、成品油、运输等要素的供给秩序，在经济安全中往往具有十分重要的地位。因此，完善能源和运输的供给，分析煤、电、油、运等要素引发的突发性事件的危害，制定应急预案，建立健全以政府为主导的应急调度协调体制，对于提高驾驭市场经济的能力，构建和谐社会具有十分重要的意义。
       关键词：供应；突发事件；应急调度协调体制
       中图分类号：D630.1
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2007)06-0053-03
       煤炭、电力、成品油、运输在国民经济发展和经济健康运行中的地位是显而易见的。如果说经济是一个国家的生命的话，煤、电、油则是国家的生命源，而运输就是一个国家的生命线。煤、电、油是能源，运输是能源输送到各地和各经济环节的保障，因此，煤、电、油、运在经济发展和运行中具有决定性作用。煤、电、油、运本身是经济发展中的基本要素，又是其他经济要素得以正常运转和产生作用的基本保障。因此，煤、电、油、运在经济各要素中具有战略地位。一个国家的经济要想长期正常健康的运行，必须建立起稳定的能源战略储备和便捷的以交通运输为主的基础设施保障。纵观发达资本主义国家的经济发展史，无不以开采、掠夺能源和建立便捷的运输生命线为开端；又以不断地巩固能源供应提高运输效率为继续。发展中国家的能源及能源供应中的运输瓶颈也说明了煤、电、油、运在经济发展和运行中的极端重要性。
       一、煤、电、油、运突发性事件及其危害
       煤、电、油、运突发性事件，是指由于煤、电、油、运要素发生持续性供给困难，造成大范围生产和居民生活等基本消费需求较长时间得不到满足，经济发展和社会生活受到显著影响的状态。目前煤、电、油、运供需失衡突发性事件的表现主要有：
       (一)煤炭供需失衡突发性事件。表现为：重点煤炭企业生产或调运发生重大异常情况，如发生持续性停产或大幅度减产事件或运输渠道严重不畅等事件。重点火力发电企业发电用煤严重不足，库存煤低于正常用量7天；重点工业企业用煤供给中断，煤炭库存低于正常生产需要，且预计补充困难的。中心城市生产、生活供热、供煤气企业因煤炭供给中断出现持续性停产事件等。
       (二)电力供需失衡突发性事件。表现为：电力调度电网或发电机组发生特、重大事故，全面或局部瘫痪；区域电网或地市电网电力供应损失急剧增大，导致可分配负荷、减供负荷超过平均负荷30％，且电力系统自身难以恢复的。重要发电企业或220KV及以上枢纽变电站发生全停事故，导致孤网运行或造成电网减供负荷超过10％。城市供电持续性异常，短时间内无法恢复，如生活用电连续中断造成居民生活出现严重困难的，重要公共设施供电连续中断造成供水、通讯等公共服务严重紊乱等。
       (三)成品油供需失衡突发性事件。表现为：区域内成品油库存低于正常消费量7天。全社会加油站因资源原因出现较大范围停业且预期持续较长时间的。社会经营单位持续抢购成品油，销售价格明显高于规定价格，并预期维持较长时间等。
       (四)运输供需失衡突发性事件。表现为：区域内铁路干线客货运输异常，如自然和人为因素造成干线、车站、枢纽长时间不能恢复正常生产，以至大量旅客在车站或途中滞留，大量货车停发，严重影响正常运输生产的。区域内国、省、市道干线公路出现长时间关闭、中断或堵塞等交通异常，造成大量旅客和车辆长时间中途滞留的。应急物资运输受阻，防疫、救灾、抢险和其他应急医药用品、防护用品和消毒杀菌用品急需组织铁路、航空、公路直达目的地，需要综合协调的。重点货物运输异常，如煤炭、成品油、粮食、化肥、农药等涉及国计民生的重要、大宗物资以及重点产品大量积压，资金大量占用，运输量持续不足，造成上下游产业行业生产组织困难等。
