文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘要：参与式管理模式已经在广西忻城县成功实践，目前正值实现其成果向广西区内外推广之际。文章就该模式实施过程和方法，以及如何使之本土化方面的探讨进行概述，认为在肯定该模式的同时也要分析其面临的挑战，并要意识到理念创新的必要性，因其直接影响到管理模式、管理制度等问题。
       关键词：模式；效果评估；可持续发展；“参与式”方法；创新；本土化；
       中图分类号：F327　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2005)05－0076－04
       广西忻城县喀斯特环境恢复项目(XERP)是由澳大利亚政府援助的中澳政府双边技术合作发展项目。项目于2001年3月启动，2006年6月30日正式俊工。下一步的主要目标是完善项目模式和巩固项目成果，使项目建设起来的能力资源持续发挥作用，并向广西以至整个西南喀斯特地区推广应用项目的模式和成果。在此过程中，对各级政府官员以及专家、学者将面临最大的挑战是参与式管理方法模式将如何使之本土化，即如何结合当地部门、本地区的资源结构进行全面评估、实施扶贫开发工作，从而全面高效地推进社会体系改革。
       一、KERP模式建立的作用
       KERP引进“参与式”管理模式的过程，对于项目进展的质量和效果始终得到了中国商务部和自治区商务厅、扶贫办的领导、澳大利亚国际开发署官员及国内外专家、学者的重视和关心。项目不仅实现在喀斯特石山地区进行生态环境恢复和治理，并减轻贫困程度的目标，而且达到在忻城县9个贫困乡镇已经退化的喀斯特山区示范一个以社区为基础的可持续治理模式的产出效果，即建立了一个可借鉴，具有探索、创新的参与式管理模式，体现了其以人为本，综合治理，全面发展，瞄准目标，注重参与，协调推进和可持续发展的特征，同时，在恢复环境和扶贫规划中，各方面的领导、官员和专家指导运用“参与式”扶贫模式，增加扶贫资金透明度，提高贫困人口的参与程度，激发贫困人口脱贫意识和潜能。一方面要让基层组织和贫困群众拥有知情权，了解国家扶贫政策以及有关具体扶贫措施和项目；另一方面要让贫困群众知道如何参与，并真正参与到其自身发展相关的扶贫项目的组织及实施过程中来，这样既有利于把扶贫开发工作作为党的“三个代表”重要思想的具体体现，在贫困农村发杨光大，促进党群关系的更好发展，又有利于扶贫项目和资金广泛接受，保证资金安全，提高资金使用效益。最关键问题就是，地方乡(镇)政府成立的项目实施小组，结合当地扶贫开发工作的实际情况，尽可能通过项目把贫困群众组织起来，参与项目，接受培训，提高贫困人口的参与能力。
       同时，充分评估了项目的性质是推广参与式环境恢复和扶贫的理念、原则和方法，广泛发动群众主动参与，实行项目、资金计划公示制，强化穷人拥有意识，完善项目资金计划自下而上的机制；形成规划区域化、生产良种化、技术操作规范化、质量效果标准化、管理科学化的先进理念；并且，项目始终聘请第三者开展项目相关受益者的参与式效果监测活动。项目建设产生了显著的扶贫效益和良好的社会效益与生态效益。如：国内外较为关注的2005年底至2006年初由广西区扶贫办的外资扶贫管理中心组织区内外专家对项目进行两期全面评估，专家报告成果反馈KERP建立的模式是成功的，具有可重复性，KERP的策略和采用的参与式方法不仅适合忻城，也适合其他喀斯特地区环境恢复扶贫领域。KERP取得的成果对忻城的长期社会发展以至对整个中国西南喀斯特地区生态重建和社会主义新农村建设都将具有十分重要的指导意义。
       因此，KERP模式的有效性和在贫困地区开展环境治理和扶贫开发拥有的可借鉴利用的价值以及各级领导和专家的高度重视，使KERP模式和方法在中国其它喀斯特地区有可持续发展的坚实基础和广阔空间。目前正是中国全面推进扶贫开发和全面建设社会主义新农村的重要时期，国家扶贫办副主任王国良先生建议在中国新阶段扶贫计划和社会主义新农村过程中推广广西忻城模式，使KERP再次遇到了又一个良好的发展机会。
       二，KEEP实践方法——“参与式”
