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       摘要：事后问责是我国行政改革的进步，但在实施中存在着许多问题。同单纯事后问责相比，权责制更能体现行政改革的宗旨、目的和价值追求，能够推动我国行政体制改革健康发展。在完善问责制的基础上，应在我国逐步实施权责制。
       关键词：问责制；事后问责；权责制
       中图分类号：C931.2 文献标识码： A 文章编号：1004-1494（2006）06-0046-03
       自2003年春我国政府在SARS事件中启动行政问责制以来，行政问责制成为了中国行政改革的新亮点。到今天行政问责制已经从非正常时期的紧急措施逐步走向了制度化的轨道。然而由于问责制本身存在的缺陷以及在实践中的障碍，难免出现一些问题。针对这种情况，我们认为在政府改革的过程中应该采用权责制。
       “权责制”是由Bruce·Klatt，Shaun·Murphy与David·Irvine三位学者在论述权责制领导中提出的，被称之为“建立高产能和活力充沛的组织，健康和欣欣向荣的工作的关键”。同问责制相比，两者存在着一些共同点，然而不论在达到的成效、运行的规则等方面，权责制都表现出其相对优势。
       一、事后问责的实施与存在的问题
       事后问责是对在行政管理和行政执法中由于故意或过失，不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政程序和行政效率，或损害行政管理相对人合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的过错行为追究其责任。目的是通过对官员个人的责任追究来达到政府整体效益的扩容。
       （一）事后问责是政治文明和行政改革的一种进步
       1．推动我国的干部人事制度改革。干部的“能上不能下”，习惯于“对上负责”，一直是长期困扰干部制度改革的难题。长期以来，官员不会因为工作不利或者失职而被免职，除非直接负有重大责任或者贪污腐败。事后问责的实行有助于打破这种情况，通过问责、罢免和弹劾等形式，让有权无责的官员“下课”，疏通官员“下”的渠道。同时，在干部的升迁过程中，行政首长的提名往往决定了干部的升迁。这也导致了现实生活中，买官和卖官现象屡禁不止，渐成泛滥之势。领导干部只管提拔，而对提名之人不负失察之责。事后问责，强调了干部提拔中的“连带责任”，这样有助于干部提拔中的制度化。
       2．加快责任政府的构建。责任是保障行政效率、效能、可靠性和预见性所不可或缺的。也是个人利益和公共利益，以及公共决策的质量提高的重要保障，进而提高公共行政的安全性和合法性。按照西方契约论，“政府在拥有权力的同时，也被赋予了相应的责任”，“政府责任是人民赋予政府拥有权力的伴随物”。责任政府是一个能够接受公众问责的政府，组成责任政府的是负责的官员。然而人性也存在自私的一面，只有在事后问责的情况下，官员才会关心行政行为的合法性和有效性，才会在强力的作用下把执政为民的理念深入人心。
       （二）问责制实施中存在的障碍
       1．权力与责任不对称，缺少相关的法律。我国实施行政问责制的主要障碍是法律不健全。现实中问责的依据是行政性的，官员的责任缺乏明确的法律依据，即问责法律体系存在的缺位。问责的弹性太大，问责往往取决于领导人的意志和意愿。重权力轻责任的现象非常普遍，权力与责任不对称。权责不清，或有责无权，权力上收，责任下放，权力与责任两极化现象非常严重。一方面，问责只是停留在上对下问责，而上级责任由谁来问，这一最关键的层级却无人问责；另一方面，下级官员往往承担了更多的责任，即出现了所谓的“替罪羊”的问题。
       2．问责主体的缺位。政府官员经过授权，才能拥有公共权力，其责任的对象是广大的人民群众。官员问责制的主体应该是广大的人民群众。我国实行的是人民代表大会制度，按照宪法规定，各级人民代表大会及其常务委员会是同级政府机关的最高权力机关，要接受人大的监督和问责。但是，在实际的政治权力的运作中，人大的问责和质询的权力并没有很好地体现，现实中问责的主体往往是上级党委政府部门。当然，上级对下级的问责，无疑是一种重要的形式，也完全符合法律的规定。但是如果任何事情都要上级来过问的话，问责本身就难以形成一种制度。同时，如果上级政府负有连带责任的话，也就很难保证问责的效果是公正的和合理的。因此，问责主体缺位会导致问责的不公或问责不实。
