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       作者简介：农飞(1962—)，男，广西大新人，崇左市委党校讲师，主要研究行政管理学、领导科学。
       摘要：建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制是行政体制改革的目标要求。行政权责相脱节、行政权力利益化、行政运行高成本和行政权力监督虚泛化，是当前我国行政体制改革滞后在权力问题上的四种突出表现。深化行政管理体制改革，必须坚持市场化取向，促进国家权力向社会回归；规范工资福利制度，消除权力失范的经济根源；加强干部选拔任用的监督管理，加大行政问责力度；加快行政法制建设进程，提高权力运行的法制化水平。
       关键词：行政体制；行政权力；行政责任；行政效能；权力监督
       中图分类号：D630
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2006)04-047-03
       “政府发展”是当代中国发展的题中应有之义，也是我们党“执政兴国的第一要务”的重要内容。党的十六大报告审时度势，对政府职能和行政管理体制作出了明确规定，提出了进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制的目标和建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制的要求，首次提出建立权力运行机制和注重权力结构的合理性的问题，并为解决行政权力运行机制中存在的问题明确了基本方向和要求。
       一、我国行政体制运行中存在的问题
       适应经济体制改革的需要，我国行政体制改革取得了重大进展：政府职能有了明显的转变，基本上摆脱了计划经济的束缚；政企分开迈出了重要步伐，政府与企业的行政隶属关系基本解除；政府的宏观管理意识和能力不断增强，以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系初步建立；大幅度减少了行政审批事项，政府部门向企业、公民乱收费的现象有所改变；废除了领导干部职务终身制，减少了副职职数；国家公务员队伍按照“四化”方针加强建设，行政工作人员的素质有了较大改善。行政体制改革的一系列积极成果，对我国的生产力水平、体制环境、对外经济联系都产生了重大影响，有力地促进了国民经济和社会事业向着良性协调的方向发展。但是，我们还不能说我国行政管理观念、方式乃至体制，已经全面实现了适应社会主义市场经济体制内在要求的根本转变。与经济体制改革相比，行政体制改革明显滞后，随着改革不断向纵深推进，行政管理体制改革对其他改革的牵制作用日益明显地体现出来。下一步围绕行政权力的更深层次的改革攻坚，主要有以下几个方面：
       一是行政权责相脱节问题。行政权力与行政责任脱节，主要体现在各种权力主体在对公共事务管理中形成的权力关系和责任关系的失衡上，即权力相对大者在轻易“集权”的同时把更多的责任“外推”，权责出现明显的“剪刀差”。从行政上下关系来看，90年代始，从中央到地方的纵向管理明显趋强，银行、海事、国税、地税、工商行政管理、技术监督、国土资源等部门纷纷由“块块”变成“条条”。一些“条块结合”机构，如物价、审计、公安，也存在着半垂直或逐步垂直化管理的倾向。层层向下收权，以致一些行政管理部门在县、乡镇形同“大使馆”和“办事处”，基层政府功能的全面性和完整性受到破坏。更值得注意的是，上级在尽可能多地将那些权力大、收入多、经济效益好的部门上收的同时，却把义务教育、卫生保障、失业、养老等责任留给下级或推向社会，权力越往下越小，所承担的社会发展责任越往下越重。从政府与社会关系看，由于过分强调需要强有力的政府来推动市场经济的完善和发展，政府往往忽视和弱化了其它市场主体的活力和权力，干预过多，统得过多，几乎取代了社会经济主体的决策权和选择权。
