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       摘要：在新的发展阶段，建设社会主义新农村，无疑对农村公共品的供给提出了更新、更高的要求，而基层民主机制的缺乏和不完善，以及行政系统本身的弱点，引发了供给效率低下的问题。文章从一个村庄实证探讨了农村民主政治建设和供给效率的关联，并提出了合理化供给的政策以及制度改革的建议和设想，以促使政府提供农村公共品符合效率目标的要求。
       关键词：农村公共品；供给效率：农村基层民主建设
       中图分类号：F812．8　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0065-03
       一、研究现状与问题的提出
       近几年，国内学者对农村公共品的研究已达到了相当的水平，分别从不同的视角运用不同学科加以研究，形成了一批有见地的研究成果。他们分别对农村公共品供给现状和问题、农村公共品供给体制变迁及决定和影响这种变迁的因素、农民负担与农村公共品供给之间的关系等等，进行了研究，认为所谓农民负担问题实质上是农民负担体制的不合理，强调要减轻农民负担不仅要通过费改税规范基层政权的行为，更要加快现行农村公共品供给体制的改革；另外也有众多学者从税费改革与农村公共品供给以及农村公共品供给与农民增收这些角度进行了研究。
       已有的研究成果既反映了农村公共品供给的现状，也涉及到了现行供给体制存在的问题，然而这些研究没有或者说忽略了这样一个重要问题即把基层的民主建设当成农村公共品优化供给的必要条件来加以全面深入的研究和考察，造成这方面研究的短肋。笔者认为，当前农村公共品供给中供给过剩和不足的并存，数量上稀少的同时伴随结构上的偏差，所供并非所需的现象之所以突出化，问题在于自上而下的压力型决策体制与农民需求表达的失衡，实质是缺乏健全的农村基层民主制度，短视了基层民主政治建设在农村公共品供给中的效用。
       纳克斯(Nurkse，Ragnar，1953)认为，在发展中国家存在“贫困的恶性循环”(vicious circle of poverty)，其主要原因是，在资本形成的供给和需求方面分别存在着一个恶性循环。因此如何给予农民比较充分的政治民主权利，确立以民主权利为基础的村级公共品供给机制，以便充分反映广大农民对公共品的偏好，使得村级公共品供给的各方主体形成“合意”才是问题的关键。阿罗不可能定理虽认为借助于公民投票的政治过程来建立纯公共品的需求表达和供给机制是不可能的，但与农民生产生活直接相关的公共品绝大部分属准公共品，受益人数有限且边界相对清晰，外溢效果较小，村民一般不会隐瞒对该类公共品的偏好。科斯和布坎南也证明了相对于大型社会而言，在小规模的社会中，更可能出现自愿遵循行为约束或自愿提供公共品的情形，因此在农村公共品供给过程中，尊重或引入农民的意志表示，是切实可行的。
       目前的基层民主政治建设在某种程度上可称为主导型民主建设。在主导型民主下公共品供给可能会产生一定的有序和正当性或合法性，但供给中产生的问题会更多，如：缺乏必要的监督和事后检查，极容易造成供给中的一阵风和囫囵行事；在旧的干部绩效考核体制下一些报酬、升迁等制度并不与公共品提供的效率相关；一些地方领导的任期有限，时间贴现率很高，在决策的时间偏好上更注重现在，所以常患“短视症”，导致具有长期效益的公共品供给不足；最根本的是从长期来看，主导型民主建设不利于村庄的自治能力的提高以及建设一种健康的农村公共品的供给环境。
       所以笔者试图从一个村庄个案入手，分析当前农村公共品供给下基层民主面临的一些困惑，探讨其主要原因，并作出一些有益的尝试和探索性的思路。
       二、公共品视角下基层民主的困惑：W村观察
