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       摘要：乡镇政府及其工作人员能否对乡村社会和广大农民的需求做出积极、负责任的回应，直接关系到新农村建设的成效。因此，提升乡镇政府回应能力就要改革压力型行政体制，合理划分各级政府的事权；把握好回应指向；转变乡镇政府职能；建立健全乡镇政府回应机制和注重对乡镇政府回应进行科学的绩效评估等。
       关键词：新农村建设；政府回应；乡镇政府回应
       中图分类号：D625　文献标识码：A　文章编号：1004-1494(2007)01-0016-04
       一、乡镇政府回应的意义及现状
       党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务，总的要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。具体对照我国农村的历史和现状，这个总的要求又可以分解为一系列的具体化要求，包括提高农村生产力水平，千方百计增加农民收入和改善农民生活，加强农村饮水、道路、通信、供电、沼气等基础设施建设，改善农村生产条件，培育“新农民”，乃至与新农村建设息息相关的土地、粮食、社会事业、农民工和农村公民社会等问题。诸如此类的问题和需求，都亟待新农村建设的引导者——乡镇政府做出积极强有力的回应。因为乡镇政府是我国最基层的政府，乡镇行政管理不仅是国家行政管理系统的基础，而且又是它的不可或缺的、灵敏的“神经末梢”，乡镇机构是农村经济建设和社会发展的组织者和执行者，乡镇政府及其工作人员与农民是面对面的直接管理和服务关系。因此，乡镇政府及其工作人员能否对乡村社会和广大农民的需求做出积极、敏感、负责任的回应，直接关系到新农村建设的成效，影响新农村建设的进程。再加上长期以来，我国乡镇政府存在着回应性不足的缺陷。基于此，增进乡镇政府对新农村建设的回应，就成了一个重要又具有现实意义的课题。
       政府回应，就是政府在公共管理中，对公众的需求和所提出的问题作出积极敏感的反应和回复的过程。其基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应，不得无故拖延或没有下文，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。由此我们可以知道，所谓乡镇政府回应，就是乡镇政府要对广大农民的需求及其所提出的问题做出积极敏感和负责任的回应。换句话说，乡镇政府不能对所辖区域内的广大农民的意见和呼声置若罔闻，不能对乡村社会存在的各种问题视若无睹。强化乡镇政府回应，就是要拉近乡镇政府与广大农民和农村社会的距离，融洽基层的党群、干群关系，使乡镇政府机构真正成为为农民服务的机构，而不是脱离农民和乡村社会、束之高阁、高高在上的机构。
       农村社会整体上就是中国社会的弱势群体，对农村的有效治理，尤其是加快农村小康建设步伐，推动农村和谐社会的构建，乃至建设社会主义新农村，乡镇政府的功能和地位是不可或缺的。因为，乡镇政府是党和国家政策、法律、制度在农村的具体而有效的执行者、落实者、体现者；是农村最主要、最直接的公共服务者；是农村社会的有效组织者和规范者。
       长期以来，乡镇政府在一定程度上发挥了其积极的功能，为农村经济、社会的发展做出了较大的贡献。然而，乡镇政府在回应能力方面还有较大的欠缺，主要体现在回应的向度、回应的内容和回应的时间三个方面上。
       (一)回应向度单一。就是说，在回应向度上，主要是对上回应而不是对下回应。按照现代政府理论，政权存在的理由和基础就是运用税收等形式收取上来的资金，为社会提供公共产品和公共服务。但从乡镇政府的实际运作来看，多数乡镇政府把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标上，或仅仅限于上级派下来的工作上，如计划生育和催粮催款等，甚至为迎合上级要求大搞所谓“政绩工程”和“形象工程”，建设高标准的小城镇草坪、广场等招牌建筑，严重浪费农村有限的公共资源，造成农民负担加重。乡镇政府在忙于回应上级任务和指标的过程中，对于本来应该担当的引导农民发展经济、为农民提供公共产品、管理社会治安、发展农村教育文化事业、保护国土资源和生态环境等“软工作”却缺乏应有的积极性。