       二是行政权力利益化问题。从国家基本制度讲，中国是“单一制”的国家，从中央到乡镇、从国务院各部委行暑到市县各局办室，是一个完整统一的行政组织系统，行政机关的每一个工作人员都是“国家干部”，执行统一的国家行政法规。然而，由于实行“分灶吃饭”的财政体系和工资福利实行“双轨制”，加上片面的“发展观”、“政绩观”影响，“地方利益”、“部门利益”、“行政权力部门化，部门权力利益化”有了“合理存在”的社会基础。特别是随着市场经济的发展，“穷人”管理“富人”这种“政经异构”现象对公务员无疑是个严峻挑战。为调动机关人员的积极性，留住人才，各地政府普遍默许部门“开源创收”，有的甚至把创收和福利水平作为评价领导政绩的重要指标。行政机关及其工作人员在为公众提供服务时，就有很强的利欲冲动，实行有偿服务。尤其在某些农村地区和部分行业，预算外的行政事业性收费的恶性膨胀，巧立名目“乱收费、乱罚款、乱摊派”问题仍相当严重，一些行政机关单位成了准税务部门。
       三是行政运行高成本问题。1979-2004年我国GDP年均增长率为9．6％，政府的财政收入连续多年高于CDP增长速度，这一时期的财政支出总额增长25倍，而其中的行政管理费支出增加超过100倍。目前财政供养人员总数已达4000万人，比1978年增长了82．3％，大大高于同期我国人口27．1％的增幅。“八五”期间，全国公车耗资年递增27％，大大超过了CDP的增长速度，车辆消费占单位行政经费很大比重，占到全部国家财政支出的38％。每年接待消费在2000亿左右，出国费用在2000亿左右”。繁琐的趋利性的行政审批、检查验收也是行政“高成本”的重要成因之—。虽然自2002年开始，我国政府大力推进政府规制改革，相继公布取消了许多行政审批项目和环节，然而，一些部门改头换面变“审批”为强制性“备案”、“登记”等做法，使人们感到处于社会转型时期的行政机关，离法治型、服务型政府的目标还有很长的路要走。
       四是行政监督虚泛化问题。行政权力是国家所有、人民所有，公共权力必须被监督，这是毋庸置疑的结论。一个时期以来，我国的行政监督制度不断健全，廉政建设和反腐败斗争也取得一定的成效，但离建立“廉洁高效”、“制约有效”的现代行政权力运行机制还有较大差距。当前，权力监督方面存在的问题，一是监督主体和监督方式的“泛”，各种纪律监督组织可以说是“星罗棋布”，反腐举措层出不穷、花样繁多。监督“泛化”的结果，是极易导致监督主体缺位、责任主体不明，出现用道德教育代替法律制裁的现象；二是监督功能“虚”，监督不到位，起不到实质性的约束和监督作用，有的反而给权力腐败行为披上“合法化”的外衣。如人民代表大会是最高的权力监督机关，“一府两院”及其官员是被监督者。而目前一些地方人代会代表中，“一府两院”官员占据了太大的比重，许多体现领导者个人意志和偏好、有损党和人民利益的议案还是很容易被通过。近两年国家审计署公布的年度政府审计报告，曝光的大量政府问题如此“出人意料”，充分说明我们权力监督体系的虚泛性。
       二、采取有效措施，积极稳妥地推进行政管理体制改革
       
       未来一个时期是我国经济社会发展的关键时期，加快以行政权力为核心内容的行政管理体制改革具有十分重要的意义。首先，着力推进行政管理体制改革，是完善社会主义市场经济体制的关键环节。政府本身所拥有的权力和作为经济社会管理者所处的特殊位置，决定了政府在改革中的主导地位和政府行政管理体制对整个经济体制的特殊制约作用，加快行政管理体制改革已成为全面深化改革的关键。其次，着力推进行政管理体制改革，是全面提高对外开放水平的关键环节。对外开放带来的挑战，首当其冲的是对政府管理规则和管理能力的挑战。抓住机遇，应对与化解风险，全面提高对外开放水平，迫切要求推进行政管理体制改革，使政府管理的内容、方式及相关制度与国际通行做法相衔接，也只有这样，我们才能统筹好国内发展和对外开放，增强在不断扩大开放条件下促进发展的能力。再次，着力推进行政管理体制改革，也是解决我国经济社会生活中深层次矛盾和问题的根本手段。长期以来，我国经济社会生活中一直存在着不少矛盾和问题，直接影响了国民经济持续快速协调健康发展和社会和谐进步。这些突出矛盾和问题之所以会长期存在且不断发展，根本的原因在于体制机制不顾，在于行政权力运行机制不尽合理。要最终解决这些问题，必须抓住当前的有利时机，采取扎实有效的措施，积极稳妥地向前推进行政管理体制改革。
       一要坚持市场化取向，促进国家权力向社会回归。行政体制改革不能仅在机构撤并和人员裁减上做文章，必须着力于按照现代市场经济规律和社会现代化要求调整和配置行政权力。国家权力是属于社会的，国家权力最终耍回归于社会，这是国家与社会的关系发展的总趋势，是“社会把国家政权重新收回”，“变成社会本身的生命力”。行政权力向社会的逐步回归，不是仅仅指某一个方面、某—个层次的转移，而应当是一种全方位的转移：中央放权于地方，做到地方的事情地方管，守土有责，有责有权；政府放权于企业，政府通过依法行政和市场监管来引导企事业发展；上级放权于基层，切实保证基层群众性自治组织的自治权力，发挥它们在管理社会事务中的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。
