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       摘要：公众参与与立法在我国宪法等法律、法规中有明确规定，而且在急剧变化的中国社会中，公众参与立法的重要性和迫切性日益凸显，但是我国当前公众参与立法存在参与形式单一、参与意识薄弱等突出问题，需要从立法保护、宣传教育等多种渠道加以完善。
       关键词：公众；立法；参与
       中图分类号：D902 文献标识码：A文章编号：1004-1494（2007）02-0094-04
       社会主义和谐社会是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。但必须明确和谐社会的上述特征并不是处在同一层面的，其中的民主法治是处在更高层面上的特征表述。民主法治是和谐社会的制度平台，也是构建和谐社会的重要前提和保障。法的生命在于运行，法的价值在其运行中体现和实现^[1](P208)。立法是法运行的起点，完善的立法是民主法治得以实现及发扬的基础。立法直接影响到和谐社会的构建。广泛、有序、有效的的公众参与立法，能够把各阶层的利益诉求充分整合到立法决策中去，协调各利益群体之间的利益，使矛盾得以化解，从而促进社会和谐发展。因此，本文拟从立法的角度，探讨公众参与立法在构建和谐社会进程中的意义，并对如何保障公众有序有效的参与立法，提出一些设想，以期对理论和实践有所贡献。
       一、公众参与立法的法律依据及其适用范围
       我国现行的法律体系为公众参与立法提供了依据。《中华人民共和国宪法》第2条第3款规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条第2款也规定：“一切国家机关和国家机关工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”公众参与立法符合宪法的精神，人民有权利要求参加、参与立法，国家机关应当给予其意志表达的渠道。对此，《中华人民共和国立法法》第五条规定“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”第34条又规定 “列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”第58条还要求“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。” 因此，公众参与立法已成为一项基本的法律制度。现在，公众参与在地方性法规的制定过程中得到了更多的采用，有些地区制定了相关实施办法，丰富了实践性。
       一般认为，我国公众参与的立法范围原则上包括：与人民群众切身利益密切相关的立法和立法机关认为有必要举行公众参与的情形。社会学的研究表明，人们对某一事务的注意和关切程度同该事务与其私人利益的关联性密切相关。当立法涉及的事务与公众的联系较为紧密，甚至直接影响到公众的切身利益时，一方面，人民对这些事务往往会有更多的了解及发言权；另一方面，此时公众参与立法才能更加有效地保障公民的权益。总之，公众参与的立法范围是一个开放的、与时俱进的领域。
       二、公众参与立法的意义
       公众参与立法具有重要作用，其功能可以概括为以下五个方面：
       （一）民主立法。“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”^[3](P10)从这个定义上看，民众参与是民主概念的题中之义，当某个决策影响全体成员的利益，那么该决策的作出要求民主程序，故立法民主必然要求民众参与。在民主发展的进程中，当直接民主模式被证明难以推行时，代议制民主取代了直接民主而成为普遍采用的民主形式。然而，实践证明在代议制民主下，由人民选出代表组成立法机关，再由立法机关行使立法权，这个过程也有异化的可能，公意易被私化，立法机关制定的规范性文件有可能偏离甚至背叛了民意。为了弥补代议制的这一缺陷，在现代社会，参与制民主又作为代议制民主的补充而被广泛采用。公众参与立法成为立法直接民主的渠道，它一头连接着立法机关，另一头连接着人民，各种利益冲突将通过这个渠道进行交流和对话，用文明、宽容的但又批判的方式进行利益博弈。公众参与立法同时满足了立法民主化所必备的全部条件，即立法主体的广泛性，立法行为的制约性，立法内容的公平性和立法过程的程序性。
