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       摘要：由于政策制定者与政策执行者的相对分开，使得政策制定权与政策执行权产生分离，导致政策执行过程中委托代理关系的形成，使政策执行极易陷入委托代理困境，从而导致政策执行失败。其主要原因是政策制定者与执行者之间存在着信息的不对称、利益的不一致和权责的不对等。通过对政策执行者的监督、激励以及对其败德行为的惩罚，可以有效地化解政策执行中的委托代理困境从而防止政策执行失败。
       关键词：政策执行；委托代理困境；败德行为；政策失败
       中图分类号：D630.1　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)05－0073－03
       委托代理是现代社会中普遍存在的社会现象，广泛地存在于现代社会的各个方面。如在现代公司里，所有者和经营者并不是同一个主体，而是相对地分离：公司的所有者选择自己信任的经营者来对公司的日常经营业务进行管理，他们之间就形成了委托代理关系。又如，在现代民主国家中，人们选举政治家来代表自己做出决策，在人们和政治家之间也形成了委托代理关系。一般而言，存在所有权与经营权分割的地方，就可能存在着委托代理关系。所以，委托代理现象不仅仅存在于经济领域，而且存在于政治、社会等领域中。如在公共政策领域，立法机关制定政策法规，行政机关则负责政策法规的实施与执行；中央政府制定政策，地方政府负责执行政策；某部门的内部上级制定政策，而下级执行政策等等，都会形成委托代理关系。这种政策的制定与政策的执行在不同主体之间进行的情况往往会导致政策执行陷入委托代理困境。政策执行过程中具有与政策制定者(委托人)不同目标的政策执行者(代理人)往往会利用自身的信息优势，采取偏离既定政策方案的行为，产生各种可能损害政策委托人与受益者利益的败德行为。
       一、委托代理困境的主要表现：政策执行者的逆向选择与败德行为
       政策执行中的委托代理困境集中地表现在政策执行者的逆向选择和败德行为两个方面。一方面，逆向选择是指政策制定者在信息不完全的前提下，无法全面真实地了解和掌握政策执行者执行政策的情况，也就无法对政策执行者以及执行过程进行有效的监督；但是政策的执行又离不开政策执行主体，政策制定者于是就不得不在这种信息不对称的情形下与政策执行主体达成协议。但是协议形成后政策制定者又无法对政策的执行情况进行全面有效的监控。政策执行者就会利用政策制定者对政策执行过程“无知”的这一弱点而机会主义行事。如对有利于自己利益的政策就积极执行，对不利于自己的政策就敷衍抵制；在对政策效果进行评估的时候就隐瞒一些对自己不利的信息，夸大对自己有利的信息。另一方面，败德行为是指政策执行主体在追求自身利益与确保自身效用最大化的前提下，背叛了先前与政策制定者之间的“契约”，从而损害政策制定者与政策目标群体利益的行为。由于政策执行者一般很少或者没有参与政策的制定过程，政策执行所带来的效用也许和政策执行者没有很大的正相关关系，甚至还会使政策执行者的某些利益受到损害，因此政策执行者也就缺乏积极有效地执行政策的动力。如在执行中遇到问题与困难就以政策本身存在问题为由，把政策责任推卸给政策制定者；或是机械地执行政策，没有将政策与实际情形结合起来，使得政策在执行过程中变得僵化；或是根本就抵制政策，等等，诸如此类执行失效都造成政策的预期目标与效果难以达到，也就使政策制定者和政策受益者的利益受损。
       由于上述这两方面的影响，不仅使政策执行信息不能及时地得以反馈，从而使政策不能得到及时的修改与完善，而且导致政策陷入执行困境：即使是好的政策也会因为政策执行者的逆向选择和败德行为而导致失效，从而使好的政策没有达到预期的效果。
