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       摘要：目前，解决农村公共产品的供给困境已成为农村发展的关键。鉴于农村公共产品主要还是由政府提供，在委托一代理的理论框架下，根据委托与代理之间的利益差别性以及个体追求效益最大化的理性导致集体行为非理性的理论预设，文章从多元利益博弈的角度，对政府(中央政府和地方政府)与农民在农村公共产品供给中基于各自的理性选择却导致非合作博弈的困局进行解读，并提出正和博弈的有效治理途径。
       关键词：农村公共产品；委托代理；多元利益博弈；正和博弈
       中图分类号：F328　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0048－03
       一、理论前提预设
       (一)在农村公共产品供给中，政府具有人民赋予的管理社会和社会资源的权力，为人民提供公共产品。人民和政府之间实质上形成了一种委托^—代理人的关系，中央政府在全国范围内实施农村公共产品的供给政策。由于各地区的经济机会、经济发展水平及自然资源禀赋等方面差异的存在，中央政府难以直接介入各地的经济、政治活动，使得地方政府以中央政府的代理人身份介入经济、政治活动成为必要。由中央政府赋予地方政府一定的自主权，产生新一级的委托和代理的关系。通过这样的层层代理，实现对社会公共产品的供给。因而，要研究农村公共产品的供给问题，必须要在委托——代理关系的预设前提下进行分析。在委托——代理关系中存在着两个突出的问题和特征：其一，委托人和代理人的利益不一定完全一致，存在代理人背离委托人目标的问题。假设政府(中央政府和地方政府)作为代理人而存在，在人民与政府的委托——代理关系中，政府行为的目标往往并不会完全与全体选民的意愿一致。在中央政府与地方政府的委托——代理关系中，中央政府与地方政府之间的效用目标也不尽相同。地方政府往往更多地指向其对于“政绩”、“地方经济发展指标”等自身利益的需要。其二，委托人和代理人之间存在着“信息不对称”现象。这既表现在委托人和代理人掌握有效信息的能力不一样，也表现在委托人不可能充分掌握有关代理人的行为、工作绩效等信息，存在着代理人隐瞒不利于自己的信息或者制造、发布虚假的、扭曲的信息及利用私人信息优势，为增进个人利益而不惜损害委托者权益的可能，从而导致农村公共产品的供给不足。
       (二)在委托——代理的分析框架内，除了利益差别之外，还假定政府(中央政府和地方政府)和农民都是理性的，具有权衡和理性地追求自身利益最大化的个体行为选择的能力。亚里士多德指出：“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共的事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人有些关系的事物”。可见，完全理性的个人会做出对集体非理性的行为。按照新制度经济学的观点，作为农村公共产品供给主体的政府，无论是从鉴别公共服务获得收益与成本的技术角度，还是从政府官员的私利考虑，寻租或参与租金分配等“搭便车”现象都是在所难免的。正如诺斯所谈到的：“如果国家拥有强制力，那些掌握国家权力的人就会使用这些力量，在牺牲社会其他成员利益的基础上，谋取自己的利益。”而农民作为理性的个体，更是基于各自潜在的利益，对稀缺性的村庄资源会做出最有利于自己的行为反应，从而造成集体的公共利益陷入困境的现象。因而在农村公共产品的供给过程中，委托人——代理人之问的利益差别性及追求利益最大化的理性导致的集体行动的困境就构成我们分析政府(中央政府和地方政府)与农民博弈内涵的两个基本的前提。
       二、农村公共产品供给中多元利益博弈的解读
       在上述的理论前提预设下，由于农村资源的稀缺性和组织利益的有限性，不可避免会产生委托人和代理人之间经常性的非合作博弈困局，有必要对博弈困境中的多元利益进行解读，探明各种利益博弈是如何在现实中形成农村公共产品供给困境的。
