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       作者简介：李长健(196—)，男，湖南湘西人华中农业大学文法学院法学系主任、副教授、武汉大学法学院博士研究生。研究方向：法理学和经济法。李 伟(1981—)，男，江苏苏州人华中农业大学文法学院硕士研究生。研究方向：行政管理与行政法学。张 锋(1980—)，男，安徽涡阳人华中农业大学文法学院硕士研究生。研究方向：法理学和经济法。
       摘要：利益搏弈时代下，利益群体分化组合导致利益主体多元化和利益形式多样化，出现私人利益、集体利益、国家利益、社会利益和公共利益的划分，传统诉讼理念以私益救济为核心的制度安排逐渐受到挑战。科技管理活动具有公共效益性和公共侵害性双重特征，往往易出现公、私利益的交叉和冲突，公益诉讼是解决科技管理科技管理中公、私利益矛盾的重要途径和长效机制。我们以法经济学分析为视角来考量公益诉讼的机理，并在对公益诉讼理念重新凝练的基础上构建了公益诉讼的机制模式。
       关键词：利益搏奕；公益诉讼；机理考量；制度回应；可持续和谐
       中田分类号：D925
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2006)04-0090-03
       一、原因分析：公益诉讼机理模式的原因考量
       公益诉讼是一种与私益诉讼相对应的诉讼方式，其实质是一种因保障社会公共利益而引发的诉讼。目前学界对公益诉讼的内涵还没有一个比较统一的定论，我国学者认为，公益诉讼是任何组织和个人根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法行为的活动。公益诉讼制度之所以是一种对传统诉讼法制的反思和超越，是因为其能为公共利益救济问题提供法制支持和制度保障。公益诉讼制度的诉讼理念和诉讼形式与作为经济外部性等表现形式的公益损害问题的形成机理与救济原理具有同一性。
       (一)市场失灵：公益损害问题的基础原因
       一般认为，市场失灵(market failure)的内在机理是经济人的利己动机和利己行为的双重性(成就市场效率的同时也带来了市场的非效率)，其具体表现有垄断、外部因素、公共物品的缺失和信息不对称等几个方面。而外部因素的客观存在导致了经济外在性，是公益损害问题产生的根本缘由之一。所谓外在效应(exler nality)，按照经济学家贝格、费舍尔等人的看法，是指“单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，其过程不是通过市场”，外部因素的制造者不必为损害别人付出代价，所以几乎不进行自我约束。在技术意义上，外部因素的制造者生产着太多的产出和连带的危害，因为私人的边际成本和社会的边际成本之间是有差别的。显然，外在效应是独立于市场机制之外的客观存在，它不能通过市场机制自动削弱或消除，往往需要借助市场机制之外的力量予以校正和弥补。
       (二)政府失灵：公益损害问题政治原因
       一般认为，由于不完善的信息和市场、政府机构特有的寻租活动和官僚性职业需要等客观因素的存在，导致了政府失灵(governmentfailure)的产生。通常，政府维护社会公共利益的经济行为是社会公共选择的重要组成部分和表现，而公共选择理论认为，“政府官员是公共利益代表的这种理想化的认识与现实相距甚远，行使经济选择权的人并非‘经济阉人’。政府理性的行为在不健全的市场中被扭曲、变异，从而使政府在维护公共利益方面的努力消弭，并给公益维护带来消极的后果。官僚主义的效用最大化过程与社会福利最大化过程没有任何联系。官僚主义的各种模型都假定官僚的效用函数包括权力、声望、部门预算的规模、工作保障、津贴、未来的工资和工作条件等要素。而当追求的这些目标与社会福利发生冲突时，社会福利就因此而降低了。恰如林德布洛姆所说“政府只有粗大的拇指，而无其他手指”。政府失灵一方面表现为政府的无效干预，即政府宏观调控的范围和力度不足或方式选择失当，另一方面，则表现为政府的过度干预，即政府干预的范围和力度，超过了弥补“市场失灵”和维持市场机制正常运行的合理需要，或干预的方向不对路，形式选择失当。由此，公益损害问题便从这里开始滋生和蔓延。
