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       摘要：行政审判权是国家宪政制度在政治、社会实践中的具体体现。多种因素决定了行政审判权具有有限性，对此进行探讨，有利于正确处理行政审判权与行政权的关系，有利于行政审判权的正确行使。
       关键词：行政审判权；有限性；行政权
       中图分类号：D922.1
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2007)06-0049-04
       在我国，法院是行使审判权的国家机关。根据诉讼的具体形式不同，法院的审判权分为刑事审判权、民事审判权和行政审判权。行政审判权并不像刑事审判权、民事审判权那样，仅以处理人们之间的社会事务纠纷为任务，而且直接以公断人、仲裁人的身份对国家机关与公民之间的法律争执作出裁断，因而会涉及到国家机关的权力分工和国家的政治体制，是宪政制度在政治、社会实践中的具体体现。在处理行政审判权和行政权的关系时，我们不能仅仅强调行政审判权对行政权的制约，而且要正确认识行政审判权的有限性。
       一、决定行政审判权有限性的因素
       (一)行政行为评价的难度
       在行政诉讼中，法院行使行政审判权所要解决的核心问题是被诉具体行政行为的合法性。对行政行为的评价往往要从多个角度进行，存在多种标准，如价值性标准、技术性标准和法律性标准等。从符合宪政本意的基础而言，法院行使行政审判权对行政行为评价的标准是法律性标准。法院行使行政审判权对行政行为进行司法审查，主要是审查被诉行政行为是否存在主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序、超越职权、滥用职权、行政处罚显失公正、行政不作为等情形。但是，法律性评价的标准又往往涉及到价值性标准和技术性标准。价值性标准和技术性标准由具有专长的特定机关进行评价更为合适，如果由法院等其他机关来评价则难以令人信服。正如有学者所言：“由技术上文盲的法官对数学和科学证据所作的实体审查是危险和不可靠的。”正是因为对行政行为的评价有多种标准，并且这些标准之间并非毫不相关，往往要进行综合性评价，这就增加了法院对行政行为进行合法性评价的难度，给法院全面审查行政行为造成了困难。如果要求行使行政审判权的法官全面介入行政行为的审查，有时就显得无知和笨拙，往往是“心有余而力不足”。这表明行政审判权只能在有限的范围内行使。
       (二)行政自由裁量权的存在
       20世纪前半期，随着垄断资本主义时代的来临，对“消极行政”理论和严格规范主义提出了挑战，要求政府全面和能动地介入经济和社会管理，行政权迅速扩张。在现代各国，行政自由裁量权广泛存在于行政立法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为的领域。对行政自由裁量，经历了从原则上排除司法审查的自由裁量论到全面的司法审查和限定性的司法审查相结合的裁量论。法院必须时常进入行政的自由裁量领域进行判断，又要为行政的自由裁量留有足够的空间，这是现代国家分配行政权和司法权的基本要求。对行政自由裁量权，法院在进行司法审查时，要尊重行政机关的首次性判断权，要承认行政机关就专门技术性问题具有相当的判断权，不能以法官的判断替代拥有有关方面专家的行政机关的判断，否则对法院而言就是沉重的负担。因此，行政自由裁量权的存在，决定了行政审判权的有限性。
       (三)权力制约的必要条件
       法院行使行政审判权对行政机关的被诉行政行为进行司法审查，并不表明法官对事实和法律的认辩能力比行政官员高明，而是在现代社会中，政府不能作为判断行政纠纷的主体，从政府之外寻求一种裁判力量时，法院被认为是最公正和最合理的一支，我们还找不到比法院更加合适的国家机关来行使对行政权的制约职能。“利益衡量将法官上升为社会公共利益与私人利益的协调者和仲裁者，法官可以通过利益衡量，判断何者更为重要，最大可能地增进社会的整体利益。”英国法学家Allan在对立法控权和司法控权进行比较以后，认为立法和司法虽然都发挥着控制行政权的作用，但司法审查对公民权利的保护更为有效。