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       摘要：在实际运行中尽管新《信访条例》赋予了信访具有解决社会纠纷这一功能，但由于信访制度在目的、对象、性质及方式定位与其解决社会纠纷的功能没有实现有效的衔接，导致信访在解决社会纠纷中责重权轻，无法发挥其应有的功能。只有将信访的目的、对象、机构、方式置于纠纷解决的框架下，才能使其在实践中真正具备纠纷解决的功效。
       关健词：信访；解决纠纷；功效
       中图分类号：D90－052　文献标识码：A　文章编号：1004－1494(2007)03－0072－03
       一、问题的提出
       从法社会学的视角看，理想的纠纷解决机制能够将各种可能给社会体系的正统性带来危险的争议和纠纷吸收或“中和”，并通过相应程序将一般问题个别化、将价值问题转化为技术问题，从而使因矛盾或纠纷可能给社会带来的重大冲击得以分散或缓解。但从当下中国的各种纠纷解决机制尤其是诉讼解决机制所发挥的作用看，充其量不过是一个十分脆弱的“平衡器”，由于制度设计的正当性存在问题以及制度本身运行的环境不佳，我国的诉讼及其他纠纷解决机制所吸收的纠纷范围十分有限，大量的纠纷被迫寻求信访的渠道予以解决。
       信访作为一项具有中国特色的政治参与、行政监督及权利救济的制度，尽管其具有纠纷解决的功能，但由于信访机构本身的特殊性，信访人所要求解决的问题往往只能通过各级信访机构层层向七解决，由于信访涉及的往往是土地征收、房屋拆迁、国企改革等与地方政府利益不一致的问题，作为地方政府附属的信访机构，根本无力解决这些问题。对于中央政府，由于其不拥有处理地方事务的足够信息和组织资源，因此要解决问题最终还得依靠地方政府。在这种窘况下，以至于在修改《信访条例》的过程中，曾经发生过还要不要信访制度的争论，主张废除信访制度的人认为，信访靠领导批示解决问题，容易导致“人治”，继续强化信访会导致国家司法权威的流失。最关键的是不否赋予信访机构解决纠纷的功能，因为支持该观点的理由无非是信访机构本身不仅不能解决问题，而且还会产生消解司法权威的严重后果。但反对者则质问：很多老百姓正是告状无门才选择了信访，“如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗”?在2005年5月1日《信访条例》正式施行后的5月18日，中国警方大张旗鼓地分三个阶段，从下到上“开门信访”，在这次活动中，大量涉及警方的社会纠纷得以及时化解。面对近年来社会转型加速，利益冲突加剧，社会矛盾激发，一个突出的表现形式就是形成了来势汹汹的信访洪峰，群体上访，越级上访，重复上访增势迅猛，甚至出现一些过激行为，已成为影响社会和谐的一大因素，也成为一些政府部门的心病。有的部门对信访人反映的问题推诿塞责，敷衍了事，层层下转，只转不办，效率低下，有些本能解决的问题久拖不决，本应由当地解决的问题被推到上面，本该及时化解的矛盾日益激化。在这样的背景下，公安机关主动进行的“开门大接访”是对《信访条例》赋予信访解决纠纷功能的实战演练，尽管有人认为靠“一把手”接访解决问题，充满人治色彩和偶然性因素，容易使群众形成“包青天情结”。如果群众把“包青天”当成主持正义的重要乃至惟一期待，不利于其形成真正的法治意识。但事实上并非如此，我们赞同赋予信访解决纠纷的功能，并不是在间接地鼓励人们不去寻求正常的司法救济而选择上访。恰恰相反，群众之所以选择上访这一渠道寻求解决纠纷，是因为许多纠纷无法正常地通过司法渠道得到解决或根本就无法进入，当事人才选择信访这一解决渠道。据于建嵘博士调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前已经就上访的问题到法院起诉过，其中法院不予立案的占到42.9％。现在许多高级法院、中级法院明文规定某些敏感性、群体性诉讼不予立案或“暂不受理”，这些规定往往以内部文件的形式在高级法院或中级法院的辖区内予以执行。因此，现在的问题不是因为信访被赋予解决纠纷的功能而消解了司法权威，而是因为在现有的体制及司法环境下，信访人做出的无奈选择。
       二、信访在纠纷解决中的制度困境