       （二）收集信息。根据信息论的理论，在元件本身质量不变和个人素质相同的情况下，多通道的信息传输体制要比单通道的信息传输体制更加可靠。一方面，在当前各种立法不断增多，立法机关的立法任务愈来愈繁重，而立法机关的组成人员多为兼职的情况下，仅仅由立法者审议法案或进行各种立法调查，获取到的信息可能因为各种原因而失真；另一方面，在现代立法中，立法者面对的问题日益复杂，有很多是专业性、技术性很强的立法，而立法者本身可能不具备这方面的专业技术知识。因此，如能引导公众有序参与立法，广泛听取公众的意见，就能拓宽立法的信息通道，弥补立法机构信息传输机制的不足，能够充分发挥收集信息的作用。
       （三）协调利益。公众参与立法，能够协调各种社会利益关系，使社会各个阶层和谐相处。从人类历史的发展来看，利益关系是人与人之间的一个基本关系，对利益的衡量在很大程度上影响和决定着一个人的行为,同时立法机关对利益分配的公正与否，也关系到社会秩序能否建立及和谐。在计划经济时代，人们的利益结构相对单一，远远没有形成现在这样利益多元化的局面，立法处理的社会关系比较简单。随着我国改革的深入和市场经济的发展，人们的利益结构出现多元化，人们之间的利益关系比建立在纯粹公有制基础上的利益关系复杂多了，社会上形成了不同的利益群体，他们都期望立法能够体现自己的利益和意愿。有了利益差别，就难免产生利益冲突，这就需要有一套调节利益冲突的机制，使普通民众的意愿能够得到充分表达，能够整合到立法决策中，从而共享改革开放和现代化的成果，实现社会公平。平衡各种不同利益的最好方法，就是让他们都能充分地参与到立法过程中来，把各自的利益要求都充分地表达出来，然后加以整合、协调、平衡，这样才能使得制定出来的法律正确反映和兼顾各个利益群体的不同要求。
       （四）促进良法。评价一部法律的好坏只从法律本身是无法得到正确答案的，只有适合实际情况的法律才是好的法律。而要了解实际情况，必须依靠群众。良法不是立法者把自己关在书斋中就能完成的，历史和现实中并不乏见这类例子。20世纪60、70年代，美国和法国都曾把法律专家派到第三世界国家援助那里的立法。这些专家的学识都是一流的，他们宣称，由他们起草的《埃塞俄比亚民法典》在技术上超过了拿破仑民法典，而《秘鲁商法典》则超过了美国统一商法典。尽管他们起草这些的法典在技术上是高超的，但实践证明，它们并不适合这些国家的国情。以前我国有些立法中暴露出来的立法质量不高、部门利益倾向、法规之间冲突、越权立法等问题的原因之一就是缺乏有效的公众参与。我国立法必须从实际出发，从中国国情出发，尊重客观实际，吸收公众、专家、学者广泛参与立法，用科学的理论指导立法，才能避免立法上的盲目性和随意性，从而降低立法成本，确实提高立法质量和效益。立法公众参与制度满足了人们对良法化的价值追求，而良法又为不同利益群体之间的相互沟通和交流、竞争与合作提供科学的法律依据，其非常有益于和谐社会的构建。
       
       （五）宣传立法。和谐社会的法律规范理应是公众普遍认同的规范。而公众参与立法能使立法获得广泛的的社会基础，使法律规范得到公众的认同，从而有利于法律规范的实施。公众参与立法，社会的方方面面会真切地关注立法活动，就各自关注的问题发表看法。这不仅是一次意志表达的过程，而且是一次深入人心的普法过程，它不仅能使法律规范更好地体现人民的意愿和要求，维护人民的利益，而且能够向民众普及法律理念、思想等。在这种背景之下产生的法律规范，容易获取社会公众的认同和拥护，至少能够使公众对法律规范有比较好的了解和理解。
       三、公众参与立法的主要形式
       实践中各种公众参与的形式在我国立法活动的各个方面和环节均有体现，根据立法的一般程序，这些形式主要有以下表现：
       （一）在立法规划的制定上，采取的公众参与立法的方式有：公开征集立法项目，允许单位或个人向立法机关提出有关立法项目建议。如2002年8月，云南省人大常委会在全国首次作出决定，向社会长期公开征集立法项目和法规草案稿，以听取广大人民群众的意见和建议。而且立法规划制定后，立法机关还将其在各种新闻媒体上公布，使公众能够及时了解立法的动态。