       历来公共产品的供给是沿用自上而下的制度，中央政府控制了大部分公共资源，总体规划和投资重点往往由上级政府确定，甚至对投资项目也直接确定。中央政府作为公共产品政策的制定者、组织者和资金提供者，倾向于经济利益最大化。其目标应是效用最大化(财政收入最大化和社会福利、公共产品供给最大化)。中央政府在财政收入既定的约束下，往往倾向通过核查、监督等方式，使成本(核查成本向地方政府转移)最小化。针对地方政府往往希望能够得到更多公共资源的现实，在农村公共产品的实际供给中，中央政府往往通过实施一定的制度规则来指挥地方政府(包括乡镇政府)和农民，以减少信息成本。如表现为当前税收体制下的事权和财权的不对称、权利和责任的不对等。在信息不完全、不对称情况下，中央政府还有可能会产生逆向选择(就是和地方政府不合作)，倾向将公共资源投向城市或非农业上。由于城市较之于农村颇有影响力，而且城市公共产品的提供能够为政绩增光添彩，从而使地方政府有限的财政支出过度地投入到了城市公共产品生产中，在产生过重的地方财政负担的同时，隐含的机会成本更扭曲了公共资源的配置。
       地方政府依靠其层级代理的控制权和信息不对等的双重优势，在面临资金紧缺和上级部门的指标考核双重压力下，会选择对其有利的博弈路径，以追求政绩评价最优、谋取财力最大化为基本施政方针。他们在公共产品提供中的态度是通过观察中央政府的行动(假定中央政府是按缺口弥补地方政府的)来获取信息，在上一级政府干预和农民的要求下，选择平衡的应对战术。一方面趋向于向上虚报，把公共产品短缺作为要价条件，故意扩大财政缺口，继续要求中央政府投放公共资源，争取中央政府的政策支持和稀缺资源；另一方面趋向于向下凭借其相对独立的控制权，变相获取控制权收益。于是地方政府就会产生多重博弈：既有与中央政府的利益博弈(当中央对地方政府制度约束强而地方政府官员行为极易被监督和举报的条件下，地方政府官员将首先支付保障其机构正常运转的费用，比如支付办公费用、偿还债务、工资发放等，最后才会将剩余的资金用于公共产品建设；当中央对地方政府制度约束弱而对官员行为监督成本高时，地方政府难免会通过乱收费和变相收费来筹集资金用于公共产品建设)，又有与农民的利益博弈。在博弈过程中，地方政府维持着自身的利益，实现的是一种零和博弈。
       从农民利益来看，可以由短期经济利益和长期经济利益构成。由于受文化知识、民主意识、财力和信息等各方面因素的限制，在目前的供给制度下，农民与地方政府之间的博弈更多带有强权博弈的色彩，农民往往处于消极应对状态。在制定公共产品供给计划过程中，计划由地方政府出于自身利益和政绩偏好做出，即使每个农民报告出自己的支付函数，公共产品数量并不会因此有所改变，反而成为政府征税的依据。那么，农民作为理性的个人，就具有低报需求以逃避分担相应成本的动机，正如萨缪尔森所说：“正是个人的自我利益使其给出虚假的信号，假装从某种集体消费活动中获得比实际情况
       更小的利益”，于是农民会出于短期经济利益的考虑而少报需求，最终造成公共产品的实际消费偏离最优的消费量。此外，农民对中央政府与地方政府之间的博弈结果，也会产生消极的应对行为。当中央政府对地方政府的制度约束强时，农民的短期利益得到维护(比如税收大幅度降低等)，农民会自愿地交纳农业税和“一事一议”费用，但由于地方政府的控制权，博弈的均衡便是地方政府假借各种理由优先满足自身的利益需求，不能切实地保证公共物品的提供；当制度约束力不强、监督机制软化时，地方政府动用“乱收费”的武器，对于处在社会政治和经济地位最低层的农民来说，只有通过消极交纳农业税和“一事一议”费用来发泄心中的不满。来自县级以上政府部门的财政转移支付仅仅能够保证基层组织的正常运转和保持农村义务教育的发展，一些缺乏硬性约束的农村公共产品，如道路建设、水利设施等建设就会落空，农村公共产品建设无人负责。最终，农民的长期经济利益都会受到损害而且继续生活在公共产品匮乏的条件下。
       三、正和博弈：解决农村公共产品供给的有效路径
