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       摘要：传统的政策规划与政策分析研究，很少将注意力放在公共问题的本质及界定上。从上世纪八十年代起，一些美国公共政策研究学者开始将目光转向关注公共问题的界定方式与政策分析各个环节的关系。这种通过公共问题界定来分析政策过程的视角，对理解议程变化、政策变迁、政策评估等方面都具有重要意义。
       关键词：公共问题；问题界定；政策研究；政策过程
       中图分类号：D035　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)04－0042－03
       传统的政策科学研究，主要的分析视角是政策过程阶段论。政策科学的创始人拉斯韦尔(Lasswell)将它划分为七个阶段：(1)信息，(2)建议，(3)法令，(4)试行，(5)执行，(6)终止，(7)评估。而后，德里翁(Peter Deleon)、布鲁尔(Gary Brewer)、安德森(Andersun)等人均对此模型作了一定程度上的创新或修正，然而却共同忽略了公共问题本质与界定上的研究。作为公共政策逻辑起点的公共问题，被当作“既定的事实”。从上世纪八十年代起，尽管政策科学仍大体停留在政策过程阶段论的分析范式，然而一些学者逐渐将视线转移到“前政策分析”阶段，即探讨政策问题的本质及界定方式与政策过程的关系。这种问题界定的分析视角，虽然来自于社会学，然而却能帮助政策分析者很好地理解议程建立、政策变化以及政策终止等政策过程中的难题。
       一、研究问题界定的重要性
       在被问到只用一个小时该如何拯救世界时，阿尔伯特·爱因斯坦这样回答：“我将花费55分钟去给问题定义，而用另外的五分钟将它解决。”著名的教育心理学家杜威也说过：“问题的良好表达等于解决了一半。”可见，在任何领域，问题界定对于学科研究都具有十分重要的意义，政策科学当然也不例外。
       然而自上世纪五十年代初政策科学诞生以来，公共问题作为公共政策的逻辑起点，其本质与界定研究在近三十多年的时间里遭到了忽略。这是与传统政策科学以实证主义方法论为基础、以政策过程阶段论为分析视角分不开的。公共问题被当作是既定的，政策科学的目的就是探讨如何缓解乃至根除它。于是，在公共问题复杂多变、对问题的认识模棱两可的情况下，美国联邦政府在上世纪五六十年代以“伟大社会”、“向贫穷开战”为号召，制定了一系列雄心勃勃的公共政策，但绝大多数并没有实现预期的效果。在学术界，为了让政策科学更好地服务于政府决策者，政策研究的重心从政策制定转移到政策评估，从政策执行过渡到政策终止，却始终没有寻找到解开“政策失效”的钥匙。
       在这样的背景下，一部分学者逐渐将耳光转移到“前政策分析”阶段，即公共政策问题自身的本质与界定上。随着学者们对政策问题研究的深入，问题界定对于整个政策过程的重要性得到了越来越广泛的认可：我们失败了，更多是因为我们解决了错误的问题，而不是因为我们用错误的方案来解决正确的问题。因而，对于政府部门来说，要想制定正确的公共政策，并且在执行过程中实现预期的效果，首先应该对公共问题作出正确的界定；而对于政策分析者，问题界定则是研究政策变迁、建议议程方案、预测政策效果的一个好视角。
       二、公共问题界定的内涵
       要想把握公共问题界定的内涵，首先要分清状态、问题与公共问题这三者之间的联系与区别。状态是客观存在的，它是事情的总体状况，是某一给定时间里的环境综合物。因此，状态可能是好的，也可能是坏的。问题是需要解决的困难情形，它是与预设标准或期望之间的意外的和没有想到的偏离。因此问题可以看作为应然与是然之间的差距。而公共问题则是“一种状态或情形，它在人们之间制造了需求或者不满意，并寻求政府行动来加以缓解或补偿。”可见，并不是所有的问题都是公共问题。
