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       作者简介：黄兰贵(1951—)，男，广西浦北人，钦州市委党校副教授，主要从事应用法学理论与实践的研究。黄鑫(1978—)，男，广西浦北人，钦州市市场开发服务中心技术员，主要从事现代市场服务与管理的研究。
       摘要：行政机关在政诉讼中败诉原因是多方面的。文章重点剖析主要原因：行政主体不合法；事实不清，证据不足；程度违法；行政越权；行政法治观念差；行政执法人员素质低等，并提出通过不断提高法律意识；完善行政执法体制；健全行政执法制度；加强执法队伍建设；落实行政执法错误责任追究制度等措施，规范行政机关的执法行为，降低行政诉讼败诉率等对应对策。
       关键词：行政机关；行政诉讼；败诉；措施
       中图分类号：D925．3
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2006)04-0093-03
       据最高人民法院统计，自1989年《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布实施至2004年的15年间，全国各级人民法院共受理一审行政案件90多万件。人民法院通过依法审理行政案件，对违法的具体行政行为判决撤销或变更，为保护公民、法人和其他组织的合法权益，支持和监督行政机关依法行政，提供了有效的司法保障。
       据有关资料表明，2001年以来全国法院受理审结的行政案件，行政机关的败诉率均在20％以上。且随着公民法律意识的增强，行政诉讼被告的败诉率呈上升趋势，如东北某省各级法院自开展行政审判工作以来，被告的败诉率由1999年的35．1％上升到2003年的43．98％。这是一个值得深思的现象。因此，探究行政机关在行政诉讼中败诉的原因，分析其问题之所在，对于促使行政机关依法行使职权，提高依法行政能力，保障和维护广大人民群众的合法权益，有十分重要的现实意义。
       一、行政机关在行政诉讼中败诉的原因分析
       行政机关在行政诉讼中败诉的原因是多方面的，笔者试作如下分析。
       (一)行政机关执法主体不合格，导致执法中超越职权行为的发生，是造成行政机关在行政诉讼中败诉的主要原因。人民法院审理行政案件，主要是对行政机关作出的具体行政行为的合法性进行审查。被诉的行政机关具有行政执法主体资格，是行政机关具体行政行为合法性的主体条件。如果行政机关不具有行政执法主体资格，那么其作出的具体行政行为就是超越职权。“越权无效”是行政法的原则，行政机关由此承担败诉责任。导致行政机关在执行职务过程中超越职权的原因主要是：一是缺乏依法行政的观念，过于相信自己的权力。二是权大于法的思想严重，自认为这个地方是自己的管辖范围，任何发生在这个地方的事情都有权管，从而导致滥用或超越职权。
       (二)具体行政行为认定事实不清，证据不足，是行政机关在行政诉讼中败诉的一个重要原因。一般来说，事实不清，证据不足主要是指：认定的事实不清或没有认定事实；认定的事实没有足够的证据；认定的责任主体错误或证据不足；将行政相对人的身份、责任能力认定错误或未查清，导致行政相对人承担不应承担的责任。来自司法实践的有关情况表明，自《行政诉讼法》颁布实施的十几年来，行政机关作出的具体行政行为因事实不清，证据不足而被法院判决撤销所占的比例一直居高不下，为行政机关败诉的主要原因。