       项目成功实施与否，取决于诸多因素，但至关重要的是人的因素，因此，为实现项目目标，中澳双方达成协议以能力建设作为突破口，通过多方面多层次的管理和技术培训提高项目组织者、工作者和全体社区村民的能力，确保项目活动顺利开展和项目成果持续发展。与其他国内相关项目相比，KEEP的显著特点是中澳双方在管理技能上较为重视横向联合协调效果和质量评估活动以及反馈信息系统管理为基础支持，扎实地培训乡镇队和屯级实施小组管理能力。尤其重视成本—收益—效率意识培训，以及建立社会化的绩效评估制度，实行自我评估与外部评估相结合，健全监督和问责机制与第三者机构的监测报告体系作为基础支持，充分尊重贫困农产参与项目决策意愿，真正反映广大群众的根本利益。具体体现于如下过程：
       1．“参与式”规划。以“培训培训者”方式和伙伴合作团队方式，在过去几年的项目准备与实施管理过程中，项目区开拓进取、勇于创新，将世界上先进、科学、系统、严密的项目管理理论与方法和本地贫困地区的实际情况很好地结合起来，在不断实践中形成了一系列被证明是比较有效的、值得借鉴的扶贫开发模式，如成片开发、综合治理的项目设计思想，一次规划、集中投入、统一投放、分年实施的做法，规划到自然村、落实项目到户、广泛参与的规划方法与实施机制，明确职责、规范管理的动作系统，强化监测、改进提高的方法和措施等等方面。目前，项目区通过KEEP实施已经培养和形成了具备国际项目管理能力的县、乡、村项目管理队伍。
       2．“参与式”实施。一是充分体现了党的“三个代表”重要思想在农村地区尤其是贫困山区的实践意义。中澳双方领导、专家和学者想方设法科学地、客观地、民主地评估好每个项目需求资源。以让所有实施行动和效果使得各级相关受益者满意；二是在配套扶贫资金实施管理方面。在中澳双方官员、专家指导下切实客观地处理面上开发普遍受益与扶贫到村到户解决贫困农户脱贫致富的关系。认为应当分别按轻重缓急，有先有后。解决贫困人口温饱在先，支持增收项目和创造增收条件在后；巩固贫困人口温饱成果在先，改善生产生活条件的基础设施建设在后；改变贫困地区落后状况在先，致富奔小康在后。另外，还要处理好财政扶贫资金集中投入和分散使用的关系，鼓励整体推进贫困村的脱贫致富，兼顾解决单个贫困户的温饱问题；三是根据不同贫困村、户情况，分析不同贫困人口致贫的原因，确定扶贫资金的使用方式。同时根据忻城县的实际情况，科学地评估农村项目农户贫困的原因，主要有以下几方面：一是结构性致贫。单一的粮食种植结构。经不起市场和自然双重风险，造成贫困户收入低下，且不稳定；二是自然性致贫。自然条件恶劣的大石山区。人均耕地面积在0.3亩以下，缺乏基本的生存条件；三是因病致
       贫。忻城县是地方病多发区，农户家中如果有一个患重病，往往要耗费相当大的开支，家中经济状况便每况愈下，导致贫困；四是因愚致贫。教育、卫生环境落后造成。五是政策性致贫。一些微观政策指导成为空白点也是致贫的原因。
       总而言之，每一实施方案都是讲究对项目的可行性、经济效益、社会效益以及所需资金进行科学论证，努力做到支持一个项目，成功一个项目，既讲求经济效益，又讲求社会效益，确保所选项目真正具有经济效益和在带动贫困地区经济发展方面起到有效的辐射效应。
       3．“参与式”培训。其目的是要将每一个参与者调动起来，开展培训项目需求评估，增强了培训的科学性、针对性、时效陸，适用性，充分调动了参训者的积极性和自觉性，避免了“想学的学不到”的现象，在培训过程中互动交流，在互动交流中完成培训。参与式培训不同于以往的听讲和观摩式培训，它要求培训者和学习者共同承担学习任务，共同承担责任，但它更加强调的是学而不是教，即：“我做你看，你看我想、你示我验、你问我答”，营造互动学习环境，提高了培训效果。
       三、“参与式”本土化的思考
       实践证明，先进的理论与方法要符合当地实际情况必须进行创造性的补充和完善。要因地制宜地进行相应的创新，包括程序、标准、方法等方面。将先进的管理理论与方法和当地贫困地区实际情况相结合需要不断创新。如何使之本土化，要从如下几个现代的概念，以及创新体制的紧迫性、管理资源定位作用等方面进行探讨。
       1．可持续性发展。可持续性发展是指既满足现代人的需求又不损害后代人满足需求的能力。换句话说，就是指经济、社会、资源和环境保护协调发展，它们是一个密不可分的系统，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地、森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。可持续发展与环境保护既有联系又不等同。环境保护是可持续发展的重要方面，可持续发展的核心是发展，但要求在严格控制人口、提高人口素质和保护环境、资源永续利用的前提下进行经济和社会的发展。
