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       摘要：乡村关系冲突是我国新农村建设中的一个突出问题。乡村关系冲突从根本上主要是由乡镇政府在我国权力体制中的特殊地位、村委会在利益角色上的双重性和乡镇政府在利益上的自利性、乡村关系在法律规范上的制度供给短缺造成的。建设新农村，必须通过转变理念、创新体制和完善法治对其加以改进与完善。
       关键词：新农村建设；乡村关系；村委会
       中图分类号：F320．3　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0013-03
       在我国社会主义新农村建设中，乡镇政府与村委会之间存在着大量的失范与冲突现象，不但制约了乡镇政府职能的有效履行和村民自治的健康发展，而且如长此以往，将有损于国家的权威和加剧农村社会的矛盾冲突，进而不利于我国和谐社会的构建。因此，总结二者关系冲突的现实表现、找出造成这种冲突的成因并提出对策建议，对我国建设新农村与和谐社会具有重要的理论意义与实践意义。
       一、乡村关系冲突的现实表现
       1998年颁布的《村民委员会组织法》确认了乡镇政府与村委会之之是指导与被指导、协助与被协助的关系，但是法律上的这种笼统的原则性规定并不能在实践中将乡村关系真正地加以协调与规范。进一步讲，有学者指出，乡村关系应包括以下有机联系的三种关系：一是乡镇党委与乡镇政府和农村党支部之间的领导与被领导关系；二是乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系；三是乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行国家法律法规、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系。现实中，多数乡镇政府会基于种种原因而有意无意地将这三种关系混在一起，强调其一而否定其余。这其中又主要是用领导与被领导关系和行政管理与被管理的关系来代替指导与被指导关系，对“村治”进行不适当的干预，从而引起了乡村关系的紧张与冲突。村委会面对乡镇政府的干预，或屈从、或抵抗、或兼而用之，使村民自治呈现出“附属行政化”和“过度自治化”两种不良倾向。
       (一)附属行政化。附属行政化是指乡镇政府将行政权力凌驾于村民自治之上，把村委会当作自己的下属组织，用传统的命令指挥式的管理方式对村委会从产生到日常工作等微观运行进行干预与控制。主要表现有三：一是通过对村委会选举和村委会人员变动的干预来控制村委会的组阁权。二是通过“村财乡管”来控制村民自治的财权。三是通过间接和直接对村民自治事务的干预来控制村民自治的事权。
       (二)过度自治化。过度自治化是指村民自治越出了法律许可的范围，单纯地从村庄的利益出发，不愿意接受、甚至力求摆脱乡镇政府的指导与管理，追求绝对自治。主要表现在一方面乡镇政府因为“指导关系”，对村里的事务不愿管，不敢管，致使村委会的工作放任自流。另一方面有些地方的村委会干部故意曲解村民自治的含义，认为自己是群众选出来的，只应对群众负责，村委会作为村民的合法代言人和代理人有权决定自己的村内事务，没有必要接受乡镇政府的指导和监督，甚至有的还煽动、带动群众与乡镇政府对着干。
       二、乡村关系冲突的成因分析
       造成上述乡村关系冲突的原因有很多，我们需要对乡村关系从本质上加以探源，才能真正找出造成乡村关系的冲突的“牛鼻子”。从本质上讲，乡村之间的关系既是权力关系，又是利益关系，更是法律关系。基于此，本文认为造成乡村关系冲突的根本原因在于：
       (一)乡镇政府在我国权力体制中的特殊地位。众所周知，乡镇政府在我国的政权体系中居于基础和末梢地位，也是国家与乡村社会的结合处。这决定了国家在农村的各项资源汲取与政策输出都要靠乡镇政府加以直接贯彻与实施，即人们通常所说的“上面千条线，下面一根针”。在我国压力型政权体系下，这些任务是国家用行政命令的方式由各级政府层层下达至乡镇政府，并用一系列的数字指标，甚至“一票否决”制来对任务完成情况进行考核，并把考核结果作为这些干部升降去留的依据。这就迫使乡镇政府为完成这些任务指标而加强对村委会的渗透、影响和控制。因为若仅仅依靠《村民委员会组织法》所规定的那种指导或协商方式，是很难把作为村民自治组织的村委会的力量充分地动员起来实现各项政策输出，更无力通过村委会在农村汲取实现目标和完成计划所需的各项资源。
