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       摘要：“潜规则”是一种隐性的却无时不在发挥作用的行政文化，是滋生哺育腐败的文化基础。“潜规则”行政文化表现为正式组织下的派别集团化、公共权力和价值的异化、行政行为的非程序化等，因此需要从制度、规范化行政裁量权、主体行政文化的现代化和先进的行政道德理念的培育等方面加以遏制。
       关键词：“潜规则”；行政文化；腐败；遏制
       中图分类号：G122　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0045－03
       “潜规则”与正式规则相对应，并存于行政领域，各自发挥着不同的作用。“潜规则”与正式规则在中国的文化土壤中经历着两种极为不同的命运。正式规则经过了严肃认真的制定过程，有经官方确认的身份地位，但是这类具有合法性和官方基础的规则条文在现实生活中却往往归于有令难行、有禁不止的结局。相比之下，作为其相对物的“潜规则”却能大行其道，虽然不见成文，却能深入人心；虽然不登台面，却是约定俗成；虽然如空气一般视而无形、抓而无物，却是利益交易的游戏规则。
       一、作为隐性行政文化的“潜规则”
       “潜规则”相对于正式规则而言，指没有由国家权力机关制定颁布的但在现实社会中，在人们内心中实际潜在，并在人们的实际行为中，利益往来中大行其道的非正式规则。行政文化是指在行政实践中产生并反映行政实践的观念意识，是客观行政过程在社会成员心理反映上的积累和沉淀，是人们在一定社会里由学习和社会传递获得的关于行政的态度、道德和思想价值观等。行政文化对行政体制和行政组织的行政行为具有约束、指导、协调和促进作用，包括行政思维、行政精神、行政道德、行政理念、行政心理、行政习惯和行政规范等。创新的、体现行政管理规律的正式规则蕴含的是一种积极先进的行政文化，所强调的是文化的正导向功能，对于提升公务员素质，提高政府能力和效率，构建社会主义和谐社会具有重大的意义。而伴随着几千年的传统文化，形成于宗法族制、官僚政治的“潜规则”以不成文的或者隐性的方式积淀在公共行政人员的心头．侵袭干扰着正规则下的行政文化，在官场或者行政领域成为行事的规则，也无时无刻不在发挥着约束、指导、协调的作用。在官场或行政领域里，“潜规则”无疑也是一种行政文化，它是围绕着行政资源，受民族、文化、习惯和观念等因素的影响而形成的以特定的权与权、人与权、人与人的非正当关系为核心的，是当事人根据权力带来利益的大小、得失，进行利益分配的文化模式，是一种隐性的文化形态。这种行政文化下的官员的行为特征体现着“理性人”的假设，而非“公共理性”，与公共行政服务大众，创造维护公共利益，追求公平、正义的价值背道而驰，导致了正式规则的虚置，制度的失灵，更是直接滋生哺育着行政腐败。
       二、“潜规则”行政文化的表现
       (一)正式组织下的小集团化
       “潜规则”的运行过程中，当事人进行私下交易时，为隐蔽这种交易，规避正式规则，必然要达成一个“分利联盟”。可以说“潜规则”本身就是以孳生和维护腐败网络为己任，并形成一个由不同层级的权力和非法利益交织而成的派别性质的“利益集团”。这种小集团往往以血缘、乡缘、学缘、业缘依托的亲情和人情关系为文化心理基础，突显了一种“圈子”意识。但形成这个“圈子”最终不是亲情和人情，而是过分集权的官员任免制度和没有分权制衡的权力系统，维持这个“圈子”则是利益均沾，通俗地称为“近亲繁殖、肥水分赃”，既应当进入或营造亲情、人情关系“圈子”，得到好处须与“圈子”里的人分享，使这些人能互相保护，形成共同腐败的权力保护网，并且可以使“圈子”里的人拥有强大的“组织后盾”，又可以分担个人腐败带来的风险。这就是当权者所云的“官道”的行政文化。
       (二)公共权力和公共价值的异化
       公共行政权力存在的依据是为公众追求公共利益，其主体价值取向应该是利用公众委托的公权，实现公平和正义，并且只有这种唯公性的主体价值取向才能足以说明民主社会下政府存在的真正价值。公共行政权力如果没有强有力的制约和监督，就会导致行政权力的膨胀和扩张，“一切有权力的人都容易滥用权力，而且他们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”进而发展为行政人在行使权力过程中产生的违背行政根本目的异化。“潜规则”的行政文化则是直接引导行政人的行为脱离其本有的主体的公共价值标准，而异化为追求私人的价值，丧失行政的底线。这种状况在当前市场经济下表现尤为突出，行政人为了满足个人私欲，将公众赋予的权利或公众委托的行政资源用来获取更大权力或交换经济利益，行政主体与公众之间本是一种“代理一委托”的关系，而行政过程中行政主体却执行了“踞权一寻租”的行为，这对行政系统和社会造成极恶劣的影响。