       二、理念凝炼：公益诉讼现实的理性思考
       法律理念作为法的精神和法的实在的统一，相对于法律感觉和法律情感，属于法律意识中最深刻、作用和影响最为重要的法律思想体系部分。而公益诉讼的基本理念作为一种哲学、一种实践的理性，是指导公益诉讼制度设计和程序实际运作的理论基础和主导的价值观念。
       首先，程序正义理念。法律程序的功能，其实就是通过立宪政体的基本框架和各种程序类型的内在结构实现公共决策和公共领域的组织化或制度化。程序正义泛指对任何个体权益的剥夺都必须保证其享有被告知权、陈述权和请求听取权。其本质上是一种过程价值，表现于程序的运行过程中。它一方面要求法律和法院对一切案件、一切人适用实体法应当遵循统一的标准，是实体公正得到普遍实现的保障；另一方面它又对法官将法律公正地适用到具体案件上具有指导作用。
       其次，人权保障理念。人权，即人之所以为人所应当享有的基本权利，是一种制度性的事实，一种现实的社会关系本身。而人权保障理念又称人权理念或权利保障理念，是指在公益诉讼中充分保障诉讼参与人的权利。这种理念是社会结构的内在逻辑的显现，是社会关系内在规律的凝结和理论提升，是时代精神的精华。在法律的框架内，人权的项目得到明确的制度性的确认，权利之间的界限得以明确，权利的实现得到更有力的保障。
       再次，诉讼效率理念。法律中存在着的价值，并不仅限于秩序公平和个人自由两种，许多法律规范首先是以实用性，即获得最大效益为基础的。公益诉讼作为一种维护社会公共利益的诉讼理念和诉讼方式，其制度设计和程序运作自当以使社会资源配置效益最大化为逻辑起点。正如日本法学者谷口安平所说：“这一制度与其说为了救济已受到侵害的权利并挽回损失，还不如说是基于让侵害者吐出不法取得的利益并不敢再犯的动机。”
       最后，可持续和谐理念。可持续是一种生生不息的勃兴，一种循环往复的发展力的生动体现；而和谐是指各子系统内部诸要素自身、诸要素之间及子系统之间在横向的空间意义上的协调与均衡。可持续和谐是指在不同层次整合力的作用下不断升华的结果，是一种不同事物内在关系与外在关系的可持续性的和谐。其核心思想是天地、社会人生的最佳状态，其归宿就是和谐与可持续发展。合理的公益诉讼制度设计可以从公平、经济增长、利益和谐及社会稳定的角度促进人与社会系统的可持续和谐。
       三、制度回应：公益诉讼机制模式的合理建构
       (一)公益诉讼制度范围的明晰
       我们认为公共利益应该有两层含义。第一层为社会公共利益，即为社会全部或者部分成员所享有的利益，第二层为国家利益。而公益诉讼作为一种对社会公共利益救济的制度安排，其诉讼适用范围应严格受公益定义界定的影响。公益诉讼的适
       案范围应包括以下几类案件：(1)环境与资源等公害案件。即通常所说违反法律规定，直接或间接造成不特定多数的人身、财产损害的环境污染案件，或者有重大环境污染隐患的案件。(2)扰乱社会经济秩序和妨害国家宏观经济管理秩序的民事行政案件。主要包括价格违法、市场垄断、侵犯消费者权益、不正当竞争且有重大影响的民事行政案件。(3)政府行政机关的不当行为和不行为案件。即政府机关不当行政行为、以行政权为根据的民事行为、政府机关行使的不当事实行为及政府行政机关的不行为等侵害国家经济利益案件。如科技管理活动中的违法行政行为案件等。(4)法定代表人侵害法人利益的案件。即法定代表人不负责任，或在民事活动中与相对方串通，从而造成财产损失的案件。(5)侵害国有资产权益的民事行政案件。主要是在国有资产的经营、管理活动中造成国有资产流失，或者使国有资产存在重大损失隐患的案件。(6)其他涉及社会公共利益而又无人起诉的重大民事行政案件。显然，衡量一国诉讼制度的科学与否，一个重要的方面，就是看它能否将具有诉的利益的案件都有效地纳入司法保护的视野。在当今倡导法治现代化和构建社会主义和谐社会的背景下，应当明确除环保领域外，在国有资产流失、破坏资源、垄断、不正当竞争等等所有关系公共利益的领域，都应该发展与完善公益诉讼制度。
       (二)公益诉讼当事人主体资格的界定
