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       摘要：随着县域经济的不断发展，县域政治发展对社会全面发展的影响日益显著。因此，加强县域政治发展研究具有十分重要的意义。文章阐述了县域政治发展研究缘起的理由，同时对县域政治的含义和特征进行了界定，并在此基础上对县域政治发展内涵进行探讨。
       关键词：县域经济；县域政治；县域政治发展
       中图分类号：D67　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0058-04
       自秦朝废除分封制，建立郡县以来，中国的其它行政建制几经变化，唯独县却保持长期稳定，这与县制在中国政治体系中的独特作用密切相关。如1995年，当时的人事部副部长张志坚所言：“县是我国直接面对广大农村和基层，功能完整、结构齐全的一级行政建制，发挥着联系上层机关与基层组织，农民群众枢纽作用。它是维持国家政治稳定，经济发展和社会安定的重要保证，是国家机器正常运转的基础。因此，县域政治发展在中国政治发展过程中具有十分重要的地位。
       一、县域政治发展研究的缘起
       (一)县域政治发展的必要性
       1．县域政治发展是科学发展观的内在要求。科学发展观的内在要求：一是坚持以经济建设为中心，一心一意谋发展。实现经济社会更快更好发展，这既是社会主义本质和根本任务的要求，也是解决社会主义初级阶段主要矛盾的要求。因此，发展生产力，把经济搞上去，不仅是一个重大的经济问题，而且也是重大的政治问题，物质文明搞不好，精神文明和政治文明就失去了基础。二是强调全面发展。经济发展不能等同于社会的全面发展，所谓全面发展：就是要在发展经济的基础上，推动政治、文化等社会其它方面的发展。它要求我们在加快物质文明建设的同时，也要加快政治文明和精神文明建设，形成三个文明相互促进，共同发展的格局。三是注重以人为本。以人为本追求的是人的全面发展。实现人的全面发展，不仅要通过发展经济来提高人们的物质生活水平，而且要通过民主政治建设和精神文明建设，不断提高人的政治觉悟和政治能力，丰富人民精神生活。所以，我们在大力发展县域经济，建设社会主义物质文明的同时必须要促进县域政治发展，推进县乡机构改革，扩大基层民主建设，提高县域政府管理能力，以实现县域的全面协调发展。
       2．县域政治发展是县域发展不可或缺的内容。一个完整的县域发展系统应包括县域经济发展、县域政治发展和县域文化发展三个部分。并且这三者是相互联系，相互制约的有机整体，三者互为条件，相辅相承，缺一不可，都是县域发展不可或缺的一部分。但长期以来，许多人将县域发展就等同于县域经济发展。在这种思想的指导下，县域经济虽然取得了突破性的发展，但同时也存在着不小的问题，如县域经济综合能力较弱，经济成分配置不合理，规模小，发展慢，县域之间经济发展不平衡，差距过大等。这些问题的存在，既有自然条件的因素，更重要的是体制方面的因素。当前影响县域经济发展的体制因素有：政府职能转变未到位，服务发展经济的能力不强，县乡政府机构雍肿，人员膨胀，造成县乡财政困难，对发展经济的投入不足等等。这从很大程度上制约了县域经济的进一步发展，最终制约县域的全面发展，而体制的完善与政治发展又是息息相关的。由此可见，县域政治发展不仅是县域经济发展的重要保证，而且是县域全面发展的重要内容。
       (二)县域政治发展的可能性
        　1．县域经济发展为县域政治发展提供了保障。亨廷顿在研究了世界上120多个国家的经济发展状况与政治民主发展的关系后，得出了这样的结论：“当一个国家的经济指数上升时，发展民主政治的可能性就越大。”经济发展之所以成为政治发展的主要影响因素，是因为物质条件是政治发展的前提和保障：一是政治民主的运行要消耗大量财力、物力、人力等资源的，缺少一定数量和质量的资源投入，政治发展就难以实现。二是公民素质的提高是政治民主得以健康运作的前提条件，只有经济高速发展，公民的受教育水平才能提高，政治素质和参政能力才能增强，政治发展也才有保障。改革开放后，党领导人民实行家庭联产承包责任制，大力发展民营经济，推行城镇化建设，促进了县域经济的发展。尤其是十六大后，全国的县域经济取得了突破性的发展，县域经济的总量不断上升，经济结构不断优化，经济质量不断提高，规模不断扩大。据统计，截止到2003年12月31日，全国县域经济GDP为6．45万亿，占全国GDP的55．15％，县域经济的崛起为县域政治发展提供了良好的物质保障。