       煤、电、油、运突发性事件的危害是十分严重的。首先，会严重危害国民经济的正常运行和发展。能源供应不正常加上运输上的不畅，经济运行链条中的两大关键环节出了问题，会导致经济发展受挫，严重的甚至出现经济停滞和倒退。尤其是发展中国家，经济指数对能耗的依赖很大，因此能源供应的突发性事件对发展中国家的经济发展和正常运行危害就更大。其次，会严重影响人们的正常生活。煤、电、油、运出现的突发性事件对人们的日常生活带来极大的不便。旅客途中滞留，不能按时到达目的地；居家生活没水没电，人们要忍受酷热或寒冷；生活用品运输不畅，食品短缺，物价飞涨等等。第三，会严重地破坏社会秩序。煤、电、油、运突发性事件对生产和生活造成的破坏，一方面会造成人们的心理恐慌，导致过激行为，如：抢购、抢占、拥挤等。另一方面会给犯罪分子以可乘之机。1977年和2004年的纽约大停电造成犯罪率的直线上升，给了许多国家以警示。总的来说，煤、电、油、运突发性事件的频发，会影响国家的经济、社会、甚至军事安全。在我国，煤、电、油、运突发性事件，对社会主义和谐社会的建设，以及党的执政能力的提高是一种巨大的挑战。
       二、我国煤、电、油、运供应与应急管理中存在的问题
       西方发达国家对能源和运输领域的突发性事件应急管理体系的建设非常重视，早在1979年，美国总统卡特就发布命令成立联邦应急事务管理署(FEMA)，直接对总统负责。其任务是对突发性事件进行应急处理，并将灾害预防、缓解和恢复作为工作重点。制定了《国家应急预案》、《国家突发性事件管理大纲》和《商业工业应急管理指南》等法案，并依此开展事故管理和应急预防、准备、响应与恢复计划及活动。克林顿总统上台之后，联邦政府还制定和实施了完备的能源战略。建立了一套完善的能源获取、加工、储存、运输体系，并确保在战争状态下的能源供应。目前，我国在应对突发性事件上有了较大的进步。一方面，政府官员和人民的防范和应对突发性事件的意识有所加强，能力有所提高。另一方面，国家在防范自然灾害、安全生产以及公共卫生突发事件等方面都有了立法。制定了各种应急法令，如：《突发事件应对法》《安全生产法》等；出台了国家应急总体预案和各种专项应急预案。但我国在防范经济领域的突发性事件方面，特别是在防范煤、电、油、运突发性事件对经济造成影响的非传统安全方面，还存在很多的不足，具体表现为：
       一是国家能源的分布不合理、战略储备不足、缺乏替代品。我国能源大多分布在经济欠发达的中西部地区，将能源输送到需求量较大的东部发达地区距离非常远。长距离的输送给安全埋下了隐患。同时我国70％的成品油依赖进口，而我国还没有建立起储存量大、分布合理、运输便捷的石油战略储备体系。另外，由于传统能源的替代品研究还刚刚起步，新能源的研究和开发还不足以替代传统能源的地位。一旦出现紧急状况(如战争、邻国封锁等)，我国的能源供应将无法保证。因此，我国能源在供给上存在很大的硬伤。
       
       二是交通运输体系不完善。我国还没有建立起覆盖全国的立体式(水、陆、空、城市地铁)、多层次(高速路、一级路、二级以下路)、全方位(公路、铁路、机场)的交通体系。一些地方只有一条路连接，或只有一种交通方式，一旦这条路和这种交通方式出现问题或遭到破坏，局部地区的交通就会面临瘫痪。
       三是电网、电力结构不完善。一方面，我国花大力气组建了国家大电网，这应当说是一大进步；但只有大电网对于一个国家来说并不安全，当前的缺陷是没有配套的后备的局域电网以及关键部门的自备发电系统。一旦国家大电网出现问题，国家的许多事业将面临瘫痪。另一方面，我国的电力结构相对单调，水电和火电在电力供应中占据了太大的比重。用水电的地方一旦出现干旱电力将供应不足；用火电的地方一旦出现煤炭供应不足也会引发用电紧张等等。
       四是我国在煤、电、油、运供应突发性事件上的应急机制不健全。一方面，在国家应急专项预案的建设上，除了《国家处置电网大面积停电事件应急预案》外，没有制定出完善的关于处置煤炭、成品油、运输供应的突发性事件的预案。涉及运输方面的应急预案也是关于安全事故的(如：国家处置铁路行车事故应急预案、国家处置城市地铁事故灾难应急预案等)。对于能源与运输供应的突发性事件的考虑还很不足。另一方面，职能部门之间缺乏有效的沟通、协调、联系与参与。从近几年广西发生煤、电、油、运供应突发性事件看，多由各地、各部门进行处理，还未形成全区统一行为，尚未形成明确的、统一的、系统的组织形式。突发性事件的处理，涉及到经济、交通、建设、供电、石化、铁路、通讯等多个部门，目前这些部门之间在协调处理突发性事件上缺乏应有的沟通和联系。必须研究如何使分散的政府职能部门能够有机地组织起来，使应急系统的组成、结构、各分功能、系统集成等能够正常发挥作用并协调一致。