       2．理解“参与式”方法。“参与式”作为一种方法论和工作手段，被中外学者介绍到中国应用已有近10年的历史。它主要是在一些农村发展外援项目中作为操作手段得到应用的。当然，“参与式”最广泛应用的领域是农村发展项目的确认、设计、计划、执行、监测与评价。其实“群众参与”在中国并不是一个新鲜的名字，然而，从非单纯政治含义角度对参与者的角色及其相互关系进行深刻反思这一层次上来讲，“参与式”给我们带来的内容已完全超出了本土对“参与式”这一词汇的理解。
       “参与式”的宗旨主要体现在：通过民主参与，通过群众的决策性参与和专家的辅助作用，使群众公平地拥有发展的选择权、参与决策权和受益权。并在这种以农民为主体的多方参与下，来发现、确认社区发展的机遇。通过合理有效的发展机制的建立，实现资源的公平及合理的配置和管理，最终实现社区的可持续发展。
       “参与式”社区发展的操作在农村发展的研究与操作中，“参与式”主要运用于行动研究、推广与培训和农村社区发展项目的确认与操作。“参与式”行动研究的核心体现在：立足于对农民是研究成果的使用者和是否使用研究成果的决策者的认同；立足于对农民生产生活体系复杂性的认同；认同和研究乡土知识，倡导农民参与所要研究问题的发现、确认、研究和认证过程。“参与式”推广与培训的核心体现在：推广员与培训者的角色是辅导者而不是单纯的指导者；强调互相学习，强调以受益者为导向、以解决问题为导向和以机遇确认为导向。“参与式”社区发展项目的确认与操作的核心是：发展齣动力来自发展主体内部认同的有效、合理和公平的制度安排与资源投入。
       “参与式”手段服务于两个大目标，一是对社区参与的调动；二是服务于具体的研究和操作目的。第一方面强调过程，第二方面强调产出过程所运用的具体手段和如何运用这些手段决定着产出的性质和内容。因此，“参与式”手段的重要性既在于“参与式”手段本身，也在于这些手段的产出，
       3．了解“参与式”管理模式。这是指其参与性、包容性跨文化的综合管理模式；该模式包含了众多管理理论和管理实践的共性内容，是一套“人性化通用管理模式”。综合性管理模式定义为“人性化通用管理模式”。其核心思想是：“人+制度+创新”。通过人，组成一个高素质团队；通过制度，运行一个高效的团队；通过创新，使团队不断完善和升级。在这个过程中。团队的形成和领导者的诞生是十分重要的。其作用就在充分研究世界管理发展历史，辩证地分析当今管理现状，对比了中外文化、伦理及道德差异的基础上，确立了以尊儒祟变、善思博进为其人文思想背景的管理体系，其既可根植于本地土壤又可以成为当地走向世界的思想武器。
       4．“贫困”的新概念描述。联合国发展计划署在对贫困概念的理解方面做出了重要的贡献。在《1997年人类发展报告》中提出了“人文贫困”的概念，其定义为：人们在寿命、健康、居住、知识、参与、个人安全和环境方面的基本条件得不到满足。而限制了人的选择。这个定义使贫困不再简单的理解为衣食无着或收入低下，指出了贫困的根源在于人们生存发展的基本条件得不到满足，限制了人们的选择。因此，要消除贫困就要尽可能给人们提供选择的机会，就是要使人们除了获取实物和服务的能力之外，还有实现长寿、身体健康、较高的受教育水平以及能够自由的发挥自己的聪明才智，充分参与社会、经济和政治生活的能力和机会。
       贫困不仅仅指收入低，世界银行副行长尼古拉斯，斯特恩博士提出，贫困的概念不仅仅体现在收入、教育上。世界银行定义贫困主要有以下三个特征：一是缺少机会参与经济活动；二是在一些关系到自己命运的重要决策上没有发言权；三是容易受到经济以及其他冲击的影响，例如疾病、粮食减少、宏观经济萧条。
       5．行政体制改革创新政府管理理念。创新是改革政府自身管理方式、提高政府行政效率的需要。改革开放以来，我国的行政管理体制改革不断深化，成效明显。但是，由于各种复杂因素的影响，与社会主义市场经济相适应的公共管理理念尚未确定，行政管理往往习惯于从自身角度来考虑制定政策、发布行政命令，强调整个社会生活以政府活动为中心，政府追求无限权力，形成无限政府，权力较少受到制约，况且难以制约，政府习惯于用单一的行政管理手段处理复杂多样的社会事物，不利于激发和调动个人与社会的积极性和主动性，不利于经济和社会的发展。我们的政府官员比较习惯于对经济活动中的公共权利进行限制和审批，习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理，习惯于直接的纵向控制而不是间接的横向协调。这种政府管理理念与市场经济精神格格不入，与世贸组织规则也不相符。另外，官僚主义仍然根深蒂固地存在着。因此，提高政府效率，必须创新，而首要任务是理念创新。