       （二）在立法提案和立法起草阶段，有立法提案权的国家机关，如全国人大常委会或国务院，经常召开各种类型的座谈会，征集有关单位、群众和专家学者的意见，以及允许公民、利害关系人和团体等以适当的方式发表意见，让社会各界阐述对法律提案或草案的看法，以便更加广泛地汇集民意。一般情况下，事关人民切身利益，有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，最后才形成正式法律草案，再提交立法机关讨论、通过。自1982年以来，全国人大常委会已就宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法以及土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻法、公司法等一大批法律的草案或修订案向社会各界广泛征求意见。
       （三）在草案审议阶段，常见的采取公众参与立法的方式有：
       1. 聘请立法顾问，对草案进行论证。立法机关从高等院校、科研单位及司法部门中聘请法学专家和实践工作者担任其立法顾问，邀请他们参与立法，对草案中的疑难问题进行研究，提出论证意见；
       2. 公开征求对草案的意见。将草案在有关报纸、网站上公布，征求公众的意见；
       3. 书面征求有关部门和人员对草案的意见。将草案及有关立法说明资料寄给有关机关、团体、企业事业单位和专家学者，征求他们的意见；
       4. 召开座谈会。在立法过程中，随时根据需要举行座谈会，邀请与草案有利害关系的部门、人员及法学专家参加，以使各方面的意见特别是不同意见都能得到反映；
       5. 一些地方立法允许公民申请旁听常委会会议，旁听提案人关于草案的说明；
       6. 举行立法听证会。立法听证制度，是指立法机关在制定规范性文件的过程中，组织相关部门、专家学者和其他有直接利害关系的当事人等通过一定方式（常见为听证会）陈述意见，为立法机关审议法律规范提供依据的一种立法制度。有关部门就重大的、与广大群众利益密切相关且有关各方存在较大争议的立法事项举行立法听证会，公开听取各方面的意见，此举社会各界反应很热烈。2005年全国人大常委会首次在全国就个人所得税法中的工薪所得的减除费用标准问题举行立法听证会，直接听取公众和有关方面的意见。个人所得税法最终将个人工薪所得减除标准由原草案的1500元，提高到1600元。此举是全国人大在公众参与立法方面进行的有益探索；此前，全国大部分省级人大以及许多市级人大在地方立法时举行过一次或多次听证会。
       （四）在法律规范实施阶段，采取的公众参与立法的方式有：举行监督听证会等民主形式，公开听取公众对法律规范实施情况的意见以及对法律规范修改的建议，以了解法律规范实施情况和反映执法过程中存在的问题，以便适时对法律规范进行修改、清理或废止等，从而完善立法。
       四、公众参与立法需制度保障
       （一）公众参与立法存在的问题
       尽管公众参与已是立法的一项基本制度，但由于我国还没有建立公众参与立法的统一规范，所以实际操作中还存在不少问题，一些参与的作法也显示出局限性，其主要表现在：
       1． 公众参与具有任意性。按照现行法律，公众参与立法不是强制性程序，给一些部门有很大的自由裁量权，制约了公众的参与。
       2． 公众参与缺乏民主性。更多时候，公众参与具有较强的行政色彩，公众无立法动议权；对公众的意见只是在行政机关内部研究，不予公开说明，没有反馈机制，立法进程并不透明。
       3． 公众参与存在模糊性。概念不清，何为公众、如何参与、参与方式及参与范围等不清楚；如在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见；在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，实际上都包含着起草者以及调查对象的分配者自身的利益博弈。此外，程序不明，缺乏可操作性，缺乏保障公众参与权的机制等也是不可忽视的问题。
       上述问题在一定程度上制约了公众参与的健康发展，影响了公众参与的积极性。在有的地方，虽然立法机关大张旗鼓的开展公众参与，而公众却反映平平、低度参与的情况，公众参与的预期绩效还有待实现。