       信访制度之所以未能很好地发挥解决纠纷的功能，根本的原因在于其存在制度上的缺陷。
       其一，对信访解决纠纷的功能规定不明确。
       《信访条例》第三十二条规定：对信访事项有权处理的行政机关经调查核实，应当依照有关法律、规章及其他有关规定，分别作出以下处理，并书面答复信访人：(一)请求事实清楚，符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，予以支持；(二)请求事由合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作；(三)缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。有权处理的行政机关依照前款第(一)项规定作出支持信访请求意见的，应当督促有关机关或者单位执行。《信访条例》第三十二条是以信访调查认定的事实为基础，依据有关法律、法规、规章及其他有关规定作出办理决定，而不是处理决定，而具体的处理机关并非信访机构本身，而是“有权处理的行政机关”，那么纠纷的最终得到处理却仅仅需要信访机构去督促有关机关或单位执行而以。因此，从新《信访条例》第三十二条来看，依然难以判断信访机构是否真正被赋予解决纠纷的功能。
       其二，对信访目的规定欠缺涵盖性。
       新《信访条例》第一条规定了《信访条例》的目的，是为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系。这在我党历史上具有优良的光荣传统。1951年，毛泽东同志在中央办公公厅秘书室关于处理人民来信情况的报告上批示：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当处理，满足群众的正当要求，要把这件事当成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不能以掉以轻心置之不理的官僚主义态度^[1](p72)”。1979年，邓小平同志在中央党政军大会上作报告时指出“要注意听取群众的呼声，同群众商量办理，共同克服困难……现在发生的许多问题，有许多群众上访，往往是由于我们的工作跟不上，没有做好工作引起的”。1989年，江泽民同志在原中办国办信访局的一份报告上批示：“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众重要渠道”。以胡锦涛为总书访的党中央新一代领导集体对信访工作高度重视，对信访工作多次作出重要批示和指示．强调“群众利益无小事”，要把正确处理群众来信来访的过程，变成密切联系群众的过程，变成疏导群众情绪的过程，变成为群众排忧解难的过程。可见信访制度设立的最初目的是联系群众，在发展过程中也一直作为联系群众的一种手段和方法，但随着形势的发展和各种矛盾不断的涌现，近年来出现了新的信访高潮，而且开始出现了少数失控的局面，从而使上访群众对要求解决纠纷的愿望日益强烈，矛盾的聚集成为威胁社会稳定的重要因素。2004年8月，中央以及各地陆续建立了“集中处理信访突出问题及群众性事件联席会议制度”，尽管实践中信访
       已经负载起解决纠纷的功能，但由于信访条例对信访目的规定欠缺解决纠纷这一功能，使得信访具有解决纠纷的功能被淡化，处于极不确定的状况。
       其三，对信访处理的对象规定不明确。
       旧《信访条例》规定信访人对下列信访事项可以向有关行政机关提出：对行政机关及工作人员的批评、建议和要求；检举、揭发行政机关工作人员的违法失职行为；控告侵害自己合法权益的行为；其他信访事项。据此规定，信访有权处理的事项不限于行政机关及工作人员的违法失职行为，也包括公民自身合法权益受侵害的事件，如民事侵权、行政侵权等。新《信访条例》对信访处理的事项条例作了修正，其中第14条第1款规定：“信访人对下列组织、人员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服下列组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项：1.行政机关及其工作人员；2.