       (三)行政行为的非程序化
       行政行为本来是受到行政正式规则约束的，要求行政人在做出具体行政行为时要“依法行政”，按照行政程序行事，但是在“潜规则”行政文化氛围浓厚的环境下，基于对私利的关注和“潜规则”的约束，行政人往往不“按部就班”进行行政活动或实施行政行为，而是过于运用行政裁量权，采取非程序的渠道，使原有的行政规章或法规流于形式而失去规导效用。行政人基于权力的至上性，任意进行“行政行为”，改变既定的规则和制度，公共权力异化为获取个人私利的资源，比如在对同样的行政事务进行处理时，由于主体不同，就会遵守不同的行政“程序”办事。在没有有效的监督制约机制下，行政行为的非程序化往往使行政行为失去本来的意义。
       三、“潜规则”行政文化形成的原因
       (一)传统文化中人伦道德的情结
       传统文化建构的人格心理结构导致“官本位”思想和“人情政治”。中国传统行政文化以儒家文化为内核，并带有浓厚的“官本位”思想，而“儒家的人性文化强调每个人与他人建立多层面与多角度的人际关系而形成一种互动效应”。宗法观念的伦理道德一直支配着中国的行政文化，私人关系不仅影响到行政管理中的权威服从关系，而且它与家国相通的宗法观念相结合也影响着行政管理及社会生活中的人际交往关系，导致行政系统中的“人情政治”和“关系行政”，甚至徇私枉法，权力腐败现象也因之不断出现，严重地阻碍了行政管理过程中民主与法制建设的进程。
       (二)行政资源稀缺性和“经济人”理性
       行政资源如职位、职权、荣誉、政治机遇等是稀缺的，行政资源本身也具有社会资源的配置权能，这更增强了行政资源的稀缺性价值。行政人也是“经济人”，有人称经济人具有“完全理性”，自然会按照“经济人”理性来谋取利益最大化。行政资源对行政人来说至关重要，它是每个行政人的价位追求，其获得的多少关系到行政人切身利益，是行政人行政生命的价值体现。由于行政资源的稀缺性，再加上对行政人评估的人为性和分配资源存在暗箱操作的可能，使得行政人可能采取非正式的投入，如送礼、买官、构建分利联盟等使自己获得额外的资源配
       制的机会，取得行政收益和内心的平衡，结果就是出现不正当的权力关系，也就形成了“潜规则”的行政文化。另外，权力和利益的天然的联系，使得行政人会通过手中现有的缺乏监督的行政权力或其他行政资源进行市场行为，获取额外的利益，而这种投人就是一种“权力寻租”。这种非正式的权和利的关系加剧了“潜规则”行政文化的泛滥。
       (三)监督制约、惩罚机制的缺位
       中国传统行政文化本身就有着形式主义、封闭与排他性特点，行政体制、行政行为的封闭性和行政心理的排他性必然使得行政活动的充满了神秘性。虽然法律上有各级人大、监察机关、上级部门等的监督，但在“潜规则”行政文化作用下，往往人大监督流于形式，行政监察机关的地位偏低，无法有效行使监督权，上级监督更是空话。虽然人民是国家的主人，公务员是人民的公仆，人民有监督公仆的责任和义务，然而缺乏透明度的行政体制和行政行为使得平常百姓难以实施监督，又因为行政活动缺乏社会成员的积极参与，况且几千年来传统文化中的非参与意识“不在其位，不谋其政”的观念根深蒂固，使得人民无从监督。惩罚机制也同样存在“潜规则”文化。一方面“礼轻可受之”的“潜规则”，往往将领导干部每次贪污受贿数额较小的行为给予认可。另一方面，长期权力斗法式反腐败抓点不抓面，小集团即使有成员被查处，往往由其一人扛罪而换取了集体安全。拔出了萝卜，周边的泥却往往不再被调查，“潜规则”的行政文化依然发挥着作用。
       (四)积极行政文化的沉沦
       行政文化是公共行政的灵魂，一个国家的行政文化危机和“潜规则”行政文化等现象常常根源于行政价值观的迷失和混乱。行政体制的正规则，蕴含了公平、正义、民主、服务、公共价值等积极先进的行政价值观。在积极的行政文化中，公平和正义是公共行政的核心价值。公共行政理念、民主和宪政制度必然产生出公正和正义原则。形式和内容相统一的民主是公共行政的价值取向。罗素指出，民主政府真正赖以存在的基础是民主成为人们日常行为中的无意识习惯。行政民主的价值观要求行政体现民意观念、参与行政观念和公开行政观念。政府与公众之间在某种意义上说，是一种契约关系，公众对政府负有纳税以及委托、遵从公共权力以使其合法化的义务，政府则对公共负有提供所需的公共服务的义务。政府的一切活动都应该围绕公众而展开，以公众为中心，寻求公共价值的实现。行政人应该具有正规则所体现的行政文化的精神，在全社会实现公平、正义、民主、服务的价值目标。然而处在转型期的关键阶段，多元行政文化的冲击、市场经济带来的经济效应和传统的人伦文化使得一些行政人在实施行政行为时，将正规则束之高阁或阳奉阴违，而认同于官场的“潜规则”，利用公共权力寻租而谋一己之私。“潜规则”行政文化使得积极行政文化变成形式主义，而积极行政文化的沉沦则为“潜规则”行政文化的传承与大行其道提供了空间。