       （二）提高公众参与立法积极性和有序有效性的几点建议
       立法是经济、政治、文化、道德等综合因素的反映，必然涉及到方方面面的利益，在立法过程中，各种利益主体积极、有序、有效地参与，不仅是立法和决策民主化的内在要求，同时有利于立法者了解民意、汇集民智、凝聚民心，从而使立法质量大大提升。对于人口众多的我国来说，如何提高公众参与立法的积极性和有序有效性很重要。对此，笔者建议：
       1． 建立畅通的公众参与立法的利益表达机制及路径。所谓利益表达，即社会的集团和个人提出创制、改变或者继续某一项政策或者法律的要求。在现实生活中，各个生活领域实际上都存在着不同的利益集团。实际上，我国已经形成了不少反映这些利益的特殊社会团体，如工会、妇联、个体工商业者协会、消费者权益保护协会等等。一方面，应明确参与立法的公众范围。如对公众资格应不做限制，不论参与者的住址与国籍，均有权参与提出意见、发表观点；另一方面，在立法过程中，应发挥各个利益集团的积极性。立法部门应允许相关利益集团聘请有关专家（含法律专家）就立法的热点问题进行有科学根据的社会调研并提供有说服力的报告，以此作为他们的意见和建议。另外，要使更多的民众、法人、社团和利益群体参与或者影响立法，应适时立法扩大提案主体的范围。
       2． 保证立法机关立法和议事的公开化。对于人民来讲，充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，是人民参与立法和监督立法的前提。在实践中，许多国家都采取相应措施，以保证立法机关立法和议事的公开化，并形成了一些行之有效的做法，包括：公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视对议会辩论、表决等活动进行转播，举行立法公开听证会，实行自由旁听制度，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用等等。我国立法的发展应当使公众更加便捷地参与立法，更多地通过大众传媒如广播、电视、报刊、信件、电话、电子邮件等渠道，反映个人或者团体等对草案的意见。随着“电子民主”时代的到来，“电子立法”将广泛运用，公民可以通过电子信箱、电话、电视等电信技术和手段直接参加立法起草，或者把已经草案初稿通过电子媒体交由民众评说、修改甚至进行预表决。另外，还将通过互联网络就某项立法主题设立专门主页，下分若干小专题，供民众查询和发表意见；也可用此方法向公众进行专门的实证问卷调查，以取得量化的分析数字。只有确保立法信息公开，才能促进高质量公众意见的形成。
       
       3． 明确以多种方式征求立法意见，以方便公众详细了解有关立法资料和主要内容，排除参与障碍。例如，《广州市规章制定公众参与办法》就确定了以下几种征求意见的方式：一是通过在媒体上发布公告征求意见；二是充分发挥行业协会、中介机构或其他社会组织的作用，采取委托等形式促进高质量公众意见的形成；三是确定公众座谈会为规章制定的必经程序，开放式听取意见、听证会、论证会为规章制定的选择程序，弥补网络、媒体等覆盖范围不足的缺陷；四是明确区分了座谈会、开放式听取意见、听证会、论证会的概念，明确了各类会议的召开目的和具体程序，便于起草部门的实际操作；五是创设了开放式听取意见这一新形式，通过这种对象不限定、形式不特定的听取意见模式，广泛听取公众意见。
       4． 确实提高立法听证的实效。立法听证是立法公众参与的重要途径，立法听证工作已经开展了几年，取得很大成绩，但当前也存在一定的问题，如流于形式、虚置、成为点缀等等。对此，我们必须进一步规范、改进和推动立法听证，确保立法听证取得实效。首先是加强宣传，特别是加强对立法决策者的宣传，使其认识到立法听证的必要性；同时必须培训立法听证的组织者等对象，使参加立法听证的立法决策者们更了解自己的角色和作用。其次，在立法听证规则上对于参加听证会的公众代表选择的程序和方法、听证会进行的程序、听证会举证和辩论的方式、听证记录的整理方式、听证意见的效力等问题，都必须予以明确，以解决立法听证的普遍化问题；第三，广泛动员媒体、立法决策者们、利益团体、社会组织、律师等参与。请立法决策者们等参加听证，要通过听证的说理，说服立法决策者，而不是经过工作人员听证，再消化给他们。此外，以通告评论的方式将听证程序通报给社会，调动群众对这个问题的兴趣，将该公开的都公开；只有充分把听证的意见客观地反映给立法决策者，避免他们在审议草案时 “盲审”，才能作出正确的立法选择，并收到好的效果。如北京市的道路交通安全法实施条例的立法听证，就是很好的例证。