       (二)村委会在利益角色上的双重性和乡镇政府在利益上的自利性。作为村民自治组织的村委会，由于是由村民直接选举产生的，它的权力来源于全体村民并对全体村民负责，因此它必须为村民意志和利益服务。同时，由于乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行国家法律法规、政府公共政策等事务方面还存在着管理与被管理的关系，乡镇的许多工作都要通过村委会在村民中得到贯彻实施，村委会实际上又承担着某些行政职能，具有“准政权”性质。因此，村委会便居于村民和乡镇政府之间，既扮演着本村群众利益的表达者和实现者，又充当着乡镇政府所代表的整体利益的执行者“双重角色”。尽管这两种角色在民主国家的最终归属应该是一致的，但在现实生活中，这两种角色所分别体现的村民利益与乡镇政府利益的冲突则是大量的、经常的。这种双重利益角色注定着乡村之间关系的矛盾与冲突。
       公共选择理论指出，政府的工作人员和普通人一样也是追求自身经济利益最大化的经济人，政府也有自利性。为什么乡镇政府会过多地干预村民的自治事务，这除了思想上对村民自治中的乡村关系认识不清外，恐怕更多的是为了追逐自身利益。在不少乡镇干部的意识里，权力就意味着利益，尤其是那些在原有的乡村控制模式下的既得利益者，更是因为不愿意放弃手中的利益而对村民自治事务进行不遗余力地控制。
       (三)乡村关系在法律规范上的制度供给短缺。首先，对于村委会与乡镇政府间的关系，《村民委员会组织法》第四条作了如下规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”可以看出，这个规定是非常粗略和原则化的：既没有明确规定“指导、支持、帮助”的内容、方式与方法，也没有明确规定“协助”的范围和形式。这就为乡镇政府在实际操作过程中留下了很大的解释空间，乡镇干部可以根据其需要作出不同解释，最终是“该管的管，不该管的也管”。
       其次，从和乡村关系密切相关的村委会与村党支部的关系来看，现有法律制度同样也未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。如《中国共产党基层组织工作条例》第九条规定村党支部的一项主要职责是“讨论决定本村经济建设和社会发展中的重要问题。需由村民委员会、村民会议或集体经济组织决定的事情，由村民委员会、村民会议或集体经济组织依照法律和有关规定作出决定”，但什么是“重要问题”，什么又是“需由村民委员会等决定的事情”，则缺乏明确、具体的界定。此外，条例一方面赋予村党支部对村委会和村民自治行使“领导”职责，另一方
       面又规定村党支部应“支持和保证”村民委员会依法“充分行使职权”，这在实际操作上就会有相当大的伸缩空间，天平向任何一方的绝对倾斜都有其合法依据。
       三、乡村关系协调的对策思考
       乡村之间的冲突与矛盾不仅不利于村民自治的健康发展，而且也影响乡镇政府职能的有效发挥，因此必须加以解决。尽管在现有的政治体制下，乡村之间的矛盾与冲突不可能彻底加以根除，但我们可以通过转变理念、创新体制和完善法治对其加以改进与完善。
       (一)转变理念是解决乡村冲突的前提
       1．要从认识上厘清乡村之间存在的三种关系。前面提到，乡村之间存在三种性质不同的关系，其中乡镇党委与乡镇政府和农村党支部之间的领导与被领导关系是指“党务”，体现的是党的领导原则；乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系是指“村务”，体现的是人民当家作主原则；乡镇政府与村级组织之间在贯彻执行国家法律法规、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系是指“政务”，体现的依法行政原则。我们既要认识到这三者各有自己的适用范围，切不可混淆之；又要看到这三者是有机统一的，共同构成了乡村关系的“三驾马车”。只有这样，我们才能有效地治理好乡村社会。