       (三)重实体，轻程序，程序违法是造成行政机关在行政诉讼中败诉率高的主要原因之一。中国的法律传统往往重实体而轻程序。虽然《行政诉讼法》第一次确立了行政行为的程序效力，但是由于长期以来受到人治观念的影响，人们对行政程序的认识不足，法制观念不强，行政执法部门重实体，轻程序，导致行政机关在行政诉讼中败诉。例如行政处罚案件在行政机关的行政诉讼中败诉率最高。据沿海某市中级法院的统计资料表明，2000年以来，该法院受理的行政处罚案件30件，因程序违法而被判决撤销的有16件，占50％以上。造成行政机关的行政处罚案件在诉讼中败诉率居高不下的原因也是多方面的：有的行政机关为了尽快结案，往往不告知当事人在行政处罚前的有关陈述申辩权利；有的告知了权利，又不按程序进行，甚至违反了“先调查取证，后作出处理决定”的法定程序；有的行政单位受局部利益的驱动和影响，“打擦边球”，为“创收”而开绿灯，从而出现违规执法，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益现象。
       (四)超越职权执法也是行政机关在行政诉讼中败诉的一个重要原因。越权无效是行政法学的一个重要而古老的原则。这一原则要求—个行政机关只能在其职权范围内，依照法定的程序行使职权。如果行使了属于其他行政机关的职权，其行为就会因超越法定权限而无效。近些年来，人民法院受理行政案件中的越权行政行为较之《行政诉讼法》实施的初期少了，但并不意味在行政实践中行政越权行为减少，某些地方、某些部门，因为利益的驱动，行政越权还是比较严重，从而导致行政机关在行政诉讼中败诉。
       在行政管理的实践中，行政越权的表现形式主要有以下三种情况：
       1．超越层级管辖权，既包括下级行政机关行使了属于上级行政机关的专有职权，也包括上级行政机关行使了属于下级行政机关的专有职权。如新《土地管理法》实施后，市、县级人民政府对土地没有审批权，而少数地方政府认为对地方经济发展十分有利的一些经济项目，不顾全局利益，采取各种手段，违反土地法律、法规乱批土地。
       2．超越事务管辖权，即行政机关行使了属于其他行政机关甚至是其他国家机关的专有职权。例如行政强制执行，我国行政强制执行的基本制度是以申请法院执行为原则，以行政机关强制执行为例外。目前，我国法律只授予公安、海关、税务、审计等少数几个行政机关行政强制执行权。但在行政执法的实践中，某些行政机关往往把行政处罚权与行政强制执行权相混同，认为拥有行政处罚权的行政机关也拥有行政强制执行权。从而导致在具体行政行为中越权行使行政强制执行权。
       3．超越地域管辖权，即行政机关在本行政区划外行使行政职权。行政法规定，行政机关行使行政职权是有区划性的，否则，难以保证行政机关依法行政。但在行政执法的现实中，某些行政机关或是出于不良动机，或为利益驱动，往往利用区划交界地方违法行政，谋私利，或达到利己之目的。
       (五)部分行政机关仍然存在权大于法的思想，行政机关法定代表人或负责人几乎不到庭应诉，法制观念差；行政机关在行政诉讼中败诉后不交或长期拖交诉讼费，不用承担行政诉讼风险，并在现实中造成恶性循环，这也是行政机关在行政诉讼中败诉的潜在原因之一。据有关资料表明，2000至2004年期间，沿海某市两级法院受理行政案件近400件，行政机关法定代表人或负责人到庭应诉的不到10％，有90％以上的行政机关法定代表人或负责人没有出庭应诉，普遍对行政诉讼重视不够。难以保证行政机关作出具体行政行为的合法性和合理性，潜伏着行政机关在行政诉讼中败诉的诱因。此外，行政机关败诉后不支付或极少支付诉讼费，或长期拖欠诉讼费，使得行政
       机关不用承担行政诉讼风险，并在行政诉讼中造成恶性循环，是造成行政机关在行政诉讼中败诉的重要外在原因。诉讼费是诉讼主体应承担履行的诉讼义务。行政机关在行政诉讼败诉后依法应当支付诉讼费。但在现实中，行政机关败诉后，绝大部分没有按法律的规定支付诉讼费。这不仅严重影响了政府在人民群众中的威信，而且严重损害了法律的尊严，助长了行政机关在行政行为中的惰性和特权思想，阻碍依法行政的实施。