对农民提出来的要求和需要解决的问题，更是无心给予回应，致使农民在社会治安、医疗卫生、教育、交通道路、水利设施、环保等方面的基本需求无法满足，农民的生存环境不断恶化。可以说，大多乡镇政府基本上处于一种被动对上回应的状态，而忽略了更为重要的对下回应，即对其管理对象即农村和农民的回应。究其原因，主要是由压力型行政体制造成的。乡镇政府作为基层政权，是国家权力运作体制中的一环。这一体制某种程度上可称为压力型体制，其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标，采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。在压力型行政体制下，上级行政机关制定各项经济、社会发展目标，并加以具体化和数字化后，以指标和任务的形式分派给各个下级行政组织，并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核的主要依据，下级机关官员的升迁、荣誉都和完成上级下达的任务挂钩。在此体制中处于基础环节的乡镇由此也承担着由上级层层下达的指标任务，形成了所谓“上面千条线，下面一根针”的局面。面对此压力，乡镇政府不得不将主要精力放在执行上级指示上。所谓的“官出数字，数字出官”，体现了数字和指标成了乡镇政府回应的指挥棒。
       (二)回应的内容和方式陈旧。众所周知，政府行政的方式、内容应随着行政环境条件的变化而适时进行调整和变动。进一步说，随着政治、经济、文化等环境的发展变化，人们的需求也会发生变化。此时，政府回应的内容也必然要随之变化。农村从计划经济体制向市场经济体制转轨，从农业税时代跨入后农业税时代，乡镇政府回应的内容也应该进行相应的调整。但是，一部分乡镇政府却仍因循守旧，回应的内容陈旧；还有的乡镇政府在发展经济的同时，往往忽视了为社会提供公共服务的职能，在市场监管、社会管理和公共服务方面投入少，影响了社会事业的协调发展。因此，也就不能对农村和农民的新需求、亟待解决的新问题做出积极敏感的反应和回复。
       (三)回应时间迟缓。政府回应的时间性，是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。乡镇政府回应不及时或者说回应迟缓，主要有两方面的原因。一是乡镇政府的领导干部和工作人员大都来自本乡镇或附近农村地区，素质参差不齐，“官本位”思想较为严重，而群众意识、责任意识却较为淡薄，以民为本的公仆意识淡化，公共服务意识尚未完全树立。二是行政运行程序被复杂化。行政运行程序复杂是影响乡镇政府回应时间的一个重要因素。目前我国有些乡镇政府为程序而程序，行政运行程序非常复杂，浪费了大量的人力、物力、财力，降低了行政效率。在某省某镇就曾发生了一个企业立项的简单事情，而前后经过了11个月，申请文件修改了300多万字，耗费纸张251．5公斤，经办人员行程2万公里的事件。另外，乡
       镇政府普遍存在“五多”现象，即会议多、文件多、汇报多、接待多和检查多。这“五多”常年累月接连不断，让乡镇政府穷于应付。光应酬，就让其忙得没有头绪，结果势必导致乡镇政府无暇顾及农民的诉求和愿望，要么回应迟缓，要么干脆不回应。
       二、提升乡镇政府回应能力的对策思考
       乡镇政府回应存在的上述缺陷直接导致乡镇政府机构出现回应性不强、工作效率不高等问题，于是也就不能及时有效地解决与农民群众密切相关的问题和困难。鉴于此，探索新农村建设视阈下提升乡镇政府回应能力的路径，是非常有必要的。
       　(一)回应的基本原则
       1．坚持对上回应与对下回应双向度的统一。
       党在农村的政策是农民利益的具体体现，也是新农村建设的根本保证。中央近年来出台了许多扶持“三农”的政策措施，特别是对种粮农民的补贴政策、对粮食主产区和财政困难县的扶持政策、对农村基础设施建设的投入政策、对农村义务教育和医疗卫生的支持政策等，对于维护农民利益、促进农业农村经济发展、较快增加农民收入，已经产生并将继续产生巨大的积极作用。这些政策措施针对性强、含金量高、支持力度大，是建设新农村最直接、最管用的，也是农民最关心、最欢迎的。对上回应，就是要求乡镇政府在推进新农村建设中必须不折不扣地落实好党的政策，充分发挥政策的效力，切忌“上有政策，下有对策”。同时也必须对下回应，将上面的精神与下面的实际结合起来，创造性地开展工作，以满足不同地区建设新农村的需求。坚持对上回应与坚持对下回应，实际上是一致的。这是因为，中央的决策和上级的指示都是以实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益为出发点和落脚点的，二者一致就一致在全心全意为人民服务上，一致在权为民所用、情为民所系、利为民所谋上。所以，必须坚持对上回应与对下回应的辩证统一。