       正如对公共问题的定义尚没有达成一致性，学界在问题界定内涵上的认识也是如此。汉伯格(Hanberger)在他的一篇研究政策问题的文献中给出的综合性定义为：“给公共问题定义是指对需要处理的集体问题或挑战加以概念化的行为。它涉及到动员其他人以某种特定的方式来看待问题与解决方案。”鲍茨(Portz)则认为问题界定乃是对现存环境不满意的一种表达。而研究公共问题界定的两位专家柯勃与考夫林(Cobb andCoughlin)则是从社会冲突的视角来看待问题界定方式。与前面多数学者有较大不同，Stone则认为“问题界定的本质则为一本随意性的小说，政治活动家在其中将复杂的情况转化为可以通过人类行动加以解决的公共问题。”
       可见，学者们在公共问题界定的内涵上已作了很大的努力，尽管尚没有达成共识，然而学界一般都接受柯勃与艾尔德(cobb and Eider)在1983年为政策问题设定的权威性定义：“政策问题不是简单的既定事实，也不是现实状况的问题，它们乃是解释与社会性定义的情势。”因此，公共问题与界定绝非是客观的状况，它们既不是线性的，也不是决定性的，而是一个动态变化的过程。
       三、问题界定分析视角：学界的观点
       公共问题具有动态性，这是政府、社会与市场相互作用的结果。问题界定同样具有动态性和多样性：同一个问题在不同历史时期的界定通常会发生或多或少的变化，而同一个问题在同一个时间往往有多种不同甚至冲突性的界定。因而，借助于问题界定的视角来研究政策过程，便是通过分析政策问题建构过程、识别影响各种问题界定方式的作用力，从而理解问题界定的动态性和多样性及其对政策过程的重要推动力和约束力。
       威尔西(Welsh)在分析知识产权问题界定动态性的一篇文章中提到：“赞成者和反对者所拥有的相对实力、能力以及资源，决定了哪些状况将被定义为社会性的问题，以及是否制定社会干预政策来纠正它们。”从中可见，威尔西分析问题界定的动态性类似于柯勃等人从社会冲突的视角给出的问题界定的内涵。当然，社会冲突理论只能当作解释问题界定动态性的一个方面和来源。而且，社会冲突分析视角也有其局限性，它往往很难用来解释问题界定动态性下的细微问题，也不能为推动公共问题的重新界定、推动政策议程的建立给予很好的建议。例如，问题界定会在什么时候发生变化?问题界定变化的方向是什么?谁来推动公共问题的再定义?等等。
       因此，在分析与阐明公共问题界定动态性上，很多学者也从其他角度给出了合理性并且有说服力的解释。伍德(Wood)等人通过运用试探性的阀模型理论框架(Crhreshold Models)对性骚扰等政策问题作出了很好解释后指出：问题界定过程能够借助集体行为的阀模型理论得到非常好的解释。金登等人则突出政策企业家在问题界定中的重要作用，他们在政策过程中从事积极的行动，目的是为了引发政策变迁。他们不仅拥有各种资源，对一些问题进行识别和定义，而且会将问题流、政治流与政策流紧紧地结合在一起，推动公共问题被提上政策议程，最终导
       致新政策的出台。
       不过，问题界定的构成要素通常是理解问题界定动态性的一个最好角度。完整的问题界定通常都有一些核心的构成要素。柯勃等人认为，问题界定至少包括六个要素：(1)因果关系：这是问题界定的关键点。作为与社会公众期待状态偏离的公共问题，它的产生被认为总是有根源的。因此，因果联系的探求通常是问题界定不可或缺的一部分。然而，由于社会问题的复杂性以及叠加性，同一问题的出现原因，在不同价值观的人们看来，或者在不同历史时期，其认知往往是不同的。(2)重要性：公共问题是广泛存在的，而政府部门的资源与能力是有限的，这决定了从公共问题过渡到政府议程，再上升到公共政策，往往是问题间竞争的漫长过程。问题本身的重要性不是决定性的，关键是通过恰当的定义引起政府的重视，使得政府相信这个问题是重要的。(3)发生率：社会问题的发生率是问题界定的重要方面，它表达了某一问题在受影响及不同程度面临风险的人群中的发生频率。发生率本身不是一个固定的常量，因而会引发动态性的问题界定。(4)新颖性：倘若一个公共问题被贴上新奇的、而且是史无前例的，那么它通常会引起社会群体广泛的关注，并更有机会进入决策者的视野。政策企业家对老问题给出重新界定，其目的就是为了增加新颖性来引起政策制定者的注意。(5)广泛性：和发生率类似，广泛性涉及那些利益受到问题直接影响的社会主体的范围。公共问题波及的范围越大，牵涉到的人群越多，那么问题得到重视的概率就会增大。(6)所有权：这是指公共问题产生后，谁有权力对产生的原因、后果及解决方案加以描述。不同的社会问题，由于其属性、强度以及影响力不同，社会公众诉求解决的渠道和方式就会有差别。