       5． 建立公众意见的及时反馈制度，防止有关部门操纵听取意见的进程。公众一般关注立法机关对其所提意见的处理情况，希望自己的意见能够得到重视。如果立法机关对公众意见没有进行认真处理和交代，就会影响公众的参与热情，挫伤他们的积极性，更使公众失去对立法民主的信赖。因此，对于公众对立法的意见、建议，立法机关应当整理加工、认真研究，将处理情况及处理理由给予适当的回复。并将有关意见的采纳与不予采纳情况及其理由，向社会公布。前述《广州市规章制定公众参与办法》已将公众意见的反馈作为法定要求落实到该市规章制定的每个具体环节之中。例如，收到公众意见５个工作日内，必须将意见向社会公开、及时予以反馈并说明理由。
       6． 建立相关利益激励机制，给予参与者一定的物质精神鼓励。民众参与立法是一种有利于公共利益实现的行为，而公众参与肯定要付出一定的物力和精力，立法行为又决定了一般情况下参与者的付出是没有直接回报的。在这种情况下，应通过有关利益激励机制，给予参与人一定的物质精神鼓励：或对参与者给予一定的物质补贴，如交通住宿费等；或从精神层面给参与者以褒扬，如对其参与活动的情况进行公告和表彰，以增强参与者的荣誉感和积极性。
       7． 建立健全立法决策中对公众利益的综合机制。所谓利益综合，即表达出来的各种利益被综合起来，集中表现为少数几个主要的选择方案。立法过程实质上是利益整合、协调、平衡的过程。在这个过程中，如何吸取公众的意见比怎样倾听公众的意见更有意义，这就要求立法者具备分析辨别各种利益的能力，确定一种利益表达是少数人的还是多数人的意志表示，在充分把握公众的利益诉求的基础上，综合各种利益而形成共同利益，在立法中体现公众的共同利益。对此，在做出立法决策的过程中，立法机构必须全面地整理好公众的各种意见和协调均衡各种利益关系，应当更多、更主动自觉地完善民主程序、运用民主方法，广泛征求意见，多方协商切磋，寻找折衷调和的不同方案，最后按照少数服从多数的原则做出决策。立法决策中公众利益的综合机制可以使立法机构充分听取各方面的意见、衡量相互矛盾的不同利益得失、通过综合、协调各种不同的利益关系，使草案能够充分的审查和讨论，从而使立法文件的内容为大多数人所接受，保证立法的合理可行，防止立法的偏颇，实现立法的预期目的。
       党的十五大报告要求“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”，党的十六大报告指出，健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。在我国改革发展进入重要战略机遇期的关键时期，党中央提出了“构建社会主义和谐社会”的战略构想。人民群众是构建和谐社会的力量源泉，最大限度地重视民意、反映民意、实现民意，是民主立法的应有之义，是公众参与立法的本质任务，当前，公民对立法的参与仍然是有限的。我们必须在立法程序制度安排上，畅通公众参与的利益表达机制，使公众的各种意志有序传达到立法机关；健全公众参与的利益激励机制，使公众积极地参与到立法中去；完善公众利益的决策综合机制，使公众参与的功能得以实现，使法律法规最大范围体现人民意志，从而在立法中确立和谐的利益关系，不断为提高构建和谐社会能力奠定最重要的社会基础。
       参考文献：
       [1] 张文显.法理学[M].北京：中共中央党校出版社，2002.
       [2]广州市政府常务会议.广州市规章制定公众参与办法[C]．
       [3]卡尔·科恩(美) ，聂崇信，朱秀贤译．论民主［Ｍ］．上海：商务印书馆，1988．
       [4]何晓明．地方立法民主化进程的回顾与展望[J].人大研究，2005，（7）．
       [5]出台全国首部规范公众参与行政立法的地方政府规章[N]．人民日报，2006-07-11．
       责任编辑陆莹