法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员；3.提供公共服务的企业、事业单位及其工作人员；5.村民委员会、居民委员会及其成员；6.社会团体或其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员。”因此，从信访条例的上述规定看，目前条例所处理的事项仅限于行政机关及其工作人员以及基层自治组织的管理人员的职务行为，对于旧条例中所规定的侵害公民自己合法权益的事项并没有被新条例及吸纳，从而将侵权事项从信访的对象中予以剥落，使信访有权处理的的对象的范围大幅减少。就民事侵权纠纷而言，尽管有完善的民事诉讼、民事调解、民事仲裁这些渠道予以解决，但往往一些民事纠纷不能进入这些渠道而被迫流入信访渠道，当信访也不能解决时，将会导致各种社会冲突的加剧。对行政侵权纠纷而言，如果是具体行政行为，可以通过行政诉讼、行政复议渠道解决，但对于抽象行政行为，由于当前缺乏有效的解决渠道，尤其是不当行政行为实施的侵权事件，现有的行政纠纷解决机制无法企及，如果信访不能将这些事项纳入处理的范畴，将危及到社会的稳定和谐。尽管《信访条例》第14条第2款也规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人可以依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”，但目前的状况是因为上述法定渠道的阻塞才导致信访高潮的上涨，现实的状况使信访负载的功能必须将处理的对象范畴予以拓展。
       其四，对信访处理纠纷的方式规定不明确。
       《信访条例》第三十一条赋予了信访机构的调查权，在调查过程中，对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以通过听证查明事实。第三十二条赋了信访机构对信访事项的处理权，但该规定究竟是赋予信访机构直接处理权还是间接处理权，是不明确的，其中第(一)项规定：请求事实清楚，符合法律、法规，规章或其他有关规定的，予以支持。第(三)项规定：请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。这里规定的“予以支持”和“不予支持”在当下我国的法律语境中究竟是什么意思?是支持和不支持信访人的请求，还是支持和不支持原来处理机关的处理决定，如果不支持原来处理机关的处理决定，信访机构是否有权直接作出具有约束力的决定。与此不同的是，通过司法渠道解决纠纷，是以国家司法裁判的方式直接对案件中的法律关系做出评判，对当事人的权利义务做出裁决的制度。因此，通过司法渠道的处理方式是直接的。
       三、完善信访制度的对策
       尽管信访在解决纠纷中存在诸多制度缺陷，但现实确实需要信访解决一些通过其他纠纷解决机制无法解决的问题。因此。在当前社会矛盾激发，利益冲突加剧，并且民众的利益诉求渠道不通畅的状况下，在解决纠纷的框架下强化并准确定位信访的纠纷解决功能是十分必要的。
       (一)信访的目的定位——联系群众和解决纠纷相结合
       所谓纠纷解决，传统法学理论认为“解决”的内涵应当是多层次主观效果的“综合体”，其包含四个层次：1.化解和消除冲突；2.实现合法权益和保证法定义务的履行；3.法律或统治秩序的尊严和权威得以回复；4.冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度，增加与社会的共容性，避免或减少冲突的重复出现。这四个层次一定程度上可以作为我们评判某项制度是否具有解决纠纷的功能的标准，当然在评判某一项制度是否具有解决纠纷的功能时，并不要求该制度必须完全具备上述四项条件，因为一个社会存在的纠纷是多样的，对不同的纠纷处理效果应该不是完全一致的，有的纠纷的处理只需达到某个层次即可，而有的纠纷则需达到多个层次才算处理完毕。因此，对信访而言，在处理信访事项时，只需达到化解和消除冲突即可，对个体合法权益的实现和法定义务的履行，不是信访应有的解决纠纷的功效。对于信访的立法目的，就不能仅仅定位于联系群众，而应当将解决纠纷这一目的予以增加。因为实际的运行也印证了信访应当具备这一功能目的。纠纷解决机制的特点是个案处理，其运行遵循着投诉、受理、处理以及告知处理结果等程序，运用听证、开庭、调解等手段以及由处于中立地位的裁决者进行处理，拿出处理方案的做法。我国信访条例具有纠纷解决机制所需要具备的某些特点，尤其是新的信访条例，在原有条例的基础上增加了一些对纠纷解决程序上的要求，如第三十二条规定了处理期限，第三十二条规定了结果告知的方式等等。