       三、完善煤、电、油、运供应与建立健全应急调度协调体制
       为了确保国民经济的健康运行，必须确保能源与运输的正常供应，因此，我国必须既要提高供应能力又要提高应变能力。
       (一)加大能源和运输领域的基础建设投入，建立高质量的可靠的能源供应和运输体系。首先，提高我国能源的战略储备水平，建立起储存量大、分布合理、运输便捷的石油、煤炭和天然气战略储备体系。可以考虑在东部沿海学习美国的做法，建设几个大的炼油厂；在中部地区建设从北到南纵向排列的石油、天然气和煤炭储存基地，以便应急调度；在西北地区建立石油和天然气开采与加工、储存基地，通过管道与中部的储存基地连接。其次，在电网建设上，各地还应当组建以本地电站为主体的局域电网；军队、政府和重点企业建立自备发电系统；以此形成梯形结构的电网体系，确保在非常状况下军队的有效调度，政府正常办公和重点企业的正常生产。再次，在路网建设上，进一步加大投入，尽快建立起覆盖全国的立体式、多层次、全方位的交通体系。当前的重点是铁路复线和电气化建设，高等级公路建设和农村公路建设。
       (二)大力促进新能源的开发和利用。广泛利用核能、太阳能、风能、潮汐能发电。提高核能、风能、太阳能发电在我国电力供应中的比例，预防传统电力供应不足时的急需。推广太阳能和沼气在家庭的使用，减少家庭对国家战略能源的消耗：研究开发其它的传统能源替代品。减少对不可再生能源的消耗。
       (三)建立健全煤、电、油、运应急调度协调体制
       对于煤、电、油、运突发性事件的处理，关键在于调度和协调两个方面。当前急需解决的问题是建立有效的应急预案。
       首先，加强领导，明确职责。煤、电、油、运突发性事件对经济运行平稳进行具有较大的危害，需要各级政府树立忧患意识，把防范煤、电、油、运突发性事件应急调度协调机制纳入政府日常工作体系，建立反应迅速、组织科学、运转高效的应急机制。按照“反应灵敏、运转有序、精干高效、保障有力”的要求，成立全国性的煤电油运应急调度协调领导小组，由国务院分管经济的副总理任组长，相关部门为成员单位，下设煤电油运应急调度协调办公室。负责日常的指挥调度工作。办公室根据需要设在相关部委。各省成立相应的协调机构负责辖区调度协调工作。各地市要结合实际，制定本区域的煤电油运调度协调应急预案，在辖区范围内构建应急保障体系。各地有关部门则要明确职责——(1)经委(经贸局)：负责综合分析判断紧急状态对宏观经济、区域经济或重要产业的影响程度和持续时间，提交紧急状态初步报告或启动预案紧急报告；制定煤电油运各等级专项调度应急运转模式和措施建议。组织应急措施的实施，协调解决实施中出现的重大问题，保证紧急状态下各项应急调度协调工作有序进行；负责煤电油运应急调度协调日常工作，建议并组织召开领导小组工作会议，负责信息的汇总处理和上报工作。(2)供电部门：制定电力行业各等级专项调度协调应急预案：监测分析电网的运行情况，及时发现和评估电网紧急状态对经济和社会生活可能造成的破坏性影H向，在紧急状态下负责供电应急运转方案的实施和电网的安全运行，并及时报告电网运行情况；负责电力调度，做好电力需求管理，保证电力供应。(3)石化部门：负责制定本系统成品油各等级专项调度协调应急预案；监测分析成品油销售运行情况，及时发现和评估成品油行业紧急状态对经济和社会生活的破坏性影响，在紧急状态下负责组织燃油的市场保障；落实成品油资源，组织成品油调运、销售，平抑成品油价格，保证成品油供应。(4)公路、铁路、民航：分别负责制定公路、铁路、民航等行业各等级专项调度协调应急预案；监测分析运输运行情况，及时发现和评估运输行业紧急状态对经济和社会生活的破坏性影响，在紧急状态下负责本系统的运输组织和保障；组织客货运输，保证应急、重点物资运输通畅。
