摘要：合理的分配制度是农民增收的重要保证，而现实分配制度中存在许多不利于农民增收的因素，只有对这些制约因素展开具体深刻的分析，在此基础上提出创新分配制度的思路，才能最大限度地消除这些制约，充分发挥分配制度对农民增收的积极作用，进而为建立农民增收的长效机制与建设社会主义新农村奠定基础。
关键词：农民增收；制度创新；新农村建设
中图分类号：F047 文献标识码：A文章编号：1004-1494（2006）06-0025-04
农民增收是生活宽裕的必要前提，是新农村建设的经济基础。在所有与农民增收相关联的因素中，分配制度尤为关键。现实中的分配制度总体上有利于促进农民增收，但也出现了制约农民增收的因素。本文拟从建设新农村的角度出发，对目前分配制度中不利于农民增收的因素及其影响展开分析，并提出相应的治理对策。
一、对现阶段我国农民收入特征分析
（一）我国农民收入绝对值逐年上升，但总体仍处于低速增长阶段。近10年来，我国农民收入仍没有走出低速徘徊期，农民人均纯收入连续多年增长缓慢。整个“九五”期间，农民人均纯收入增长幅度急剧下降，从1996年的9.0%下降至2000年的2.1%，5年只增加327.3元。“十五”期间，虽然扼制了农民增收增幅下降的趋势，但增幅始终在4%-7%之间徘徊。2005年，农民人均纯收入比上年实际增长6.2%。
（二）城乡间、区域间和农户间的收入差距在逐年扩大。一是城乡居民收入差距再度扩大。城乡收入之比，1978年为2.57，1983年一度缩小到1.70，从1998年起，城乡收入差距逐年递增，到2000年扩大到2.79，2005年这一差距已达到3.22，为我国历史之最。二是区域间收入差距不断扩大，东部经济发达地区和城市郊区农民收入在增长，但中西部欠发达地区农民收入增长不多甚至减收。以西部的贵州、中部的湖北、东部的上海为例，其农民人均纯收入之比1985年为1∶1.46∶2.80，1998年扩大到1∶1.63∶4.05，2002年进一步扩大到1∶1.64∶4.18，区域差距明显扩大。三是不同经营类型农户收入差距拉大。国家统计局农户抽样调查资料表明，2000年纯农户、农业兼业户、非农业兼业户和非农业户的人均纯收入分别为1933元、1980元、2805元和5135元，这4类农户占农户总数的比例分别为19.2%、48.1%、29.4%和3.3%。其中，纯农户和农业兼业户的收入分别比全国平均水平低14.2%和12.1%，比收入最高的非农业户分别低62.4%和61.4%。同期，纯农户和兼业农户的人均纯收入分别由2034元和2031元下降到1933元和1980元，年均分别下降1.68%和0.84%。
（三）我国农民收入出现重要转机。农民纯收入按收入构成由工资性收入、家庭经营收入、转移性收入、财产性收入等部分组成。2004年我国农民人均纯收入2936元，是1997年以来增幅最大的一年，比上年实际增长6.8%。从2004年起，我国农民收入出现重要转机，其突出特点是，在农户家庭经营性纯收入稳步增长的同时，农民增收的外部因素增强，其中工资性收入增长较快。以扬州市为例，进入21世纪以后，农民获取的工资性收入成为农民增收的主要来源，对农民增收的贡献率平均达到54.54%，其增加额已占农民全年纯收入的77.15%。另外转移性收入近两年增长较快，成为农民增收的新亮点，虽然对农民增收的贡献率较低，但其上升幅度较快（见下表）。
二、制约农民增收的因素较多，但分配制度对农民增收的负面影响较大
（一）生产要素的非市场化是农民收入增长缓慢的制度性障碍。一是政府通过强制手段征用农民的土地削弱了土地的社会功能，使农民永久失去土地增值利益的分配权。从社会整体利益出发，因非农建设需要，政府依照法律可以从农民手中征用土地，并按有关规定给予补偿。按照《土地管理法》的相关规定，征地补偿分为土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费三种，这种补偿的基点实质是将土地仅仅看作一种生产资料，没有考虑到土地负载的众多社会功能和农民的财产权，忽视了农民的社会保障。二是劳动报酬的非市场化导致农民的劳动力价值很难得到完整和足额回报。根据农业部农村经济研究所权威统计，目前留在农村需要流入城市的剩余劳动力高达3亿人，劳动力“无限供给”的态势可以说在未来5-10年内仍然不可能根本改变。现实中绝大多数用工企业会在“我国劳动力供给近乎无限”的思维定势下尽可能地向民工压价，这是农民工工资偏低的重要根源。
（二）现实的社会产品分配制度加大了农民的生存成本。城乡分割的“二元”体制使得进城务工农民与城市就业者劳动报酬之间存在明显差异，但以社会必要劳动时间所形成的工业品的价格不会体现因身份不同导致劳动报酬之间存在的差异，这其实体现的是一种身份“剪刀差”。类似这种情况的还有非农领域的消费。尽管对这种消费的整体情况还缺少系统的收集与分析，但某些领域的消费足以提供有说服力的佐证。以江都市为例，1990-2005年，不排除物价上涨因素，该市农民人均纯收入平均增长12.47%，而同期医疗保健和文化娱乐消费分别增长了28.69%和39.30%。农民生存成本的加大显而易见。