首先，司法审查可以弥补立法监督措施不够具体的缺陷；其次，司法审查的能动性能使个案达到公正解决；其三，由于历史传统，对司法自由裁量的信任程度明显高于对行政自由裁量的信任程度，易于被公众接受，它本身的创造性不容忽视；最后，司法与行政的关系不如立法与行政的关系那么密切，司法在历史上一直对行政持有戒备之心，司法对行政的监督更具有说服力。行政审判权具有制约行政权的功能，但行政审判权本身也需要接受制约。一般的解释是，这是为了防止在行政审判上会出现司法权代替行政权，二权合一会造成司法权的过分膨胀，会因权力的失衡而导致腐败，公民的权益也会受到损害。比较有说服力的一个观点，是朱尔(J·Jowell)从宪法能力和制度能力两个角度对行政审判权的有限性所作的细致分析。他认为，从宪政程序中的角色定位上讲，法院所具有的宪法能力决定了对于宪法上分配给行政机关的、更适合行政机关作出决策的社会和经济政策，行政机关是如何实施的，法院不会、也不愿去干预。另一方面，从司法审查制度的模式来讲，法院所具有的制度能力决定了法院也不会去干预行政机关作出的很难客观判断对错的决定。如若不然，就会导致再次分权，把立法权与行政机关的行政权分配给司法机关。
       (四)行政效率的维持
       在“管得最少的政府就是最好的政府”的年代里，社会对行政权的效率并不关注。但是，20世纪以后，社会现代化过程客观上要求行政高效率运行，以满足行政机关协调日益复杂的社会关系的需要。不言而喻。司法审查制度的确立，或多或少地减损了行政权的运作效率。问题在于，如果没有行政审判权去制约行政权，滥用行政权的现象就可能更加严重。从行政法治的角度来说，行政行为接受司法审查的范围越广泛，行政权就越能得到控制，公民的权益就能得到更好的保护。如何协调司法审查与行政效率之间的矛盾，许多国家的行政法学家提出了不少的法理观点，致力于寻求公平与效率的坐标系中的最佳平衡点。例如，美国联邦《行政程序法》第702条规定：“法律授权机关自决的机关行为”不受司法审查，以保证行政机关的行政效率。但是，该法第706条又规定：“独断专横、反复无常、滥用自由裁量权或者其他不合法行为”，法院又有权“宣布其违法，予以撤销。”这两个形似矛盾的法律规范内容，实际上蕴含着公平与效率的关系。如果法院代替行政机关对行政专业性、技术性问题进行判断，不仅对法院来讲是一种过重的负担，而且势必以牺牲行政效率为代价。“如果说司法审查不力将纵容政府的任意行为，过多的司法干预则不仅抑制政府效率和及时行动能力，而且违反人民通过选举的立法和执法机构来实行自治的民主原则。”
       (五)诉讼效益价值的关注
       诉讼效益是指诉讼投入和诉讼产出之比。诉讼投入即诉讼成本，是指诉讼主体在实施诉讼行为的过程中所耗费的人力、物力、财力和时间等司法资源的总和。诉讼产出主要是指
       司法裁决的经济效益。诉讼效益价值有两方面的要求：一是以较少的诉讼成本获得正确的司法裁判；二是司法裁决本身要注重经济效益。在现代市场经济体制下，社会对诉讼效益的要求日趋强烈，如何在诉讼公正和诉讼效益相互一致、和谐共存的关系中来处理两者之间可能存在的冲突，是法学理论研究中必须予以解决的问题。章武生教授提出的“程序公正为基础，程序效益为关键”的主张是值得赞同的。“诉讼制度或程序真正永恒的生命基础则在于它的公正性。”在坚持诉讼公正的基础上，应当强调诉讼效益的关键作用，因为法律必须适应社会生活的需要，必须符合时代发展的主题。在我国，诉讼成本偏高已成为我国审判实践中的突出问题，行政审判也不例外。行政诉讼作为监控行政权力的一种司法审查制度，与刑事诉讼、民事诉讼相比，其本身更应体现出较高的诉讼效益，以适应现代社会行政权的需要。如果行政审判权不具有有限性，而是全面介入对行政行为的审查，就无法实现诉讼效益价值对行政诉讼更为严格的要求。
       (六)行政审判权自身的局限性