       2．一切从农村的实际出发。
       乡镇有别，农村有异，需求更是千差万别。乡镇政府回应必须从实际出发，在回应的方式和内容上不能搞一刀切。同时，乡镇政府及其工作人员要深入到田间地头，与农民进行沟通交流，积极主动了解他们的需求和愿望。只有这样，才能从实践中获取第一手资料，体恤民情，了解群众的疾苦，听取老百姓的意见与呼声，找出本辖区治理中的疏忽与不足之处，并加以改进，努力提供更多更优质的公共服务。乡镇政府回应坚持一切从实际出发，要立足当前，从群众迫切希望解决而又能办到的事情抓起。各项事业建设都要符合当地经济发展水平，充分考虑财力和群众的承受能力，不盲目攀比，不急于求成，更不能搞负债建设，加重农民负担，形成新的乡村债务。只有一切从实际出发，才能准确把握回应的内容，选择适当的回应方式，杜绝信息传递中的失真与变形，从而增进乡镇政府回应的真实性和有效性，更好地回应新农村建设。
       (二)提升乡镇政府回应能力的思路
       1．改革压力型行政体制，合理划分各级政府的事权。
       我国行政体制在各级政府间关系上的一个显著特点是，只关注权限程度大小的区分，而不重视事权范围的分工。除某些权力，如外交权、军事权等仅为中央政府所拥有以外，其它各级政府的事权几乎没有什么分工，只是对同一事权的处理权限随政府级别的高低而有所区别。这一点可以从国务院到县市级政府部门设置的高度对口性和一致性清楚地表现出来。乡镇政府尽管是最基层的政府，但“麻雀虽小，五脏俱全”，也必须与上面对口。来自上级政府的行政任务同样一点也不少，因此才有“上面千条线，下面一根针”的说法。其实，乡镇政府根本没有必要行使与上面各层级政府完全一样的职能，乡镇政府行使其职能以农村需要为依据，具有特殊性。因此，要改革压力型行政体制，给乡镇政府“解压”，合理划分各级政府的事权，明确各级政府的职责权限。只有明确我国乡镇政府该管什么，不该管什么，哪些应该重点管，哪些只要一般管，哪些该直接管，哪些该间接管。才能使得乡镇政府回应具有较强的针对性，乡镇政府疲于回应上级政府却没有精力回应人民群众的问题才可以迎刃而解。
       2．把握好回应的内容和方式。
       在新农村建设的背景下，乡镇政府到底要回应什么、如何回应，即回应的指向问题。弄清这一问题，我们要把握住农村问题的历史积淀及现代趋向，并对其作一番探究。笔者认为，政府回应从宏观的视角看，分为中央政府回应和地方政府回应。在新农村建设中则表现为中央政府对新农村建设的回应和地方政府(最终是乡镇政府)对新农村建设的回应。而乡镇政府回应又包括两个方面的内容：一是对上级政府的回应，包括对在其之上的各级政府关于新农村的政策、法规和方案措施等的回应；二是对乡村社会的回应，即对乡村社会和农民需求的积极敏感的反应和回复。这是新农村政策落到实处的有力保障，因而也是新农村建设的关键所在。乡镇政府对新农村建设的回应指向可以用一句话来概括，那就是，农村和农民的需要在哪里，乡镇政府回应就指向哪里。
       在建设新农村的背景下，农村和农民主要有两大方面的需求。一个方面是硬需求，即对农村公共产品的需求，如河沟整治、水利建设、道路修建、大型防护林工程、农村电网建设、农业科技成果推广等。农村公共产品的有效提供可提高农业生产力，提高农民生活水平，是农村经济发展的重要基础，也关系到我国新农村建设的成败。就目前农村公共产品的供给现状来看，我国农村公共产品供给总量严重不足。据统计，迄今，全国约一半的行政村没有通自来水，六成以上的农户还没有用上卫生的厕所，1．5亿农户需要解决燃料问题，6％的行政村还没有通公路。在农村基础设施严重匮乏的基础上进行新农村建设，其难度是可想而知的。可见，对农村公共产品的需求是建设新农村的一大需求，是“硬件”方面的需求，也是乡镇政府必须给予回应的首要内容。再一个方面是软需求，即对农村人力资本的需求。我国是农业大国，农村人力资源丰富，但我国农村人力资源状况却不容乐观。其现状及存在的问题主要是：农村人口受教育程度低；农村从业人员文化程度低，90％的文盲半文盲集中在农村；农村劳动力科技素质整体水平不高；农民和乡镇基层人员经营管理素质不高；农村人口的社会心理素质较差，身体素质偏低。显然，农村人力资源的现状和建设社会主义新农村的目标是格格不入的。新农村建设是一个长期的过程，其中，新房、新村、新街道，只是外在的“衣服”，生产和经济才是“躯体”，科学文化素质则是“灵魂”。换句话说，高素质的农村人力资本是新农村建设的内在驱动力。因此，要大力开发农村人力资本，提高广大农民的科学文化素质，培养造就一批又一批具有较高科学文化知识，懂技术、懂管理、懂建设、会发展的新农民。