       W村处于浙江西北部，位于W县城约25公里，距镇政府2．5公里。整个行政村共有315户，959人，耕地675亩。W村虽处于东部沿海发达地区，但因所在镇工业经济不发达，该村人均纯收入低于5000元人民币。2004年W村村委会换届直选后，W村现任领导班子由村支部(3人)和村委会(3人)组成，任职刚满2年。W村是笔者的故乡，2006年2～3月为本课题遍访了乡镇干部、在任和离任村干部、村民群众，并对60多个村民进行了问卷调查，获得了有价值的认识。
       新支书是镇里下派的，比较容易的从市财政争取到了补助资金，镇里也追加了点，合计200余万元，款项主要用于村级基础设施建设和改善。从2004年下半年起，陆续将资金投入到以下公共设施中：建造一条村级道路、村级道路全面硬化、修建水库、路灯亮化、增设村级绿化带、建设村级道场(供活动和看戏用)、增添池塘一个。笔者访谈发现，村民在这场有史以来最大规模的村级设施改建中一开始有相当的热情，但具体实施后有了一定的变化。有很大部分村民虽然口头不说，在私下里对村里增设一个占地近5亩的村级道场和近2亩的清水塘意见很大，认为村里常驻入口并不是很多(大部分长年在外打工)，一年到头，也只是在节日里能看一两回戏，而且村里已有了水库和两个池塘，不需再建池塘和这么大的戏场了，认为成本高，利用率低，是在浪费土地和上面的钱。上述项目直接占地50余亩，使本来人均耕地就少的W村又将减少大量土地，直接损害了村民的利益，加重了村民的负担。个别村民在这个过程中与村干部产生了磨擦及纠纷，甚至发生了冲突和上访事件。
       毋庸置疑，镇、村干部的出发点是好的，成效也是大的，它改变了多年来村里行路难的问题，改善了w村的交通困境，村容村貌也有了很大的改善。但结果为什么会导致吃力不讨好现象，干部的初始愿望和村民意见会有如此大反差呢?针对这个问题，笔者进行深入的调查访谈，分析原因如下：
       (一)直接原因：村民对农村公共品的公共决策缺少话语权，参与性不强
       在公共设施提供过程中，由于这些工程主要由村支书和镇政府主持，各种款项的划拨都由他们决定，也就是说，整个过程中村民始终处于被动接受状态。村民的意见难以通过正常渠道影响村镇干部们决策，也难以汇集成一股有力的声音来抗衡对方的“一厢情愿”。普通村民由于接受信息少、诉求渠道狭窄、组织水平低，增加了他们在村级公共事务中的无力感。济资源的缺失与政治地位的低下决定了普通村民在村庄政治中的“棋子”角色，他们的态度往往受到他人的裹挟，被动或主动地俯附于村庄精英，形成一套自身经济利益下政治态度的策略性表达方式。在访谈当中，村民们对牵涉到具体人和事的时候也是策略性的认可和策略性的表达，委婉地、含沙射影地提出自己的一点意见。村民对村级公共品有着强烈的需求愿望，因为村民分散的组织形式决定了私人产品对公共产品的强烈依赖，且相当多的公共品直接影响到农业生产的外部条件的好坏和生活质量。但现实中镇村干部很少去征求村民的意见，只按自己心中的“蓝图”和想当然来供给，所以必然造成参与性、回应性差是其矛盾产生的直接原因。同时我们也不能忽视，农民自身的
       自组织能力低下，民主和文化素质的不强，也限制了其反映和参与到公共品决策中去的水平。
       (二)根本原因：“压力型”行政体制带来了自上而下的公共品决策程序
       我国现行基层政治体制是一种“压力型”体制。反映到农村公共品供给决策机制中，公共品大都是由政府自上而下决策供给。带有很强的行政指令性，供给总量、供给结构和供给程序多数是政府以政策或文件的形式下达的。在具体提供方式上，必然造成了基层三级权力层之间的失范和错位，直接影响到公共品供给的效率。具体表现在：
       1．乡镇政府对村级公共事务决策的干预，影响了农民自治组织健康发展。
       从理论上讲，乡镇管理权和村民自治权的管辖范围是明确的，前者是政务，后者是村务，按理不存在冲突。问题在于，村民自治组织按照法律规定有义务有责任协助乡镇政府处理政务，在这种情况下，乡镇政府习惯于把村委会看作自己的“腿”，往往通过强制性的行政手段来实施政务，对村级公共事务进行干预，甚至大包大揽。