       虽然行政审判权具有制约行政权的功能，但是，行使行政审判权的法官不能认为自己在司法审查中无所不能。根据权力制约的要求，要使制约成为可能，制约者就必须拥有与被制约者对等的法律地位，具备制约所必须的实力。行政审判权作为一种司法权，其对行政权的制约同样是以行使行政审判权的法院具有与行政机关对等的地位与实力为基础的。但在现实生活中，强政治、弱司法的政治实践，使得法院在行使行政审判权对行政行为进行司法审查时，在客观上可能受到许多限制。行政审判权属于司法权，具有被动性的特征，只能依照“不告不理”的原则被动地执行职务，既不能主动地追究违法行为，也不能主动地保护权益。行政审判权对行政权的监督只是一种事后监督，只有在行政机关的行政行为对行政相对人的权利义务产生了实际影响后，才可能引发行政诉讼程序。正是考虑到行政审判权自身的这些局限性，面对具有强力性的行政权，法律一方面赋予法院行政审判权来监督行政权的行使，另一方面又建立了行政法制监督系统。为了确保行政权的合法行使，应当发挥行政法制监督系统的整体作用，行政审判权只是行政法制监督系统中的一个环节。因此，行政审判权的有限行使，并不会影响整个行政法治建设进程的推进。
       二、行政审判权有限性的具体体现
       (一)受案范围的有限性
       行政诉讼的受案范围，是指法院受理和裁判行政案件的范围。行政诉讼受案范围的宽窄直接反映了行政审判权制约行政权的范围。根据我国行政诉讼立法的规定，国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为、刑事司法行为、行政调解行为、法律规定的仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为等不属于行政诉讼的受案范围。在对我国行政诉讼制度进行完善的研讨过程中，不少学者提出，要扩大我国行政诉讼的受案范围。但是，这种扩大必定是有限的，法院不可能将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的所有行政行为都纳入司法审查的范围。其原因主要在于：有的行政行为涉及国家机密，一旦进入诉讼，可能会危害国家利益；有的行政行为的专业性强且非常复杂，以至于法官的审查徒劳无益；有的行政行为已有近乎司法程序的行政程序作保障，行政系统内部已有充分的能确保公正的救济手段；有的行政行为不可能或极少有可能侵犯行政相对人的权益；有的行政行为因不可抗力等原因使司法审查成为不可能。正是因为行政诉讼受案范围的有限性，只有法律规定由人民法院主管的行政案件，人民法院才能依法受理。如果法律规定行政复议是提起行政诉讼必经的前置程序，法院不能受理未经复议的行政案件。法院如果受理了不属于行政诉讼受案范围的行政案件，或者受理了应先经复议而未复议的行政案件，就是行政审判权对行政权的侵犯。此外，为了规范行政审判权与行政权的关系，应当坚持成熟原则。这一原则可作两方面的理解：一是形式标准，即对预防性和中间性的、尚未实施终了的行政行为不能提起行政诉讼；二是实质标准，即可诉的行为必须是对行政相对方的权利义务产生直接的、即时影响的行为。判断行政行为是否成熟需要兼采形式和实质标准，但采用实质标准更为重要，也更具有现实针对性。
       (二)审理对象的有限性
       法院行使行政审判权对行政机关的行政行为进行司法审查时，其审理对象的有限性主要表现在以下几个方面：一是法院只审查作为被告的行政机关的行政行为，不审查原告的行为。法院在行使行政审判权时，并不将原告的行为纳入司法审查的范围，即使有些行政行为是否合法，必须通过对原告的行为的合法性判定才能获得正确的结论，法院也不能对原告的行为是否合法作出法律上的判定，更不能认定原告的行为违法而对其追究法律责任。这是因为法院行使行政审判权进行司法审查，是监督行政机关依法行使职权，并不是代替行政机关行使职权。一般说来，对作为原告的行政相对人的行为的直接审查和处理，属于行政机关的职权范围。二是法院原则上只对具体行政行为的合法性进行审查，一般不审查合理性或适当性的问题。行政审判权既要依法审查行政权的行使，又要尊重行政机关所拥有的自主性。这种行政自主性是行政高效、权威的要求，使行政机关在法律规定范围内的行政活动拥有自治的空间，从而限制了司法介入的程度。法院在对行政行为进行司法审查时，主要是审查行政行为是否具有法律依据，对行政行为是否合理一般不予考虑，除非这种不合理达到了合法性所不能容忍的程度，构成了滥用职权，法院才可以依法予以判决撤销。当然，作为法律规定的例外，对行政处罚显失公正的，法院可以判决变更。三是法院要适当尊重行政机关对事实问题的最初判断权。在行政案件中，事实问题往往涉及到行政活动的专业性和技术性，法院不能代替行政机关对事实问题所涉及的法律关系性质作出判断。法院对被诉行政行为事实问题的审查，主要侧重于审查行政机关认定事实是否遵守法定程序、是否符合证据规则，而不是代替行政机关对事实问题进行调查和认定。