       (六)部分行政机关行政执法人员素质不高，难以适应执法工作的需要，也是行政机关在行政诉讼中败诉率高的重要原因。行政执法人员的素质，包括思想政治素质，也包括文化业务素质。有些行政机关办案人员对法律专业知识没有做到全面、完整的了解，特别是对修改后的法律、法规和新颁布实施的法律法规少有紧跟学习领会，不能与时俱进，同时他们的文化知识、业务水平、道德水平都亟待提高，尽管近年来强调“凡进必考”，提高了公务员“入口”的门槛，但学历和考试成绩并不等于能力和实践，更不等于综合素质。还有少数部门在第一线执法岗位上的临时工、合同工，缺乏应有的培训和轮训，很难做到严格依法行政，公正执法。
       (七)行政机关办案人员办了错案少有受到应有的责任追究，缺乏有效的行政机关错案责任追究制度，也是行政机关在行政诉讼中败诉的原因之一。随着依法行政制度的全面推进，不少行政机关建立了错案责任追究制度，但真正落到实处难。究其原因，一是某些行政机关执法部门为利益驱动而执法；二是实行错案责任追究制度，往往会牵连到执法机关的法定代表人或负责人；三是错案责任追究往往会影响执法部门的政绩；四是现行的行政机关的错案责任追究制度普遍缺乏有效的刚性的、自上而下的错案责任追究机制。总之，行政机关执法人员错案责任追究制度落实难。因此，行政执法人员办了错案和办了对案没有根本区别。这样的现状，必然阻碍依法行政，助长执法违法行为的产生，为行政机关在行政诉讼中败诉种下祸患。
       二、行政机关降低行政诉讼败诉率的对策建议
       要提高行政机关在行政诉讼中的诉讼质量，严格依法行政，依笔者之见，目前应采取以下应对措施，制约和防范行政机关的违法行政，规范行政机关的执法行为。
       (一)不断提高法律意识，强化法治观念，祟尚法律权威。随着依法治国方略的实施，依法行政的深入贯彻执行，人们的法律意识、法治观念有所增强，但现行的社会主义法治条件和环境还未充分发育形成，因此，要提高行政机关行政能力和水平，还须进行法律意识和法治观念的“综合治理”。要转变观念，加强法学教育，对不同意识主体用不同的法治内容来培养其社会主义法治意识，以意识为先导促进制度建设，进而推进依法行政。对广大人民群众，关键在于使其形成人民主权的观念，相信法律，在社会生活中，敢于运用法律为自己服务，勇于运用法律手段捍卫自己的权利；对于代议机构的人民代表，要增强其代表人民的行政立法权、监督权的意识；对于行政机关工作人员，要使之树立立党为公，执政为民，依法行政，执法公正的观念，要通过意识观念教育，纠正行政执法中以言代法，以权代法，甚至以权压法、以权违法的不正常现象，真正做到有法必依，执法必严，一切按法律规定办事，把行政执法实践和法律教育有机结合起来，从而有效地提高人民的法治观念，营造人人知法、守法，行政机关及其执法人员公正执法的社会氛围，促进依法行政，减少违法，避免错案。
       (二)进一步完善行政执法体制，在源头上保证行政机关依法行政。当前，首先要加强人民代表大会的权威，使其真正发挥对行政机关依法监督的实效作用。其次，要着力完善行政执法制度：一要完善行政机关的组织方面的法律，进一步用法律规范各级行政机关的具体职权与权限范围。二要完善行政程序的法律制度，对同公民和法人权利义务关系有较大影响的行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制执行等行政行为，要制定各方面的行政程序法律，用法律监督行政机关的行政行为，保证程序正义，在执法源头上杜绝或减少行政执法违法。三要加大依法行政的法律监督机制，保证人大监督、司法监督与行政机关内部监督依法落到实处，同时要加强和完善包括新闻媒体在内的人民群众和社会各界对行政机关的监督。要通过完善和制定法律法规，建立扩大政府信息资料系统的公开化制度，保障人民群众、社会团体、民主党派等公众团体对依法行政的知情权，增加行政机关依法行政的透明度，努力使行政机关的行政执法工作成为“阳光工程”，从而有效地提高行政机关的行政执法水平和质量，减少行政机关在行政诉讼中败诉的外在诱因。