       其次，建立突发性事件预警预报系统。(1)加强沟通联系。省级有关部门以及各地市要加强沟通，开拓信息渠道，及时发现和评估紧急状态对经济和社会生活的破坏性影响。加强工业经济运行监测分析，研究和建立煤电油运应急监测预警和指挥调度网络，形成应急调控监测预警和调度指挥系统的有效衔接。监测预警工作应当根据紧急状态类型，制定日常和紧急情况下的分类监测计划和工作规范，科学分析、综合评价监测数据和信息，及时发现潜在的具有全局性影响的煤、电、油、运的问题。(2)建立应急联络渠道。协调机构应保持与公路、铁路、民航、供电、石化、各地市的应急领导机构及其有关生产调度单位的联络畅通，并通过快速信息通道，实现网上应急调度和调控。(3)建立应急报告制度。协调机构要负责建立煤电油运重大、紧急情况的信息报告系统。煤、电、油、运有关部门或企业，以及地市上报的有关信息，要及时上报该机构，由该机构整理汇总并向政府报告。重大事故必须在两小时内上报。对于误报、迟报造成严重影响的，除进行通报批评外，还要追究相关人员的责任。
       (4)提交启动预案报告。发生或发现煤电油运紧急事件后，协调机构除按预案规定向政府报告外，还应会同有关部门立即组织力量进行全面调查核实，并指导有关部门采取必要控制和缓解措施，避免事态扩大。如出现紧急状态的，经调查核实后，要立即向人民政府提交启动相应等级预案的紧急报告。
       第三，启动应急调度协调机制。政府接到紧急状态初步报告或启动预案紧急报告后，召开煤电油运应急调度协调领导小组工作会议，根据紧急状态对煤电油运的影响和危害程度，结合煤电油运紧急状态或异常事件的性质特点、扩散趋势、持续时间，以及对国民经济各方面的现实和潜在影响等，分别启动相应的紧急措施：(1)开展专项应急调度协调。组织实施煤、电、油、运相应等级的专项调度协调应急预案，临时调整部分资源配置，解决或缓解局部突出矛盾。(2)情况特别紧急时，调度协调办公室按照政府授权，根据实际情况，统一配置资源、统一提交计划、统一组织运输，并按上级批准的方案和授予的权限下达“调度命令”和“调度通知”，督促有关单位具体实施，所涉及相关部门和相关企业必须严格执行，不得无故拖延或推诿扯皮。(3)指导各地市和有关行业要加强煤、电、油、运需求管理与协调，在煤电油运供给难以满足需求情况下，合理控制对煤、电、油、运需求的增长速度并调整其结构。
       第四，制定、完善有关配套政策和措施。为保证调度协调应急措施效果，缓解紧急状态，政府要制定和实行如下相关政策措施：(1)应急条件下的优惠政策。对煤、电、油、运相关企业或地区实施临时应急政策，稳定或增加生产供给能力；减免煤电油运相关行政性规费，简化行政审批、核准、备案等管理程序；向煤电油运企业运行急需进口原料、材料、设备等提供相关方面的优惠和支持。(2)战略储备的启动方案。在何种情况下动用政府应急储备物资和商品，缓解社会需求，平抑物价，必须有明确的规定和启动程序。(3)物资管制政策。在煤炭、电力、成品油特别紧缺的情况下，临时管制部分地区或企业的生产和销售，加强对价格的监管，按应急措施计划方案下达分配、销售和运输计划，保证煤、电、油的基本供应和运输畅通；对基本生活必需的煤、电、油、运商品或服务实行临时配给，组织煤炭、电力、成品油、运力消耗量较大的企业减产、停产，相对增加煤电油运的基本供给；制定、审批煤电油运产品或服务的应急技术标准、规范、措施等。
       第五，加强监督与评估。煤、电、油、运调度应急措施实施期间，有关部门要加强监督。一方面要加强物价检查，依法采取有关物价干预措施和紧急措施，进行物价监督，组织物价执法检查；对乘机哄抬物价的行为实施严厉制裁。另一方面要严肃纪律，追究责任。对拒绝、延误执行应急调控措施或玩忽职守、推诿扯皮的有关单位领导和责任人要严肃处理，对有关单位予以通报批评。造成严重后果和损失的，给予行政处分；构成犯罪的。依法追究刑事责任。最后，有关部门要对煤、电、油、运调度应急措施的实施效果组织评审或评价，及时向政府提出调整、终止的建议。提出终止建议时，应同时提出有关善后事宜处理方案。
       责任编辑　陈新建