（三）国民收入分配结构不合理加大了农民的支出。一是农村信贷资金供给不足。实践证明，增加农业投资是促进农业发展，提高农民收入的一条有效途径。但现实的情况是，包括中国农业银行在内的银行体系已演变成为把资金从农村地区转移出去的中介机构。笔者曾对1993-2005年间江都市农业税收、农民储蓄、支农支出及农业贷款的情况进行统计发现，农村资金净流出分别从1993年的3.93亿元直线上升至1998年的23.18亿元，2003年又上升至近40亿元，2005年仅农民储蓄与贷款之差额就达59亿元。据统计，中国2.4亿个农民家庭中，大约只有15%左右从正规的金融机构获得过贷款。资金的缺乏严重阻碍了农村经济发展，民间借贷的高利率更是增大了贷款成本和农民的利息支出，二者都会对农民收入的提高产生负面影响。二是财政支农资金结构及使用不合理。一般情况下，地方财政中超过90%的农业支出用于有关农业生产和农林水利气象等部门的事业费和基本建设。至于路桥建设、农业水利设施建设以及农业综合开发等农业基础设施投资，一来投入周期较长，对农民增收只具有间接作用；二来资金投放与需求不对称，要保证项目的完成，乡镇必须提供配套资金，在乡镇财力不足的情况下，向农民转嫁负担不可避免。为了促进农业的现代化，政府加大对购买农业机械的补贴，这本是一件好事，而现实问题是接受农业机械服务的农民是要付出成本的。因为农机具的推广与使用导致农业资本有机构成提高，资本替代劳动，农民的就业机会相对减少，收入自然降低，所以，大型农业机械的投入与农业产出的关系似乎并不对应为正值。
（四）社会公共品的分配不公是农民负担居高不下的重要根源。一是我国财政预算内农村教育经费投入严重不足。长期以来占总人口近70%的农村只获得23%的教育资源。2005年扬州4县市教育支出占地方财政支出的比重已超过25%，乡镇政府是教育投入的主体，据笔者调查，其支出一般占乡镇财政支出的75%左右。根据2006年中央1号文件精神，即使2007年免除农村地区义务教育阶段学杂费，非义务教育阶段的费用仍是天文数字。目前每个农村家庭的教育开支平均值为5975元，农户支出总额中生活性支出占75%以上,而其中教育支出又占到30%，成为农村家庭的最大支出。沉重的教育投入负担使农民失去了有更多闲散资金用于进一步发展的机会，致使农村家庭增收困难。二是政府在农村医疗卫生领域存在着严重的缺位行为，导致医疗卫生资源在城乡之间的分配严重不平衡。3亿城市居民比9亿农村居民在医院和专业人员数量上均多出2/3。一方面是农村医疗保障体系的脆弱，农村卫生资源的相对匮乏；另一方面是农民的收入增长缓慢，远远赶不上医疗服务费用的增长幅度。根据国务院发展研究中心专家的调查，农民一次大病的平均花费（包括医药费、治疗费、交通费等在内）为7051元。以2005年我国农民人均纯收入3255元计算，一个3口之家全年收入不足1万元，一次大病的医疗费就占农户全年纯收入的70%。在国家的部署下，新型农村合作医疗试点正在逐步推进，然而虽经多方努力，终因欠账过多过久，在具体开展中缺乏行之有效的推动措施。因此，就全国而言，当前农村医疗卫生状况并没有取得显著改善。截止2005年9月底，全国开展新型农村合作医疗试点的县（市、区）占全国总数仅为21%，仅覆盖26.3%的农村人口。三是农村养老保障因缺少外部资金的注入而异化为农民的个人储蓄行为。我国现行的农村社会养老保险以“坚持资金个人缴纳为主，集体补助为辅，国家予以政策扶持”为资金筹集原则。由于农村养老保障是一种具有排他性与非竞争性的准社会公共品，离开外部资金的注入不会彰显其绩效，这一特点决定了社会保障由私人供给的无效率。由于国家已通过给与土地使用权的方式赋予农民一定的“国家保障”而仅提供政策扶持，绝大多数集体经济因名存实亡已无力充当配角，因此农村养老保险基本上成为农户的个人行为，缺乏社会保险应有的社会性和福利性，也没有国家、集体、个人义务的强制性，基本上是一种强制性储蓄。
三、创新分配制度，建立农民增收的长效机制
（一）贯彻按要素分配的原则并努力实现要素报酬的市场化，确保农民获得越来越多的要素收入
1．从社会保障制度的视角重新构建征地补偿方式以适应失地农民的生存与发展需要。2006年中央1号文件指出：“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。完善对被征地农民的合理补偿机制，加强对被征地农民的就业培训，拓宽就业安置渠道，健全对被征地农民的社会保障。”根据文件精神，笔者认为，土地征用补偿应由土地价值收益和失地农民的生活成本两部分组成，前者包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，后者包括失地农民在城镇生存和发展之费用，如生活费用、就业和创业资本、住房及社会保障等。其中，最重要的莫过于失地农民的医疗和养老保障。