       二、委托代理困境产生的主要原因：制定权与执行权在不同主体之间的相对分离
       政策执行之所以会陷入委托代理困境，主要原因是政策制定权和政策执行权属于不同的主体。政策制定者与政策执行者的分离，使他们之间相对地独立。制定者负责政策的制定，然后把政策交给执行机关去执行，而至于执行机关执行得怎么样。制定者往往很难加以全面而真实地把握，从而造成了制定者与执行者之间的信息不对称。同时，以代理者身份存在的执行者有着自身的利益和动机，也有着自身对政策的理解。于是政策执行者会谋求自身局部利益而忽视整体利益，置相关的政策法规于不顾，具体而言，政策执行陷入委托代理困境的有以下一些原因：
       第一，政策制定者与政策执行者之间的信息不对称。由于将政策由文字变为实践并产生实际效果的是政策执行者，因此，政策执行者就比政策制定者拥有更多与政策执行情况相关的信息，如政策执行过程中所需要的各种资源，政策执行的效果，政策执行过程遇到的问题与困难，政策目标群体对政策的反应等等；而政策制定者则由于各种原因对政策执行者以及政策执行情况更多地处于一种“无知”状态。在这种信息不对称的前提下，政策制定者就无法对政策执行过程以及政策执行者进行有效的监控，而政策执行者拥有较强自主行动权，这很容易诱发政策执行者的偷懒行为与短期行为。
       第二，政策制定者与政策执行者的利益不一致。公共选择理论认为，政府也是理性人，政府虽然是公共利益的代表应当以维护公共利益为目标。但是毫无疑问的是各类政府也都存在着自身的利益，作为公共利益代表的政府在维护公共利益的过程中也必然会去追求自身利益和效用的最大化。这就意味着在负责政策制定的政府部门和负责政策执行的政府部门之间同样会存在利益的不一致甚至冲突。在追求自身利益最大化的过程中，政策执行者就会依据自己的利益对政策制定者所制定的政策做出有利于自身利益的理解和判断，从而可能违背政策制定者的利益。事实上，不管是“上有政策，下有对策”，还是抵制政策不执行，从根本上说，都是由于政策制定者与政策执行者的利益不一致，政策执行者对涉及自身利益的政策做出有利于自身的调整，最终使政策制定者制定出来的政策在执行中走样。
       第三，公共政策本身的不完备性给政策执行者的败德行为以可乘之机。正如安德森所说，“行政管理机构常常在内容广泛，但含糊不清的法令下进行活动，这就给它们应该做什么和不应该做什么留下了很大的余地”。由于各种原因，政策制定者不可能考虑到所有的问题也不可能清晰地界定所有的问题，也就无法形成最满意的政策方案，所以许多政策只能在宏观上做出原则性和方向性的指导与规定。所以在政策执行中政策执行者就必须根据具体情形与实际情况制定出具体的执行办法与实施措施。这种给政策执行者以自由裁量权既是一种客观的需要，同时也给了政策执行者的机会主义行事的机会。在政策执行的过程中，政策执行者就会利用这种自由裁量权来追求自身利益最大化，即根据自己的利好来理解和执行政策，从而轻视或忽视政策本身的目的，损害了政策制定者以及政策受益者的利益。
       第四，政策执行者责任、权力和权利不对称。政策制定
       者一般都是以行政命令的方式向政策执行者布置有关的政策指示、命令，授予政策执行者以相应的权力。但是由于信息传递渠道的堵塞，政策制定者很难掌握政策执行的实际情况，在这种信息不对称的条件下，政策制定者也就不可能做出具体明确的责任要求，也无法对政策执行者的权力形成有效的约束与监控；同时在政策执行中也没有市场条件下的竞争淘汰机制，政策执行者也就不会面临被淘汰的压力。这就使得政策执行者无形之中拥有较大的权力，却没有相应的监督机制与责任追究机制，必然导致政策执行者的败德行为。