       从W村来看，村委会实际上已成了镇政府的下层办事机构，像这样用上面得到的财政拨款办公益事业，对村委会来说仿佛是完成上级指派的任务。同时，由于村委会的许多工作也要得到乡镇的支持和帮助，村委会如果不配合乡镇完成由国家下达的任务，他们也无法做好属于自治范围的那些事情。所以村委会既要办理村务，又要执行“准政务”，扮演着双重角色。“准政务”执行的强制性造成了对“村务”的冲击，致使其过度行政化，变成了公共品自上而下供给决策的执行机构，在与公共品供给中缺乏自决能力，完成“任务”的决策过程就不可能作到真正民主，难以准确地表达农民的意愿。
       2．村党支部包办代替了本属村民自治范围的所有事务，村委会难以发挥自治作用。
       按照现行的党的组织原则，村党组织负责人是由党员选举产生但必须接受上级党组织的考察和选配，或直接由上级党组织任命产生，因此，村党组织一般都是不折不扣地执行上面的政策。但实践中，村民自治组织与村党组织权力往往是产生冲突的。两种权力的冲突往往是村党组织取得了优势，村务的决策权实际上掌握在村支书的手中。决策权的高度集中，一方面，使得来自于各级政府合理与不合理的任务都畅通无阻的被强制执行，村民的意见和利益表达渠道有可能被堵塞；另一方面，也极易导致决策的失误。从W村来看，两委的关系在实际运作中并没有得到有效的厘清，在这次公共设施的修建过程中，各项管理实际上都由村支书一个掌控，党的基层组织成了事实上的村里发展的决策人，党支部实际上掌握着治理村庄的“最高权力”，成为村委会的“顶头上司”。这样的局面，显然有违村民自治制度的设计初衷。所以在W村这次公共设施供给中引起村民的强烈的不满，村支书的绝对的权力也是一个重要因素。
       三、制度重构：解决农村公共品供给效率的总体思路
       通过对W村的观察分析，笔者发现农村基层民主发育不足和制度缺损，直接导致了供给的需求偏离了农民意愿，从而固化“从上而下”的供给体制。村级民主建设和基层政府及乡镇体制之间耦合的迟滞已影响到了村级民主建设的深入推进和政府与村及村民之间的关系，影响着公共品的供给效率，当务之急是坚持科学发展观和“以人为本”的理念，以制度的重构和创新来实现基层各主体间的良性互动。
       (一)改革当前压力型行政体制，构建基层政府和农村多元的民主合作与信任机制
       首先，乡镇政权应主动退出农村公共权力领域和改变权力发挥方式，确立起与农村社会的民主合作与信任的机制。只有在乡镇真正建立起民主合作式的运行机制，使农民有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中，在乡镇社区治理中达成全面、积极和有效的合作，才能有效解决当前农村公共品供给与需求方面中的难题。
       其次，基层政府应树立以人为本的科学发展观，关注民生民意。加快建立“以人为本”取向的政绩评价体系和问责制，改革现行干部评议、晋升、薪酬和问责制度，逐步建立起以公共产品和公共服务为导向的政府业绩考核体系。政府的基本职责是向社会提供公共产品，对干部的政绩考核只能从提供公共产品的数量、品种及质量等方面来考察，充分依靠群众来鉴别和用可持续发展效果相结合的办法，力促农村公共品由“随意供给”向“合理供给”的转变。
       第三，可试行通过扩大民主化参与，改革乡镇政府的治理形式。对乡镇一级实行主要领导直接选举，把决定乡镇基层干部的权力交给农民，并决定政府机构规模的大小。
       (二)明晰治理责权，建立村支两委协调均衡机制，完善村委会自治能力
       重构村级公共权力体系，合理界定村支两委的责、权、利关系，形成产权明晰、职责明确、权力均衡的制度配置，建立起农村基层“掌舵”与“划桨”分开体制，村党支部重点转向搞好班子建设和村务决策上来，同时放手村委在发展村级经济方面的权力，加强其在村级公共事务的责任，建构一个农民评估政府服务绩效的村委会，只有进一步加强村委会在公共品提供上满足村民需求的功能，才能保证其职责并真正履行。