       (二)信访的对象定位——不当行政行为
       在经济高速发展、行政权力日趋扩大的情况下，行政机关不适当、不公平、欠缺效率等不当行政行为对社会秩序的破坏以及对民众合法权益的侵害日益严重。而对这类行为，不宜通过司法途径直接子以撤销、变更或者责令赔偿，而只能提出改正，改进或者救济的建议。以司法权的本质来说，提出改正、改进或者救济的建议，既不是国家设立司法机关的目的，也非司法权所擅长。因为以行政行为与法律的关联系以及行政行为侵犯公民权益的情况看，可以将行政行为分为违法行政行为、合法行政行为和不当行政行为，传统的司法途径优势是进行合法性审查，对于行政行为的结果虽然合法但不当很难加以审查。因此，将行政不当行为纳入信访的解决范畴，对弥补行政诉讼、行政复议等机制无法企及的空白是十分必要的。
       (三)信访机构定位——从相对独立到完全独立
       从历史沿革来看，现在的在国家信访工作机构最早是由秘书机构演变而来的。1949年8月，正式成立中共中央书记处政治秘书室，负责处理人民群众来信来访，这是我党历史上最早的专职信访机构。1986年11月，中办信访局、国办信访局合并成立了中办国办信访局。2000年，中办国办信访局更名为国家信访局。截止2004年底，全国31个省(自治区、直辖市)建立起了省级信访工作机构，大部分县建立健全了基层信访工作机构，一些乡镇设有专职或兼职人员负责查信访工作，基本形成了“纵向到底，横向到边”的信访工作网络。新《信访条例》则明确了设置信访工作机构的要求，规定“县级以上人民政府应当
       设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确立负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作”。新《信访条例》这样设置信访机构的目的，无非是通过在不同层级的政府及职能部门设立信访机构，使信访案件通过层层过滤，最终将纠纷解决于基层，但是纠纷解决机制都要求处理纠纷的机构地位独立，尽管不同的纠纷解决机制对独立的程度要求不一致，但这是由纠纷解决机制的公平性、公正性要求所决定的。因此信访机构的短期定位应当是信访机构不再是各级政府及职能部门的附属机构，而应当是实行垂直领导，相对独立的一个部门；长期定位应当是：把信访集中到各级人民代表大会，通过人大组建统一的信访机构行使调查权、督办权、处理权。
       (四)信访的处理方式定位——督办和直接处理决定相结合
       对于不同的纠纷，应当根据纠纷的不同类型及性质，适用不同的处理方法。法律规定必须通过诉讼等法定渠道解决的纠纷，如果当事人在通过上述渠道而无法得到解决或者根本无法进入上述渠道时，信访机构应当采取督办的方式，督促有权处理的部门及时解决；对于法律没有规定法定解决渠道的纠纷或因行政不当引起的纠纷，信访机构在接到信访人的投诉后，应当按照信访条例的规定，对产生纠纷的事实进行调查，在查明事实的基础上适用法律、法规对纠纷直接做出处理。而不是对所有纠纷都采取“予以支持”或“不予支持”这样间接的方式来处理。
       综上所述，在纠纷解决的框架下重新构建信访制度，将信访定位于解决因行政不当引起的各种纠纷，不仅可以协调信访与其他纠纷解决机制之间的关系，而且可以较好地弥补行政诉讼与行政复议留下的权利救济空白地带，使各种纠纷解决机制之间相得益彰。在将来，随着我国法法治的不断完善，当所有的纠纷都能通过诉讼的手段予以解决时，信访这一解决纠纷的功能将最终退出历史舞台。
       参考文献：
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       责任编辑　陆　莹
       作者简介：陈发桂(1972—)，男，广西灌阳人，广西区委党校法学教研部讲师，研究方向：民商法学。