       此外，还应该看到政策制定者的影响，作为政策制定者也并非一定就是公共政策的直接或间接受益者，因此政策制定者就可能缺乏对政策执行者以及政策执行过程进行积极有效监督的动力，有时甚至会与政策执行者相互勾结共同吞噬公共政策资源，损害公共政策受益群体的利益，这也是政策执行中委托代理问题发生的一个重要原因。
       三、化解委托代理困境的思路：监控、激励与惩罚
       如何有效地治理委托代理问题，防止代理人败德行为的发生，西方学者认为应当通过以下三个途径来解决。一是创立分权型的组织形式；二是建立风险分担的激励机制，诱惑代理人与委托人的利益一致；三是设计有效的信息系统，增加代理人行为的透明度。其实质就是对代理人采取行之有效的监督与激励措施，使其行为被限制在委托人设计的框架内。具体到如何化解政策执行的委托代理困境，可从以下几个方面着手：
       第一，加强对政策执行者以及政策执行过程的监控。既要加强“自上而下”的监控，又要加强“自下而上”的监控。所谓“自上而下”的监控是指政策制定者对政策执行者的监督和控制，是一种来自系统内部的监控。由于这种监控要以对政策执行过程中信息的掌握为前提，因此，必须提高政策执行者执行过程的透明度，积极推进政务公开，建立有效的信息反馈机制，拓宽信息渠道，使政策执行者的信息和政策执行过程中的信息能够及时地反馈到政策制定系统。但也应意识到，政策执行过程中政策制定者与政策执行者之间的信息不对称是一种只能降低而无法彻底消除的现象，况且政策制定者又不得不考虑监督成本问题以及自身的利益，有时由于利益的驱使甚至还会出现监督主体与监督客体相互勾结沆瀣一气的现象，这就决定了“自上而下”监督的效力非常有限。正因为如此，就不能缺少和忽视“自下而上”的监督，“自下而上”的监督是指来自于社会大众力量的监督，如社会媒体对政策执行过程的关注，专家学者与社会草根阶层对政策执行过程的评估等。这种监督是来自政策系统外部的监督，相对与政策系统的内部监督而言，外部监督更为有力和高效，所以应当挖掘社会力量监督政策执行的潜力，进行公众充权，发挥社会监督的作用，使政策执行过程的监督主体多元化，让更多的公众尤其是政策目标群体参与到对政策执行的监督系统中来。将这种“自下而上”的监督与“自上而下”的监督结合在一起，可以防止政策执行者的逆向选择与败德行为的发生，从而防止政策执行陷入委托代理困境。 　第二，建立有效的激励机制。“在一定的激励下，代理人能出于团结的考虑而将委托人的目标作为其自己的目标”。因此，在政策执行过程中诱导政策制定者与政策执行者之间利益的一致性，提高政策执行者执行政策的主动性与能动性，从而减少执行主体的“偷懒”行为。如实行绩效合同制度，把执行主体的薪酬、考评与政策执行效果的评估紧密联系起来；引进市场竞争机制，推动政策执行者的多元化，使不同的政策执行者之间建立起正常的竞争关系等，既可提高信息的透明度也可提高政策执行的效率。
       第三，加大对政策执行者败德行为的惩罚，提高政策执行者“偷懒”成本。作为代理人的政策执行者之所以会存在违背委托人意志与利益的行为，很大程度上与其所获得额外收益的同时，难以被政策制定者发现从而能够逃脱惩罚有关，因此应当建立起强有力的惩罚机制，加强政策执行者败德行为的惩罚。如明确政策执行者的权责关系，实行建立有效的责任追究机制，实行“执行不力”一票否决制，这些增加惩罚力度的做法将减少政策执行者机会主义行事的收益，增加了偷懒行为的风险，从而有助于遏制其败德行为，并最终有助于政策执行委托代理困境的化解。
       责任编辑　黄志恒
       作者简介：肖飞飞(1982－)，男，湖南邵阳人，中山大学政治与公共管理学院硕士研究生，研究方向：政府体制与政策分析。