       2．要树立服务型政府的理念。在我国的传统文化中，有一种强烈的官本位意识与家长制观念，这也是乡镇政府对村民自治的过度干预思想根源之一。而服务型政府的理念要求乡镇政府变政府权力本位为公民权利本位，变“管”本位为“服务”本位，变全能政府为有限政府。这种理念的树立将有利于乡镇政府将自己的角色从“干预者”转变到“服务者”上来。
       3．改革现有的政绩考核观。一方面，乡镇人大应成为对乡镇政府进行政绩考核的主体，这比原来县对乡的考核方式更具有综合性与合理性。另一方面，要抓紧建立健全科学的乡镇干部政绩考核体系。考核依据既要有数字指标的完成情况，又要有对当地经济和社会发展的实际贡献和群众公论。要以考核体系为依据建立奖惩制度，“使那些勤政为民、求真务实的干部得到褒奖，而好大喜功、弄虚作假的干部受到惩戒，从而在乡村干部队伍中真正形成立党为公、执政为民、求真务实的风气，以此来推动乡村关系的改善。”
       (二)创新体制是解决乡村冲突的关键
       1．调整乡镇人大代表的构成，树立乡镇人大的权威。即将村委会、村党支部和乡镇人大有机地结合在一起，来加强对乡镇政府行政的制约。建议村委会主任、副主任、村党支部书记、副书记成为乡镇人大的当然代表，村委会委员、村党支部委员原则上是乡镇人大代表。从而使村民意志与利益在乡镇人大中能够得以表达，并强化对乡镇政府的监督，也有利于尽快在乡镇形成民主合作的乡村治理体制。
       2．在有条件的地方逐步推行乡镇长直选。乡镇长直选使乡镇行政首长的产生方式与责任取向发生了由上到下的方向性变化，使乡镇政府的施政纲领更具有对民众需求的回应性，并在公开和透明的状态中具体实施，民众则可以对治理效果进行评议监督。这就使乡镇政府由传统的“管理”转变为“治理”。这种新的治理机制有效地改善了乡村关系，从纵向的权力结构上实现了“乡政”与“村治”的协调与统一。但现阶段乡镇长的直选应具备以F几方面的条件：一定的经济发展程度、适度的人口规模和上级乃至中央高层的支持。
       3．重塑村委会、村民(代表)会议和村支部的关系。首先，应建立三者的合作机制，比如可以考虑村中的重大事务由党支部和村委会分别讨论，以提案的形式提交村民(代表)会议，由村民(代表)会议做出最后决定，这样村民(代表)会议就不再只是党支部向村民通报村中重大决定的咨询机构，而是一个村级权力机构。其次，应建立村党支部向村民负责的机制。目前在不少地方推行的“两票制”就是一个非常好的办法。这两种机制的目的就是要使村党支部在对上负责的同时也对本村村民负责，而不仅是乡镇党委、政府干预村民自治的工具。
       (三)完善法治是解决乡镇冲突的保障
       1．乡镇政府要依法行政。即乡镇政府对村民自治的指导与行政管理，必须严格依照法律有序进行，“政府要学会在民主和法制的轨道上与农民打交道，合理运用政府的权威，积极引导村民自治的运作，加强宏观调控。”
       2．村委会要依法治村。要明确村民自治是在国家法律法规规定范围内的自治，应严格遵守《村民委员会组织法》及其他法律法规的相关规定，决不能超出或凌驾于宪法和法律之上，搞无政府主义。村内事务应由村民(代表)会议讨论决定，必须按照法律程序实行自治
       3．要进一步完善村民自治的法律制度体系。首先，要根据《宪法》与《村民委员会组织法》中确立的“乡政村治”的原则精神，尽快制定关于村民自治的实体性法律和关于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等程序性法律及其实施办法。在实施办法中，明确划分村委会与乡镇政府、村委会与村党支部的职责权限。其次，在上述法律及其实施办法中，应考虑增加、补充有关法律后果的条款，如规定无正当理由拒不完成乡镇布置的国家任务或非法干预村民自治事务的有关责任人的法律责任，以维护乡政村治法律体系的权威，防止村委会“过度自治化”和“附属行政化”两种不良村治倾向，也为司法介入乡政村治矛盾和冲突打开法律通道，实现乡镇行政与村民自治统一于法律。最后，应发挥村委会在构建村民自治法律与程序中的地位，引导村民制定出符合国家法律制度和地方性法规，反映社情民意、简单明了、具体实用、便于操作的本村自治章程和制度，如农村财务管理、集体财产管理、农民负担管理等制度，使乡村治理逐步纳入法制化的轨道。
       责任编辑　张忠友
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