       2．农村政治发展为县域政治发展奠定了基础。县级建制是直接面对广大农村、功能比较完备的一级政权组织。县域的主要地区是农村，县域主要公民是农民，县域的主要经济是农业。因此，农村政治的发展状况直接决定县域政治的发展程度。改革开放20多年来，中国农村在经济充分发展的基础上，政治发展也取得了巨大的成就。农村基层政权建设走上党政分开，政经分开，“乡政村治”的道路，权力过分集中及功能混同的政治结构开始分化。农村基层民主化程度明显提高：村民自治制度正在推行，基层普选范围不断扩大，乡镇人大制度日益制度化，农民在获得独立的经济地位和生产经营自主权的同时，获得了更大的个人自由度和政治独立性，农民的政治参与意识在逐步增长。农村政治的稳步发展，为广大农民提供了一条合适的民主道路，使农民得到了前所未有的民主政治实践锻炼，农民的民主意识不断增强，民主知识日益丰富，民主习惯逐步形成，民主能力普遍增强，从而为进一步推进县域政治发展奠定了坚实的基础。
       3．社会主义新农村建设的兴起为县域政治发展创造了机会。建设社会主义新农村，是党和政府为彻底解决三农问题、促进城乡协调发展、全面建设小康社会的重大战略举措。通过工业反哺农业、城市支持农村的方针，加大对“三农”的支持力度，推进农村体制改革和制度创新，尽快使广大农村面貌有比较明显的变化。要建设好社会主义新农村，关键是要全面推进农村综合配套改革，包括深化县乡机构，农村义务教育和县乡财政管理体制等改革。这些改革，既涉及农村生产关系的调整，也直接触及农村上层建筑变革。同时，这些改革既是县域政治发展的动力，又是县域政治发展的一个重要突破口。所以，社会主义新农村建设的兴起，为县域政治发展创造了机会。
       　二、县域政治的含义和特征
        　县域政治是社会政治功能比较完备和相对独立的综合性政治单元，它是城市政治与农村政治的结合部，是宏观政治与微观政治的交汇处，是国家政治行为和经济发展的凝结点，它处于国家政治体系中的中观层次。对县域政治的含义和特征进行正确的界定，是研究县域政治发展的必要前提。
       (一)县域政治发展的含义 　所谓县域政治是指在县级行政区划的地理空间内，以县级政治为主导、乡级政治为纽带、村级政治为基础的具有地域特色和功能比较完备的区域政治。
       
       县域政治属于区域政治的范畴，是一个县的范围内全部政治活动的总和，其主要含义包括：其一，从县域政治的组成要素看，县域政治是各个机构的综合体，包含有党委、政府、人大、法院、检察院等。其二，从县域政治活动范围看，县域政治活动在一定的空间范围内进行，包括政治活动的全过程，牵涉决策，执行、监督等各个环节，是一种典型的区域政治。其三，从县域政治系统的复杂程度看，县域政治不是部分政治活动的简单汇总，而是组成要素有机结合的整体。其四，从县域政治的属性来看，县域政治应该属于中观政治。从宏观政治看，全国或全省的政治条件和政治调控手段比较完备，而县域政治包含的范围较小，只是更小范围的区域政治。从微观政治看，县域政治不是一个具体的政治结构或是政治行为，而是县域内微观政治活动的总和。其五，从县域政治与外界的关系来看，县域政治虽然是独立的功能比较完备的政治系统，但它不是孤立存在的。一方面它要执行上级的各项决策；另一方面，又与各级部门，各周边地区的政治活动交织在一起。其六，从县域政治和区域政治的关系看，县域政治和区域政治既有联系又有区别。其联系在于都是指一定地理空间范围内的政治区域；区别在于区域政治的界限一般比较模糊，“它是指地球表面上任何按照政治标准划分的地区，这既是一个国家或国家行政之下的行政区，也包括数国联结而成的区域”。而县域政治是一个行政区域单元，界限比较清楚。