       6．管理资源定位。以前考察政府的工作，往往是看其是
       否在有限的时间内完成了任务，而对政府完成的工作的质量考察。却没有一个明确的标准。现代行政改革的一项重要内容就是要看结果，结果重于一切，结果高于一切。那么，作为一个团队领导很重要。他不仅要确切地知道要别人去干什么，并使他用最好的方法去干；还要知道以何种方法进行效果评估。正如这个故事所描述的：有一个小和尚担任撞钟一职，半年下来，觉得无聊之极，“做一天和尚撞一天钟”而已。有一天，主持宣布调他到后院劈柴挑水，原因是他不能胜任撞钟一职。小和尚很不服气地问：“我撞的钟难道不准时、不响亮了”老主持耐心地告诉他：“你撞的钟虽然很准时、也很响亮，但钟声空泛、疲软，没有感召力。钟声是要唤醒沉迷的众生，因此，撞出的钟声不仅要洪亮，而且要圆润、浑厚、深沉、悠远。”本故事中的主持犯了一个常识性管理错误，“做一天和尚撞一天钟”是由于主持没有提前公布工作标准造成的。如果小和尚进入寺院的当天就明白撞钟的标准和重要性，他也不会因怠工而被撤职。工作标准是员工的行为指南和考核依据。缺乏工作标准，往往导致员工的努力方向与团队整体发展方向不统一，造成大量的人力和物力资源浪费。因为缺乏参照物，时间久了员工容易形成自满情绪，导致工作懈怠。制定工作标准尽量做到数字化，要与考核联系起来，注意可操作性。
       另外，以上述故事和分析来看，首先，不仅要求管理者科学制定管理目标规则是非常重要的，而且在面对现实中众多复杂的管理资源，对官员、专家和学者角色职能定位方面，要发挥独树一帜的战略眼光来领会。即资金拥有者是指导者和决策者，相当于裁判员；专家、学者相当于教练员，负责开发能力建设资源；相关受益者相当于运动员，直接参与管理活动，在此，还应该反思这样一个最典型的例证。如许多国际项目只有在外国专家的在任期间，项目活动才有所进展。项目结束后，预期的长久影响往往得不到实现。其次是从国际、国内的扶贫经验中都得出这样一条结论。若扶贫对象不是资金的直接拥有者和资金使用方向的决策者，那么扶贫的目标往往不会真正实现。这些经验与认识并不否定资金来源的重要性和外来技术、信息的重要性。其含义在于，若不认识到受援方和农民是发展的主体和发展动力的本源，就会对所投入的资源造成极大的浪费。这里的含义决不是说农民不需要专家和科学，而是说农民不应是被动的接受者和听命者。更具体地说，可以怀疑农民的文化程度，但不能怀疑他(她)们对现状与自身的了解，及他(她)们应当是自我思维与行动的主体决策者。
       四、“参与式”本土化面临的挑战
       在“参与式”本土化的外资援助扶贫项目开发上，还应考虑其潜在的风险问题：
       1．在贫困山区开展社区自然资源评估之际，当专家、学者和官员们与农民所认识的现实不同之后，专家、学者和官员们可能对自己对现实的认识进行反思与批判吗?可能对农民对现实的认识给予理解和认同吗?可能将自己的兴趣、利益与判断置于农民之下吗?
       2．对于国际国内援助项目管理，我国目前还投有完整的一套法规，合作双方只有不到两千个字左右的备忘录，这也会影响到双方能否平等、合作、诚信、双赢的实施效果。同时，政府公开采购制度还没有真正落实。
       3．信息系统和综合性的报告体系的这一长效机制还未建立。而在扩大农产参与程度、培育农产自我发展方面仍有较大空间。
       4．执政能力建设和创新项目监测管理有待于加强沟通。
       因此，要加紧制定切实可行的投入与产出综合性评估项目指标。将如何使项目监测更全面化、更重点化、更快捷、更准确仍是一个重大的课题。
       总之，在笔者看来，“参与式”的价值在于其不仅对发展在哲学和方法论层次上进行了思考、而且把这种思考与发展的操作紧密相连。从“参与式”农村评估到“参与式”学习与行动，“参与式”成为许多发展项目的概念和操作手段。“参与式”的影响已不仅局限于农村发展领域中，还渗透到城市和各机构的文化、教育等领域中。从贫困农村社区发展的必要性、紧迫性和艰难程度上来讲，“参与式”在社区发展中的意义是重大的。当今我们正倡导科学发展观，深刻实践党的“三个代表”重要思想在农村贫困地区的作用，并实现生态恢复和扶贫开发全面的完美结合效果，我们各级政府所面临的挑战是巨大的。
       责任编辑　赵　静
       作者简介：黄良鲜(1968－)，女，广西忻城人，中共忻城县委党校教师，广西大学在职公共管理硕士研究生，研究方向：人力资源管理。