       同时要尽快解决村民自治中的“过度自治化”和“附属行政化”问题，村委会要从传统村治下的“上传下达”，完成上级指派的行政任务转向维护全体村民的公益利益上来，要从“村官”的官本位意识向为村民服务的意识转化，而不是单纯地执行上级指派的行政任务，从而提高村民积极和主动参与的热情，促进乡政格局的长期稳定和规范化，使村委会真正复位到“村民民主自治机构”．而不是成为乡镇政府在村上设的办事机构。
       (三)拓宽民意渠道，建立农民对公共品的需求表达和整合机制
       要准确地了解农民的意愿，基于当前农村实际情况，笔者认为必须解决两个基本问题：一是提供采集农民愿意的机制，二是如何促进农民如实地表达自己的意愿。
       首先，应大力培养农民的民主意识。加强对普通村民的教育，通过村民民主意识和民主技术的灌输与教育，通过村民委员会换届选举加强民主操练和洗礼，培养农民独立的政治性和宽容精神，加强农民理解国家政策和讨价还价的能力，提高村民的自我管理和自我整合能力，形成有力的利益共同体。
       其次，加强政治联盟，在村民现实利益的基础上成立相应的村庄非正式组织。供给效率低下的一个重要原因在于政府管理过于琐碎，中间层级的准政府组织过于弱小，没有干预和协调的能力，致使公共事业难以开展。各种非政府组织的出现，如“农民协会”、“老人协会”、“科技协会”、“种植协会”、“文体协会”等，既可以将分散的村民信息集合起来形成统一的利益，还可以代表村民将具体的需求通过正式的渠道进入决策圈，并通过组织的力量影响决策的形成与公共品的具体供给，减少非理性的意愿释放。
       第三，拓宽农民话语空间和满足农民利益诉求的制度性参与渠道。要有效地把农村公共品需求集中起来，很有必要在农村内部探索创造合适低成本的信息传导机制，让农民能够按照自己熟悉的方式来表达意愿，将农村分散的信息通过若干“渠道”低成本地集中起来。因此，应该提供各种条件，扩大农民制度性参与范围，可强化官方媒体、现代社会调查技术、县(乡)长热线和接待日、听证会、民主议事恳谈会等等面向大众的制度设计。
       (四)改革责权分配，建立有效的农村公共品供给的监督机制
       农村公共品供给的主体是各级政府，农村公共品供给的决策是由政府官员制定和执行的，决策的科学性与合理性要受决策人所掌握的信息、个人偏好、习俗及激励机制等多种因素的影响，这就可能导致政府提供的农村公共品与农民利益不相一致。同时，当政府官员的业绩与其工资挂钩时，在其决策中，可能出现通过农村公共品供给而“寻租”的情况，或者寻求出“政绩、地位和荣誉”的“形象工程”。对此，要建立有效的监督机制来规范地方基层政府的决策行为，以保证农村公共品供给的科学合理。一是要决策民主化。民主决策是防止决策受决策者个人偏好和个人主观态度影响的有效途径，农民应参与农村公共品供给的决策权，维护自身合法利益不受侵害。二是要决策透明化。基层政府向农民提供任何公共品，都要事先向农民告知，农民有知情权和意愿的诉求权。三是要责任制度化。对凭个人偏好和主观意愿而进行决策的行为要进行有效的约束，对造成损害农民利益的决策行为，要依法追究决策人的责任，切实维护农民的合法权益。
       另外还应改革政府责权分配，科学、合理区分不同农村公共品的供给方式，例如有些供给责任是不能随便下放到基层政府的。乡镇政府或村委会可以自主决定的，大大制约上级政府盘剥下级政府的企图，增加村民自治乃至乡镇自治的空间。在法律上赋予基层政府根据自身情况和当地情况，自主选择供给范围的空间，从而有效地落实各级政府的责任。
       责任编辑　谭焰
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