       显然，问题界定的构成要素与问题界定的动态性密切相关。针对相同的公共问题，不同的社会团体在其构成要素的认知上有很大差别，从而使得同一公共问题在同一时期内有差异性的界定方式；由于问题界定要素的流动性，以及社会团体力量对比的此消彼长，从而使得同一问题在不同的历史时期呈现动态性的界定方式。因此，借助问题界定的视角来分析政策问题，既可以从横向角度来剖析同一历史时期不同社会群体基于自身的利益、价值观、地位对同一公共问题给出的不同界定方式，从而推动政策议程的变化；也可以从纵向角度跨越不同历史阶段分析同一社会主体因对同一社会问题的不同定义而引致的政策变迁。
       四、问题界定分析视角：应用领域与检验
       政策模型或框架是理解政策问题、提出政策建议或预测政策变化的重要工具。然而，任何一个模型都是基于特定问题或者源于具体学科的，因此它的解释力和应用性总存在一个边界。在政策科学中，模型被广泛应用于方方面面，它对理解政策过程、改善政策分析起到了至关重要的作用。然而，没有任何一个工具、框架、模型乃至理论能够解释所有的公共政策问题。因而，政策分析者的任务不在于寻找一个能解决所有公共政策问题的理论，而在于如何为特定的问题寻找到有说服力的框架，进而提高解释力与预测力。
       问题界定的研究视角也不例外。正如以上所提到的，问题界定的分析视角主要用来理解横向上的政策议程问题以及纵向上的政策变迁问题。豪斯顿与理查德森(Houston andRichardson)认为：“问题界定对于政策理论的重要性在于两个方面：其一是它们影响到哪些议题将上升到公共议程上；其二为帮助用来解释政策过程的结果。”在过去的十多年里，美国的政策研究学者在提出问题界定视角的同时，将其成功地运用于无家可归问题、航空运输管制、公共教育、生物科技以及艾滋病等方面的政策问题，并不断对此加以完善。
       柯勃及考夫林对老年人驾车问题的政策分析来证明问题界定分析视角的有效性，可以作为一个典型案例Ⅲ。在当前美国，老年驾驶者在数量上逐渐增加，并且统计数据显示，除了25岁以下的年轻人以外，他们比其他所有年龄层的司机更容易卷入到交通事故当中。州政府努力通过各种方式来解决这一问题，然而仅有极个别的州对超过特定年龄的人在证件更新时作强制性重新考试的要求。为了解释如此少的州采取行动的原因，柯勃与考夫林借助于问题界定分析视角，对此作出了恰当的研究。
       在该政策争论中，主张对老年人驾驶进行严格审核的社会力量主要包含两个群体：其一为在由老年人驾驶引发的交通事故中失去亲人的个人或团体，其二则为要求对老年人驾驶施行特备管理的一部分交通和医疗官员。而对这些管制性要求持反对意见的呼声也来自于两个渠道：首先是不希望驾驶权利受到任何限制的老年人自身，其次则是代表老年人的压力团体。尽管相对统计显示，汽车交通事故的高死亡率与老年人相关，联邦政府也一直积极地研制和测试能用来识别不安全的老年驾驶者的仪器，然而在国会中，从来没有追求该方面的立法活动，绝大多数的州政府也只是采取很微弱的举措。柯勃与考夫林通过问题界定的构成要素逐个加以分析，结果表明在老年人驾驶这个问题上，绝大多数的界定要素对老年人及代表老年人的压力团体是有利的。
       总之，传统的政策分析，忽略了问题界定的研究，公共问题被当作一个既定的事实。从以上分析可以看出，在政策议程设定与政策变迁等研究上，问题界定通常是一个很好的分析视角。它不仅通过了各领域大量的实践检验，而且对改善政策建议、提高预测能力都具有重要启示。不过，尽管在政策分析文献中，问题界定已经很快成为最具有广泛启发性的概念之一，然而它仍处于不成熟的理论状态，进一步的发展依赖于共同词汇的建立、关键概念的描述以及初期研究成果的比较和归类。
       责任编辑　张忠友