       (二)县域政治的基本特征
       在长期的历史演变和发展中，中国的县域政治形成了农村性、区域性、综合性和多样性五个基本特征。
       农村性：县域政治虽说是城市政治和农村政治的交汇点，但由于县域的大部分地区是农村，辖区内的主要居民是农民，所以农村政治才是县域政治的主体。就全国整体而言，我国目前有2200多个县以及县级市，面积占国土面积的90％以上，人口占全国总人口的70％，离开了农村和农民，县将不能称其县，因此，农村性是县域政治的一个基本特征。
       区域性：县域政治的区域性是指县域政治在空间上有一定的范围，在地理上具有一定的位置和相互间可分割的行政界限。它包括政治网络的区域性，县域政治是整个国家政治体系中的小网络；政治运行的区域性，即各项决策的制定，执行监督反馈等政治活动有很多是在县区域范围内进行的；政治优势的区域性，即由于历史、地理、人文和自然条件等方面的不同，县域政治一般都形成了自己的政治优势，包括制度优势和政策优势等等。
       层次性：县域政治包括三个层次，基础层的村级政治，即县域政治的基本单元或基础环节；中间层的乡级政治，即联系县级政治和村级政治的中间环节；中心层的县级政治，即县域政治的中心环节，它在整个县域政治中，处于核心主导地位。因此，县域政治实质上是以县级政治为中心层、乡级政治为中间层、村级政治为基础层的多层次的区域性政治网络。
       综合性：县域政治是一个相对完整的政治体系，纵向承上启下，横向联结城乡，麻雀虽小，而五脏俱全。它集各政治机构于一体，集政治与非政治活动于一体，集执行与决策功能于一体，具有很强的综合性。
       多样性：矛盾的特殊性决定了事物的多样性，全国有2000多个县以及县级市，由于各个县域的区位要素以县域发展所依存的自然、历史、社会以及人文环境的不同，必然影响到县域政治的发展速度、模式和程度，使县域政治呈现差异性和多样性的特征。
       三、县域政治发展的内涵
       (一)县域政治发展的含义
       要弄清什么是县域政治发展，除了要了解县域政治，还必须知道什么是政治发展。关于什么是政治发展，学术界至今没有一个明确而统一的说法，比较有代表性的观点有：派伊认为政治发展包括三种要素：一是人口发生变化，从臣属地位转变到对社会有贡献的公民；二是政治系统之能力增强，政令能贯彻深入地方基层，控制人民之间的争端，应付满足人民的需求；三是政体组织结构分化，功能愈趋专化，以及各制度和组织之间的融合。阿尔蒙德则认为政治发展就是社会经济现代化较为广泛的环境中，已经和正在发生的一系列相互关系的政治体系、过程和政策的变化。亨廷顿提出政治发展就是政治结构和秩序的制度化，而制度化是指政治结构和秩序取得价值和稳定的过程。
       国内的学者也从不同的学术视角对政治发展进行了定义。北大的王浦劬教授，从政治关系的角度出发，认为政治发展是政治关系的变革和调整。李元书研究员从政治人的角度出发，将政治发展定义为“通过付出和扬弃代价，以寻求不断发展人的政治潜能的政治体制和政治方式的过程，以及这些体制和生活方式的生长过程。”谢庆奎教授从政治体系的角度出发，认为政治发展是在独立民族国家形成和传统社会向现代社会转型的过程中，政治体系合法化，民主化和现代化的过程。王惠岩教授从政治民主的角度出发，将政治发展定义为政治制度化的提高，民主制度的广泛实行，社会大众参与管理程度的提高和国家凝聚力的增强等等。
       由此可见，学者们对政治发展的理解是仁者见仁，智者见智。学者们对政治发展的不同理解，说明政治发展本身是一个抽象而复杂的客观存在，是一个标明政治体系综合能力提高的复杂概念，是难以加以准确定义的。我们倾向于从政治关系的角度来理解政治发展。首先是因为政治本身就是一种特殊的社会关系，其次是政治发展必然会带来这种关系的变革和调整，政治发展的最终结果，就是政治关系的规范化、合理化、和谐化。所以，我们将县域政治发展定义为：县级行政区划的地理空间内，县级政治、乡级政治和村级政治三者之间以及三者内部各要素之间关系不断规范化、合理化、和谐化的过程。