       3．注重事后问责。问责制将落脚点放在了对责任的追究方面，以失职的官员引咎辞职为最终目的，这其实就是一种被动的善后程序。追究责任其实只是问责的一个方面，“引咎辞职”也不是问责的制度的最终目标。民主的问责不仅仅应该停留在对渎职的官员的问责和惩戒上，更应注重政府与官员所作的一切向公众有所交待。归根结底，是让掌握公共权力的政府官员对其行为负责。因此，必须在事前和事中关乎官员的责任。
       二、权责制的主要特点与价值取向
       同问责制相比，权责制不仅停留在事后问责上，更重要的是其注重在事前提供成功的诱因，以及给予决策的空间和发展的机会。
       在权责制的政府中，官员所达到的成绩会远远高于事后问责制的政府。行政改革其实就是一种公权力运用规则的变迁，或者说，行政改革的本质是行政制度的变迁。制度运行需要成本，一个制度运行的成本越低，制度的优越性越强，因此，行政改革的目标应该是降低行政制度的运行成本。同单纯的问责制相比，权责制更能体现行政改革的宗旨。可以说，问责制只能避免一个不好的政府，权责制则要促成一个好的政府。
       （一）权责制要求官员不仅仅要对负面的后果负责，而且还要从其正面的后果中获取一定的“收益”。在单纯的事后问责制条件下，官员的关注点在于极力地避免错误，“不求有功，但求无过”，规避改革风险，不思进取，导致了大量“亚称职”的官员。在行政过程中，往往会有两种错误。第一种“做错了”；第二种情况“没做到”，或者做的不够对。这种情况下，官员没有违反法律，但是也没有真正达到政府所需要的结果。问责制只能避免第一种情况，只有权责制才能改变第二种情况。在权责制的政府中，也强调官员对后果负有责任。但是这种后果是指依据官员的权责范围所实现的结果，这种后果既可以是“坏”的，也可以是“好”的，坏的结果时官员要受到责任追究，好的结果时官员要受到奖励。因此，只有实施权责制，才能构筑政府中的激励机制，激发官员努力工作的信心，从而唤起官员的道德自觉，真正构建起“以人为本”的官场文化，从而使官员通过自己问责，达到自我警醒，自我激励。
       （二）权责制将重点前移，注重事前承诺，关注权责划分。权责制下，“公平交易”，权责一致，并且要求明晰化。当前的问责制存在着权力和责任的不对称，权责不清，导致了有责无权，权力上收，责任下放。权责制强调权责的一致性，并且要使权责明晰化，公开化。特定的权力总是伴随一定的责任，责任同权力成正比。因此，在实施权责制的过程中，下级官员须参与工作流程，而且要对协定的内容有显著的影响力，该做什么、为什么要做、如何做和最后的结果如何，要拥有发言权，而不是直接命令下级服从，也不是告知下级提一下意见就算了。让下级参与权责的分配是建立下级责任感和对结果的承诺的基础。强调上级在授权的过程中，要明确权责，在授权中明确所授权力的大小和责任范围，执行该目标应该达到的目标；适度授权，只向自己的直接下属授权，不能越级授权；授权留责，上级下授权，但保留责任，防止在下授权力的同时逃避责任。
       同时，权责制还强调权责的明晰化。权责制实施过程中要有权责协定。权责协定必须是因人而异的个人策略，权责制不是“委员会制”的集体负责制，那样会导致最后无人负责。每个人的权责协定必须是独一无二的，剔除权责的重叠之处，增强权责协定的清晰度。这就要求，权责制的授权过程中，要因人择事，视能力而授权。上级只有在综合判断被授权人的能力、性格、身体以及影响力等方面的基础上，才能使授权获得令人满意的效果。最终形成政府内部的“心理法规”。这在一定程度上，缓解了权力和责任两极化的问题。
       