       四、遏制“潜规则”行政文化的对策
       (一)构建完善的制度体系，崇尚制度文化
       “潜规则”的行政文化在一定程度上暴露了制度的缺失，所以要遏制这种行政文化，根本的措施就在于从制度人手，构建完善的制度体系，在行政组织中建立制度文化，用制度来钳制行政人，进而使得“潜规则”没有发挥作用的空间。一是加强行政程序制度建设，规范行政过程，使行政人完全在一定行政程序内进行活动和做出选择，避免主观随意性。二是建立健全独立的权力监督制约制度。我国的监督机构并不少，但却很少的能起到应有的效果。因此，要改进监督部门的联系制度，打破实际的相互封锁、相互排斥的局面，建立相应的组织，如监督协调委员会，增强行政监督的整体合力；要赋予监督机构独立的监督职能，使得监督机构能够以监督主体的地位独立行使监督权力；加强监督法律体系的建设，使监督有法可依并具有可操作性。三是改革创新相关配套制度和形式，如行政公开制度、行政审批制度、财政管理制度、干部人事制度、群众知情质询制度、舆论监督自由制度、公务员个人财产定期申报制度等。通过刚性的制度文化建设来对“潜规则”行政文化进行有效的制约。
       (二)规范正式规则下不合理的行政裁量权
       “潜规则”行政文化中的特殊权利关系都是以行政权力的寻租为核心的，而可以寻租的行政权力大都是正式规则下不合理的行政裁量权。不合理的行政裁量权是“潜规则”发生的必要条件，因此要削弱行政权力的可租性，使行政人不能将可支配的行政权力进行市场化的交易，就需要对之釜底抽薪，建立完备的可操作性的法律和规章，规范自由裁量权的行使。一是把行政合理性原则的具体事项作为法定原则加以规定，使其成为行政自由裁量权行使过程中普遍遵守的一项原则。二是要通过实体法规范的细化，尽可能缩小自由裁量权的绝对量。三是要明确行政自由裁量权的范围和幅度，避免其过于宽泛，“自由度”过大。要明确裁量行为的方式、种类和幅度，尤其对于幅度的衡量应规定一定的标准，由行政机关在标准范围内合理选择。同时要使之透明化、刚性化，使行政人员判别行政行为的合法性，依据规定的条件预见行政行为的结果，以达到尽可能减少自由裁量权被滥用和寻租的可能性。
       (三)主体行政文化的现代化
       我国正处于转型期，转型期过渡社会的特点、传统行政文化的影响以及正式规则下的行政文化诸多不适应转型期社会需要的状况，使得“潜规则”的行政文化有了起作用的空间，阻碍了先进行政文化的形成和发展。因而当前时期，为遏制“潜规则”的发生，需要主体行政文化的现代化。当前要实现由集权式行政文化向参与式行政文化的转变。参与式行政文化不仅包括行政人内部行政人员的参与，而且也包括行政客体即社会大众对行政活动的影响和配合；要实现从全能行政文化向分权型行政文化的转变。全能的行政文化是集权原则的心理文化基础．是集权强控体制的隐性设定，在现代社会，政府已经不能包揽所有的社会事务，因而政府应该放权给社会组织和力量；要实现人治型行政文化向法治型行政文化的转变。法治型行政文化是行政正规化、科学化，程序化、法律化的文化表现，它强调法的至上性，要求制定完善的法规，对各种行政权力明确规定．对权力拥有和运行的合法性实施严格的监控，依法行政；要实现管制型行政文化向服务型行政文化的转变。“把服务作为一种基本理念和价值追求，政府定位于服务者的角色上，把为社会、为公众服务作为政府存在、运行和发展的基本宗旨……。”服务型行政文化是现代公共行政的价值所在，也是市场经济条件下行政文化的特色，政府与社会本来就是一种权力委托的契约关系，政府必须要增强服务意识和服务行为、由“臣民文化”向公民文化过渡。
       (四)培育先进的行政理念，提升行政人道德境界
       行政价值观是行政文化的核心，针对正规则体现的积极行政文化的沉沦，需要把公平、正义、民主、服务、公共理性、义务本位的价值观通过教化灌输并内化给行政人，提高行政人的“公共行政人”意识。“以德治国”中的“德”，就是指公共行政领域行政人自身的道德建设，以德治国的实质就是以德治政。要立足于通过教育训练和职业性社会化过程来培养和强化行政人的价值观和道德观，使他们将积极的责任内化为个人的信念，将责任的“他律”转化为“自律”。通过不断提高道德责任意识，使管理主体站在道德的立场上，树立国家、民族意识，肩负起授权者托付的责任，以谋取公众利益为己任，将积极的责任内化为个人的信念，弘扬崇高的从政道德，形成“在其位、谋其政、尽其责”的良好的公共行政。这样才能提高行政人行政行为的自觉性和唯公性，减少“潜规则”发生的心理基础。
       责任编辑　张忠友