       (二)县域政治发展的内容
       研究县域政治发展，其最终目的是为了实现政治民主化和社会的全面进步，这是社会现代化的一个重要方面。县域政治发展与其它方面发展的关联度和实际意义都十分明显与深远，它是县域经济发展的保障与政治发动机，同时，县域政治发展作为一种现代化的改进，它也应该具有相应的发展内容。
       1．县域政府能力的提高。在政治发展研究中，政府能力被认为是发展中国家政治现代化过程中最稀缺的资源，政治能力的强弱是衡量政治发展的一个重要的指标，政府能力的提高是政治发展的重要内容。县域政治发展中，县域政府能力的提高不仅表现在运用行政权力来推动县域的发展，而且还表现在县域政府职能和角色的转变。县域发展中的县域政府应在政府全力支持经济增长过程中，不遗余力地提供刺激增长的公共政策。从职能转换的角度而言，县域政府在县域转型发展的过程中，应该尽可能地减少甚至是避免对行政干预和行政权力的依赖，通过发展和运用其他治理规则和方式实现对县域发展的宏观调控。同时，要实现县域政府的角色创新，县域政府应当成为县域发展的调控主体和县域制度创新的主角，要实现从被动接受和执行国家县域发展战略、县域政策和县域发展目
       标，转变为倡导县域自主发展的制度供给者和创新的主体。通过各方面的变革和创新，县域政府理应成为县域经济、文化和社会全面发展的推动者。
       2．县域机构设置的合理化。县域政治是整个国家政治体系中的一个基本单元，是功能完整、结构齐全的一级建制。县域政治发展必然会带来县域内各种政治机构的变革，使县域机构设置完善化和合理化，逐步形成职责明确、权限清晰的政治机构体系。县域机构设置合理化主要体现在：从横向上看，一是党政关系的规范化，县政府，人大等机构自主性的增强；二是各机构内部各分机构之间关系的协调化。从纵向上看，一是中央政府以及上级政府与县级政府关系的制度化、科学化，县政府自主能力提高；二是县政府与下级组织管理权限的合理划分，下级基层组织权力和范围的扩大。随着县域经济的发展和政府职能的扩张，要求县域政治体系必须实行严格的分工，形成层次清晰、职责明确、彼此协调、运转自如的合理机构。
       3．基层民主的发展。政治发展理论认为，民主是政治发展最本质的内容和要求，如果没有民主的发展，就不能称之为政治发展。民主化已成为当今世界不可逆转的历史潮流。建设社会主义民主是我国政治发展长期坚定不移的目标，县域政治发展同样以此为已任。社会主义民主在县域的主要形式是基层民主，因此，基层民主的发展是县域政治发展的重要方面。中国是农民占人口绝大多数、整体文化素质不高、自主意识不强的发展中国家。所以，对农民的民主教育，不能进行抽象的民主理论灌输，而是要发展基层民主。基层民主是广大农民学习民主知识、熟悉民主程序、切身体验民主生活的有效途径。基层民主的发展，一方面有助于扩大县域政治体系的权力基础和决策资源的提取范围，实现对决策者的监督，减少决策失误，提高决策的科学性。另一方面，就是使广大人民群众在民主实践中，增强民主意识、丰富民主知识、提高民主能力，顺利推进县域政治发展。 　4．村落文化的演进。政治发展不仅是政治制度、政治等政治范畴更新的过程，也是政治文化的进步过程。政治文化属于意识形态，支配人的行为。无论是政治制度的制定和执行，还是政治民主化的建设推进，都需要一种先进的文化作为精神动力，政治文化为政治发展提供一种稳定的心理基础和文化氛围。就县域政治发展而言，为县域政治发展提供这种心理基础和文化氛围的是村落文化。何为村落文化?村落文化是一种以家族、血缘和地缘关系为基础，以社会网络为结构；能反映村落制度特征和传统底蕴的文化形态。村落文化是县域政治发展的重要背景和基础性资源，是县域政治体系得以延续变革、发展演进的坚实基础，县域政治发展中必然也包含着村落文化的演进。村落文化的演进包括三个方面：一是消除臣民文化培育公民文化；二是改造小农文明，培育契约文化；三是更新礼治文化，建设法治文化。
       责任编辑　任洁明
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