       （三）权责协定是权责制的具有个性的文字范本，使其更具有可操作性，其目标取向是公开化和制度化。谁来问？问什么？一直是困扰我国行政改革中问责制推行的一大障碍，当然这可以通过问责制的完善来解决一些问题。由于问责事由没有明确的法律规定，在执行中难免造成无人可问的尴尬境地。问题的最终解决则通过问责制的法制化和制度化。按照权力的授受关系，人民是权力的来源，人民是问责的主体性力量。然而权力的神秘化以及权责关系的模糊导致了信息不公开，人民与代表人民的权力机关并不能充分行使自己的问责权。权责制同问责制相比的重要特点就是形成制度性的权责协定。这种权责协定的内容包括“事业焦点声明”、权责、需要的支持、如何衡量官员的完成情况、目标、后果及常青计划等内容。这是就具体工作的协定，使问责具有可操作性。2006年4月，重庆市政府出台了《重庆市人民政府办公厅关于市人民政府市长、副市长分工的通知》，这是继2004年颁布了国内首部官员问责制法定化的规章《重庆市政府部门行政首长问责制暂行办法》后，重庆市政府公布的又一部重要文件。这也是对以前的问责制的补充，连同前部法规，使市政府成员间达成了初步的权责协定。在一定的程度上，解决了问责时无法可依的局面。
       （四）权责制能推动党政关系规范化。在问责的过程中，被问责人往往是政府的官员，由于党政关系的不规范，在实际的政策制定和执行过程中，党委往往处于有权无责的状态。因此，规范党政关系，才能做到二者权力的归位和到位，责权一致。权责制所表达的核心理念是促进权责关系规范化，要求权力行使者在规定的范围内在做好本职工作的基础上，发挥权力的最大效益。在政府内部逐步推行权责制后，在取得一定成效的基础上，有助于推动党政关系走向规范。
       党政关系规范化的核心是党政权力的定位，表现为职能的划分。在我国共产党既是执政党，又是领导党，党的领导地位通过执政来体现。意见表达和意见综合是执政党的重要职能，也是政府过程的开端。在这两个环节中，党应该发挥核心和主导作用。在意见表达中，要充分依靠最广大的人民群众，广泛团结社会各阶级阶层，使人民群众的意愿、意见和要求得以充分表达，从而获得社会各方面政治力量的广泛支持。在意见表达的基础上，进行意见综合。把各个方面所表达的政治意见汇集起来，以便使各种政治要求转化成一致或较为一致的政策选择，为立法和国家权力机关的决策做好充分的准备。在政府过程中，有必要把意见综合和决策区别开来。意见综合是社会活动，而决策是政府按照法定程序做出的。政府过程中的决策主体是国家机构，意见综合的主体则比较广泛，但主要是政党。即政党是意见综合的重要主体，意见综合也是政党的基本功能。在决策的施行中，要更多地依靠政府的途径和力量去进行，逐步改变目前施政活动中存在的“党政二元结构”。
       三、在我国实施权责制的几点设想
       权责统一、高效、廉洁是我国行政体制改革重要的目标取向。如何在实践中贯彻并逐步在我国推行权责制应该成为当前我国政治体制改革的主要任务。
       （一）继续完善当前的问责制度，把其引向深入。权责制本身包括了问责，因此继续完善问责制，把其推向制度化、规范化是实施权责制的重要一步。严格划分权责，推进问责制的制度化、程序化，这也是判断一项政治体制是否完善的标准之一。在此过程中，不仅要详尽地规定官员的权力和责任，明确谁来问等实体规定，还要有明确的法律程序，怎么问，问什么等程序规定。
       （二）同干部政绩考核体系相配合。正如权责制所要求的，官员要对其权力实施的后果负责任，这种后果也可以是正面的，使官员从后果中获取一定的收益。这种收益所表现的是干部的政绩考核体系。因此，要在实践中，科学的界定这种结果，有助于建立科学的干部政绩考核体系。传统的考核体系的指标设计过于偏重经济内容，项目也过于繁杂。科学的干部政绩考核体系要把发展思路是否正确，发展战略是否合理，能否处理好数量和质量、速度和效益的关系，作为考察领导干部是否树立了正确的政绩观的重要内容。
       （三）同腐败惩治体系相配合。权责制同责任追究相联系。建立反腐败体系的关键是有效的监督制度，有效的监督制度安排必须要有三大要素，即：纵向问责+横向问责+透明度。只有群众对官员的纵向监督、部门之间的横向监督、公共信息公开化这三方面都同时得到了充分保障，反腐败的监督才可能收到显著成效。权责制的实行恰恰主张有效的监督和透明性，因此可以说，权责制的实行有助于推行权力运行机制的规范化和制度化，这也符合我国行政改革的价值取向。
       参考文献：
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       责任编辑张忠友