2．推进劳动报酬市场化进程，让农民工及时全额获得自身劳动价值的补偿。近年来某些地区出现的用工短缺现象，其诱因是劳动报酬的非市场化，即农民工很难得到自身劳动价值的全部补偿。对此，政府应严格执行最低工资制度，建立工资保障金等制度，切实解决务工农民工资偏低和拖欠问题。苏州市在全国首开农民工每月拿到近930元退休金与城镇职工同享退休待遇之先河的经验和做法，值得推广。
（二）重新调整国民收入分配格局，不断加大政府对农村社会事业的投入
1．政府供给农村义务教育能够产生明显的增收效应。有关贫困的研究证实，教育投资的扶贫效果最显著，应增加对基层政府的转移支付。应当像世界大多数国家一样，主要由中央和省级政府负担义务教育经费，以减轻基层政府的财政压力。中央提出2007年在全国农村普遍实行义务教育阶段学生全免学杂费政策，有条件的地方应加快这一进程。同时，要加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革，否则，堤外损失堤内补，可直接导致基层财政状况的进一步恶化。
2．各级政府支持农村医疗卫生的经费应有所作为。2006年中央1号文件指出：“积极推进新型农村合作医疗制度试点工作，从2006年起，中央和地方财政较大幅度提高补助标准，到2008年在全国农村基本普及新型农村合作医疗制度。”政府对农村医疗卫生的经费投向应注意以下几点：一是经费投入的方向。应加大向不发达的农村地区进行财政转移支付的力度。二是经费投入的领域。经费投入应从治疗领域转向重点投入预防领域，同时积极提高农民的自我防范意识。三是财政投入的重点。政府应提高对农村基层医疗机构尤其是贫困地区基层医疗机构的建设和卫生人才培训的经费支持力度。四是财政发挥作用的重点。应从医疗保健服务提供者转变为对医疗服务的消费者的支持上来。因为再完善的医疗服务对于那些处在贫困状况且无法支付高额医疗费用的人来说,也是没有意义的。同时还应鼓励各种社会力量参与发展农村卫生事业。
3．政府应在农村社会养老保险制度中积极承担应有职能。“探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度”是落实党的十六大提出的关于建立健全农村社会保障体系的重要举措。目前，由于政府尚未提供足够的资金支持和法律保障，从而导致政府职能的缺失。政府在农村应积极建立以农民自我养老保障为起点，以国家财政兜底为终点，中间包括家庭、集体、社会等多层级的农村社会养老保障体系。在这一养老保障体系中，角色与职能逐层往下传递，即农民作为理性的经济人充分利用个人或家庭资源进行养老，其养老保障需求的溢出部分，按集体、社会、政府的顺序逐层予以满足，这样可最大限度地整合每一层级的资源。按这一模式，政府提供资助的顺序虽列于农民个人及其家庭、集体、社会之后，但其承担的责任与资助比重有可能随着农民年老后自身保障能力的逐渐衰弱以及家庭结构的小型化而逐渐加大。政府补贴养老金的来源可包括所得税、遗产税等收入调节税；国有资产变现所得；增值税；国家解决“三农”问题的财政投入；还可以考虑发行养老保险彩票和开征养老保险税等新方法。
（三）积极调节金融资源在城乡的合理配置，信贷资金的投放应向农村地区倾斜
1．进一步提高对农村信用社的政策支持力度。农村信用社是农业信贷资金提供的主体，据此，人民银行应制定相应的优惠政策，切实解决农村信用社在服务农村经济发展过程中面临的实际困难和问题，尽快确立农村信用社的改革方向，完善农村信用社的法人治理结构。农村信用社要继续发挥网点多、服务能力强等优势，集中有效资金切实服务于“三农”。要围绕农民增收的目的，运用农村信贷这一杠杆，通过调整和优化信贷结构，努力提高信贷支农的层次，加大农民住房、运输、子女教育、生活消费品等消费性贷款，支持农村个体工商户发展生产，继续推广小额信用贷款。
2．通过税收政策引导商业银行和其他金融机构加大对农业的投入。政府可对支农贷款进行财政贴息，以引导信用社和农业银行加大对农业的投入，降低农民的贷款成本。可对商业银行和其他金融机构发放的农业贷款实行分帐管理、单独核算，减免其营业税和所得税，鼓励和引导他们将资金投向农业和农村。同时以人民银行支农再贷款的形式引导邮政储蓄资金返还农村。
3．创建农村中小金融机构，引导农村非正规金融。根据中央2006年1号文件精神，要大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织，引导农户发展资金互助组织；同时，对农村非正规金融安排与活动不能采取回避或粗暴打击的态度，应该贯彻市场导向的基本原则，合理、规范发展农村非正规金融组织。
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责任编辑莫仲宁