       (三)审理程序的有限性
       法院行使行政审判权审理行政案件，在审理程序上有以下几方面的限制：第一，除行政赔偿案件外，法院在行政诉讼中不能适用调解的方式解决纠纷。罗豪才教授指出：“在行政诉讼中，当事人都不能处分自己的实体权利义务。在实体法上，行政机关享有的是一种公共权力，行政机关的义务，是为着公共利益必须履行的法定职责。处分这种权力和职责，则意味着违法失职；在涉外诉讼中，则意味着放弃国家主权。在实体法上，相对方的合法权益，是宪法和法律保护的权益，具体行政行为侵害了这种受法律保护的权益，如果让相对方作出让步，则无异于让相对方承认侵害合理，甘心承受其损害。如此，行政诉讼制度建立的初衷，即保护公民、法人和其他组织的合法权益，将不能实现。”正是因为上述原因，我国《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，
       不适用调解。”第二，行政诉讼程序的运作，应当注意对行政权威的维护。行政审判权虽具有监督、制约行政权的功能，但两者之间在本质上也是一种分工合作关系。例如，为了维护行政权威，适应行政管理的客观需要，基于行政行为效力公定性的要求，我国行政诉讼法规定诉讼期间一般不停止具体行政行为的执行。但是，人民法院在行使行政审判权时，在一定条件下仍然有权裁定停止执行原具体行政行为，发挥行政审判权的监督和制约作用。法院在作出这种裁定时，应严格遵守法定程序，切实按法定条件进行审查，不能随心所欲，单凭主观判断。如果不应停止执行的具体行政行为被法院裁定停止执行，就是行政审判权对行政权的侵犯。第三，行政审判权的行使要参照行政规章。行政规章是行政机关作出行政行为的经常性依据，其本身是否合法，直接关系到依其作出的行政行为的合法性。参照行政规章不等于法院对行政规章有司法审查权，因为“司法上的审查必须建立在利益对立的当事人基于一定的诉讼程序，通过举证抗辩对方当事人主张，使自己的主张获得法院判决的支持。参照是法院在行使司法审查权过程中附带对行政规章的一种辩析，行政规章的制定者没有义务也没有可能通过举证证实其行政规章的合法性。”相反，参照行政规章说明行政规章对行政审判权的行使有一定的约束性，对于合法有效的行政规章，法院在行政审判中应当予以适用。即使对不合法的行政规章，法院也不能判决其违法，只能在在的案件中不予适用。
       (四)判决内容的有限性
       从一般意义上讲，司法判决的基本功能在于彻底解决所针对的法律争议，如果司法判决不能实现这一基本功能，则司法判决就失去了其所存在的法律价值。但是，在行政诉讼中，由于涉及到行政审判权与行政权的关系，其判决的内容具有有限性，法院不能直接代替行政机关通过司法判决作出行政决定。被诉行政行为违法，法院一般作出撤销判决，但违法的具体行政行为被撤销后，如果行政法律关系中的具体法律问题并没有得到彻底解决，法院只能判决行政机关重作具体行政行为，而不能在行政诉讼中直接对行政法律关系中没有解决的具体法律问题作出裁判。如何重作具体行政行为，是行政机关职权范围内的事情，法律只要求行政机关不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。在行政机关不履行或者拖延履行法定职责时，法院也只能依法判决其在一定期限内履行，而不能代替行政机关履行。行政审判权不能代替行政权。就行政处罚而言，对显失公正的，法院可以作出变更判决，但对一般有失公正的行政处罚，法院就显得无能为力了。行政诉讼判决内容的有限性，也决定了行政诉讼判决的复杂性。在刑事诉讼和民事诉讼中，立法上一般不对判决作具体的分类，因为判决都具有最终解决案件的功能。但是，在行政诉讼中，目前行政诉讼立法和司法解释规定的判决种类有维持判决、撤销判决、履行判决、确认判决、驳回诉讼请求判决、情况判决等七种之多，并且似乎还难以适应行政案件审理的需要。问题还在于，在有的行政诉讼判决中，不仅没有彻底解决行政争议，反而设下了潜在的行政争议。行政诉讼判决的上述情形，并不是立法上的不科学性，而是取决于行政审判权的有限性。
       责任编辑　黄志恒