       (三)健全行政执法制度，实现行政执法规范化。要提高行政机关的执法水平，减少行政机关在行政诉讼中的败诉率，推行行政执法责任制和管理责任制，建立健全行政和执法廉政制度、文明执法制度、执法监督等制度是其重要保证。为此．要依照国家法律、法规，制定行政机关各部门的行政执法责任制，把执法主体、执法内容、执法权力和义务熔为一体，具体明确执法的职责权限和要求，并在制度上保证其落到实处。要规范执法程序，严格依法办案，增加办案的透明度，保证行政相对人应有的知情权、陈述权、申辩权；规范执法文书，制定标准文书格式，使法律文书规范化；公布行政执法制度和办案程序，接受社会和广大群众的监督，防止执法环节中的腐败现象，用制度保证和提高办案质量，最大限度地减低行政机关在行政诉讼中的败诉风险。
       (四)加强行政执法队伍的建设，不断提高行政执法队伍的整体素质。要使行政执法队伍适应依法行政、执法为民的要求，一要加强对现有行政执法人员的培训。组织学习法律业务、文化知识和执法知识，尤其要不断学习领会新制定、新颁布施行的法律法规和修订后的法律、法规，充实、更新法律知识。二要强化执法人员的素质训练。通过培训和工作实践，提高执法队伍的思想政治素质、业务素质、文化素质，加强道德修养，树立行政执法队伍的良好形象。三要清理经培训考核后仍不合格的行政执法人员，坚持持证上岗制度，实现执法队伍的规范化。四要严把行政执法队伍的“人口”关，要把“凡进必考”和进后的严格培训结合起来，即使“考关”过了，培训后仍未达到相应的考核要求的，不得进入行政执法队伍，严把执法队伍的质量关，提高办案质量，打好人员素质的基础，保证行政机关作出具体行政行为的合法性和合理性，进而减少行政诉讼中的败诉率。
       (五)严格落实行政执法错案责任追究制，推行行政机关行政诉讼败诉追偿制。现实中，尽管不少行政机关有错案责任追究制，但落实难到位，作用甚微。它是长期以来行政机关在行政诉讼中败诉率居高不下的重要原因。为此，行政执法错案责任追究制重在落实，要敢动真格。在行政执法活动中，要分工明确，责任到人，实行谁办案谁负责，谁办错案就追究谁，严格责任追究制度。在行政诉讼中，办案人员因办错案，要行政机关承担赔偿责任的，行政机关要及时依法赔偿受害人的经济损失，对有过错的办错案人员要按行政赔偿金额的比例承担相应的追偿责任，并与其年终奖金、工资提级、职务晋升相挂钩，从而警醒行政执法人员、办案人员，努力提高行政执法水平，最大限度地减少人为的错案发生，从而有效地促使行政机关依法办事。此外，为了提高行政复议质量，减少行政机关在行政诉讼中的败诉率，也应实行行政复议过错责任追究制，特别是对明知原具体行政行为错误，怕改变原具体行政行为，给自身带来诉讼麻烦的复议机关及其复议审查工作人员也应追究其相应责任，使之对行政复议不敢怠慢和草率。
       (六)加大社会主义法治进程，保障依法行政。除要在现行法律框架内加强人民法院和人民检察院对行政机关的监督外，还要通过制定配套的法律落实、完善和保证宪法规定的人民法院和人民检察院独立行使职权制度，维护法律的权威和尊严，确保包括行政机关在内的当事人应当依法履行人民法院的判决，这是促进行政机关提高行政执法水平，减少行政机关在行政诉讼中败诉率的又一有效措施。在现实中，行政机关在行政诉讼中败诉不交诉讼费，不履行人民法院判决的义务，只是一个表象问题，其深层的原因，在于我国现行的体制未能真正保证司法独立，在某些方面，某种程度上，行政权大于司法权。现行法律制度虽然规定人民法院独立行使审判权，但现行法律未明确规定司法独立。权大于法、以言代法、以权压法的情况依然存在。因此，必须树立法律的绝对权威，保证包括行政机关在内的当事人必须自觉履行法院判决义务，对拒不履行法院判决义务的行政机关的法定代表人，也应依法承担相应的法律责任，从而促使行政机关及其诉讼人员重视行政诉讼，正确对待“民告官”，自觉到庭应诉，严格履行法院判决的义务。无疑，这对促进行政机关依法行政，提高行政机关办案质量，减少行政机关在行政诉讼中的败诉率是有积极作用的。
       责任编辑　陆　莹