       可见，在委托——代理关系的框架内，中央政府、地方政府、农民基于现实利益和追求利益最大化的理性选择，导致了目前农村公共产品的供给困境。农村公共产品的供给应该由中央政府、地方政府、农民共同承担，但中央政府的最优决策，地方政府的博弈平衡，农民的消极应对，往往会按各自的理性行事。由于各方的不合作，并不一定会达到自己的预期目标，很可能会导致集体公共利益的非理性。由于信息的不对称，中央政府为了减少信息成本，允许地方政府之间以及地方政府与农民为争夺其稀缺资源而进行博弈。但是双方在非合作博弈中的资源投入的成本是一种“沉淀成本”，实际上大部分都在博弈中耗散了，没有给社会资产总额带来任何增益，这对农村公共产品的供给总量的增进毫无益处可言。要保证农村公共产品供给整体水平的提高，就必须探寻三方都能取得利益增量的“多赢”的正和博弈方式，消除零和博弈或负和博弈的负面影响。
       首先，要重塑公共精神。公共精神孕育于公民社会之中，包括民主、自由、平等、秩序以及公共利益等一系列价值命题，它锤炼形成于社会成员的社会实践活动之中，渗透凝聚在社会成员的精神内，影响和制约着社会成员的公共行为，构成社会运作与社会发展的深层结构。没有公共精神，正和博弈就很难在制度和行动上得到真正的落实和发展。所以，正和博弈是政府提供公共服务的一个深层次问题，它不是一般意义上的制度工程和行动范例，其目标既是规则的，也是意识的。在委托一代理关系的框架下，认真培育政府、官员和公民的公共精神显得尤为重要，对解决农村公共产品供给的博弈困境具有重要作用。要减少政府信息“超载”带来的耗损成本，促进政府之间以及政府与农民之间的竞争与合作，使委托——代理关系建立在信任的基础之上，否则，即使建立最好的适用于正和博弈的制度，也会出现政治代理人的机会主义行为。公共精神的培育与发展根源于一定社会的政治、经济、文化和社会的发展，其生命力的大小直接取决于它与一定社会的政治、经济、文化、社会的发展相适应的程度。长久以来，由于我国的政治架构以及小农经济分散性的负面影响，使得公共空间失去了发展的余地，进而造成了我国公民社会的先天发育不良，使公共精神丧失了生成的土壤。因此，公共精神的塑造是不容乐观的。
       其次，要促进信息融通。由于信息的不对等，信息在各主体之间的不均匀分布，各主体对信息的占有也并不完整，这就使得多元主体极易陷入集体非理性的沼泽。为了降低合作的交易费用，就必须保证信息在多元主体间的适时流动。应发挥地方政府在多元主体信息融通中的统筹作用：一是要明确指定一个适当的部门或组织一个跨部门、跨行业的信息管理委员会，专门负责统筹、协调和管理多元主体的信息融通工作。二是要以行政规章、管理条例的形式明确该机构的职能边界，保证其管理既要到位，又不虚位、越位。三是通过有效的绩效评估，激发其工作人员的工作动机和活力，切实增强其工作的责任感、使命感和紧迫感。同时，还要改革我国传统的单通道信息传输机制。逐步改变地方政府的信息独占、信息垄断的地位，建立由党政机关的信息系统、官方或半官方的思想信息库、学术组织、新闻媒体以及政府与民间的电子网络信息系统组成的混合型多通道信息融通模式。
       再次，在中央政府、地方政府与农民这个“自闭”的空间中引入非农社会的力量。因为在农村公共产品供给过程中，稀缺资源除集中掌握在中央政府手里以外，还由社会民众分散持有。在农民作为一个弱势群体无力承担供给责任时，社会上其他的非农力量存在着满足农村需求和偏好的可能性。这样就能把中央政府——地方政府——农民之间的简单对应关系变为多元的互动关系。使得中央政府、地方政府和农民集体都能积极发挥主动性因素去寻找社会的支持，把政府间的博弈引向积极的公共产品的提供，更好地满足农村、农民的需求和偏好，为各自权威性资源的内涵开发提供内在动力，使众多分散于社会的稀缺资源流向公共产品功绩效率高的地方政府。这样，既能增进地方政府的自身利益，激励地方政府以更高的热情、更低的成本提供更好的农村公共物品，同时也能增加社会的财富总量，实现多方的正和博弈，最终形成“多赢”利益增量的循环，借助社会力量达到中央、地方与农民的正和博弈，走出农村公共产品的供给困境。
       责任编辑　余　青