       3．转变乡镇政府职能，工作重点向农村公共服务转移。
       政府回应和政府职能是相关的，政府职能的重心是根据政府回应的重心确定的。在明确回应的指向后，紧接
       下来的问题就是，转变乡镇政府职能以提高回应的针对性。乡镇政府的基本职能是提供农村公共产品，可目前一部分乡镇政府对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任。因此，乡镇政府要通过职能转变，加快转移乡镇工作重心。实现乡镇工作重心转移，就是由过去的安排生产、催粮要款、大包大揽向提供公共产品和服务转移。提供公共产品要注意的是，不能出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”要求，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成乡镇政府的债务负担。
       4．建立健全乡镇政府回应机制。
       现代社会所倡导的服务型政府，是以公共服务为核心职能、以社会和公众的需求为导向的政府，以获得社会和公众的最大满意度为依归。构建服务型乡镇政府，要求乡镇政府以农民的需求为导向，为广大农民提供更多更优质的公共产品和公共服务。而要这样，就必须加强乡镇政府与广大农民的互动。没有二者之间的良性互动，就不能形成一个高效的政府回应流程和机制，也就不能达至乡镇政府的上述目标。其实，无论是政府职能部门还是公众，都愿意而且都有内在的要求来进行彼此的互通。一方面，乡镇政府必须通过公众来了解农村最新的发展动向和最全面的情况，以便能够做出准确的决策和采取合理有效的行动；另一方面，而公众又必须通过政府载体来办理行政业务并向政府部门表达自己的意愿。一般而论，公众回应能力越强，反映的意见和要求就越广泛、越深刻、越详细，对政府的要求就越高。因此，要增强公众的参政议政的意识与能力，对公众要做好宣传教育与培训工作，掌握相关的回应知识和技能。就农村而言，虽然农民关心政治、参与政治的热情日益高涨，但由于农民文化水平的限制和自身素质的局限，导致其政治参与的水平比较低。所以建立健全政府回应机制的关键在于，提高农民的文化水平和素质，这最终要靠大力发展农村文化教育事业，增强农民政治参与的意识和能力来实现。同时，乡镇政府要不断强化服务意识，提高服务水平，对农民政治参与进行合理的正确引导，帮助农民正确行使参与的权利和要求乡镇政府给予回应的权利。
       5．注重对乡镇政府回应进行科学的绩效评估。
       乡镇政府回应的主要任务是为乡村社会和广大农民提供公共产品和公共服务，对其需求做出积极敏感而又富有成效的反应和回复。这里面，涉及到两对关系，即乡镇政府与乡村社会的关系、乡镇政府与广大农民的关系。因为乡镇政府回应的客体是乡村社会和广大农民，所以他们对乡镇政府回应的效果、方式最有发言权。因此，对乡镇政府回应进行科学地绩效评估，着重要看广大农民对乡镇政府的评价。也就是说，一切要以广大农民对乡镇政府回应满不满意为最终评判尺度。这是最主要的，当然还可以辅之以一些其他评估载体进行乡镇政府回应的绩效评估。包括政府自身的评价机构、社会中介组织、媒介等等。此外，值得一提的是，对乡镇政府回应进行绩效评估绝不能流于形式，要本着务实的作风，真正起到监督乡镇政府回应成效的作用，以增强乡镇政府及其工作人员回应广大农民需求的责任感和为人民服务的使命感。
       最后需要指出的是，建设新农村不可一蹴而就，是一个长期的建设过程，其中还会出现各种各样的问题。因此，乡镇政府对新农村建设的回应也是一个与时俱进的、逐步发展和完善的艰巨过程。乡镇政府回应的终极目标是，通过自身对乡村社会和广大农民的积极回应，让广大农民在新农村建设的进程中获得实实在在的物质利益和精神利益。
       责任编辑　张忠友
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