       所谓当事人主体资格的确定，即当事人适格，是指在具体事件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼或被诉，且获得本案判决的诉讼法上的权能或地位。借鉴国外经验及结合本国法律制度实情，笔者认为，适格原告三元式启动方式的创制将有助于公益诉讼于制度层面的完善和实践层面的保障，并进而更有利于公共利益的维护。
       1．适格主体之一：国家检察机关。我国宪法明确规定检察院是国家的法律监督机关，而公诉权是检察机关发挥法律监督职能的必要构成。大陆法系模式，如德国、法国、日本的民事诉讼法律制度中均规定了检察院作为国家和社会利益的代表。国家检察机关作为传统的公益代表机关，提起公益诉讼无疑是较为适合的，其能以国家机关特有身份在诉讼过程中更好地与被诉机关进行抗衡，是国家干预原则的直接体现。同时，当在侵害公共利益行为发生而普通公民和社会中间层组织处于缺位状态时，国家检察机关便可以弥补空缺，提起公益诉讼。检察机关作为国家的法律监督机关，负有法律监督统一正确实施的职责，当国家利益、社会公共利益受到民事行政违法侵害后，能充分、有效地运用必要法律手段，代表国家提起或支持民事诉讼，有效维护社会公共利益，完全符合宪法精神和民事诉讼法的立法本意。
       2．适格主体之二：普通公民。规定普通公民具有公益诉讼当事人适格资格，即普通公民能够根据法律的授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼。其最大的优点在于能够在最大的范围内迅速、及时地发现侵害公益的违法行为，并启动诉讼程序予以监督。显然，制度化的民主参与机制将为人们提供一种利益表达与整合的合法途径和维护公共利益的基本规则与制度框架。
       3．适格主体之三：社会中间层组织。赋予特定社会中间层组织公益诉讼原告资格，即将具有共同利益的众多法律主体提起诉讼的权利“信托”给具有公益性质的社会中间层组织，由该组织提起符合其章程、设立目的的诉讼。其具体诉讼模式是：代表人→团体(社会中间层组织)→团体(社会中间层组织)诉讼，这种将适格当事人资格以诉讼信托的形式，赋予一个抽象实体，将从一定程度上弥补单个公民提起公益诉讼时所会承担过高成本风险的不足，有利于发挥社会组织在维护公益方面的整体优势，是一种不仅能解决纷争，还有更好的预防和保护功能的制度。
       (三)公益诉讼制度程序保障的考究。
       1．诉讼费用的分摊。公益诉讼作为一种维护公共利益的社 会活动，需要投入一定的人力、物力和财力，即必须付出一定的 诉讼成本，是一种有成本的司法活动。诉的利益包括私益和公益、物质利益和精神利益，而公益诉讼更主要关注的是公益的维护。在主体缺乏自身利益的状态下，单纯为普通公众谋求利益的行为显然会缺乏动力，且法律不可以也不应该强行要求个人在自身“无利可图”的前提下，为维护公益而作出提起诉讼的“义务”行为。诚然，诉讼成本问题不应成为诉讼的主要障碍。在这一点上，清华大学学者易延友曾建议：建立惩罚性赔偿制和律师费用转付制。笔者认为，可以通过以下措施加以解决；一是从立法层面上，根本免除原告承担诉讼费用的责任。二是从相关制度衔接上，完善法律援助制度。三是从资金筹措上，建立公益诉讼专项基金。
       2．诉讼激励机制的建构。美国的Berelson和Steiner对激励下了如下的定义：“—切内心要争取的条件、希望、愿望、动力等都构成了对人的激励。……它是人类活动的—种内心状态。”而恰当有效的激励政策体制能够使得主体产生一种积极的心理。且公益诉讼作为一种新事物被接受往往需要一个合适的激励机制。为鼓励和支持公民对侵害国家利益和社会公共利益的行为作斗争，国家需要在社会上营造相关文化氛围，在立法上规定—定的奖励制度，从而推动公益诉讼的发展与完善。
       3．诉权滥用的防止。程序的非理性设计必然会造成权利的滥用。公益诉讼制度建构的初衷之一就是要优化资源配置，促使社会效益最大化。而诉权滥用的发生将直接引致司法资源的浪费，进而增加社会成本。故考究公益诉讼制度程序保障便产生了必要性。借鉴诉讼制度发达国家的相关经验，防止诉权滥用情形发生的措施大体有以下几方面：第一，对公益诉讼设置必要的前置程序。第二，在受案范围上，只适用于没有特定受害人且公共利益正受到、已受到或将受到违法行为侵害，并确实是出于维护社会公益目的而提起的诉讼。第三，在案件审理阶段原告的自由处分将受到更为严格的限制。
       责任编辑　陆　莹