       政治学研究表明，国家与社会处于双向互动之中，国家的退却和政府职能的收缩是以社会自组织的发展为条件的。针对原来的“集权”模式，简政放权当然是必要的，但问题的另一方面是，政府放弃的阵地由谁来“占领”，政府卸下的责任谁来承担。因此，在政府转变职能的同时，一定要制订社会发展促进战略，鼓励和推动社会组织的发展，更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用。只有这样，政府才能集中精力全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，才能建立起有效的宏观调控体系和制度。“三农”是个热点问题，其症结主要在乡镇政府实际工作中的职能错位，过多干预农民生产经营自主权，并时有侵害农民利益的举动。要在大力培育农村合作组织的基础上，裁撤乡级政府设置，至少要弱化其权力，将空间留给市场法治和村社各种形式的联合体，由联合体出面与国家政权和外部的公共事业公司达成契约，在税收、司法、计划生育以及各种有偿的公共产品的供给方面实行团体负责制，避免国家政权与单个农民交易，这既可以提高管理绩效，降低行政成本，又可以实现良好的乡村治理，有利于新型农村社会的形成。
       二要规范工资福利制度，消除权力失范的经济根源。应该说，机关企事业单位“自谋福利”的做法，对于改变由国家财政单一供给的分配格局，提高广大干部职工福利待遇，调动积极性曾经起到积极的作用。但是，随着这种分配形式的发展和几近失控，逐步演变成了社会经济关系中的一种恶性病瘤，不仅成为社会经济发展的障碍，而且严重污染了党风和社会风气，成为行政权力腐败的一个重要源头。有学者断言：一个非常优秀的政府官员也会寻求部门利益化。关注部门利益，主要原因不在于领导个人觉悟和素质，而在于制度。
       防止行政权力地方化、部门化和利益化，避免行政权力成为行政主体利益实现的工具，首先要对现行财政管理体制，特别是公务员工资福利制度进行改革。统一规范各种津贴补贴，逐步实现福利的社会化、规范化，根据财政收入状况制定统一的福利补贴标准，统一发放，并保证逐年有所提高。作为国家政权建设的需要，对农村困难地区政府的基础设施建设和基本工作条件的改善提供保障，保证在艰苦地区工作的公务员享有规定的工资福利待遇。对领导干部职务消费进行合理的规范，对车辆使用、招待费、差旅费等开支要合理确定标准，不能让这种“隐性福利”长期处于暗箱操作状态，做到规范、公开、透明，接受群众的监督，使职务消费真正用在领导干部履行其职责上。
       三要加强干部选拔任用的监督管理，加大行政问责力度。有权必有责，渎职要追究，这是建设法治政府的必然要求。公务员是国家利益的守护神，理应以维护国家制度为天职，而不是与国家“博弈”、钻制度空子。现实情况表明，“权力失范”大多与领导干部人品“伪劣”有关。防止“权力失范”，首先要提高选人授权的准确度。其次，要实行更严格的责任追究制度。一些领导干部信奉“提拔一个亲信胜养一个儿子，提拔贤才不如提拔庸才实惠”，大肆“卖官”敛财，拉帮结派。组织人事方面的腐败一度成为中国社会“最大的腐败”。中央早就明确规定用人失察的责任追究制度，但“失察不究”的问题始终没有解决好。虽然，目前实际操作中的“官员问责制”与现行的行政体制和干部人事制度不相兼容的地方不少，还没有完成由“权力问责”为主向以“制度问责”为主的过渡。但问题主要还是在于有法不依、执法不严。所以，对违反《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》的规定选拔任用干部，造成恶劣影响的，提拔任用明显有违法违纪行为的，或被考察对象在考察之前就已有犯罪事实或严重错误，群众也已有所反映，但考察马虎、甚至包庇而被推荐提拔重用的，要追究其考察失职的责任。干部蜕化变质，其所在党组织和行政负责人应担负相应的失察和监督的责任。此外，要进一步深化干部制度改革，认真落实群众的知情权、参与权、选拔权、监督权和罢免权。没有罢免权的群众监督是乏力的。要让群众对干部的业绩和升降去留真正有发言权，使习惯于“对上负责”的官员转为“对下负责”，自觉地对民众的意见予以回应和交待。
       四要加快行政法制建设进程，提高权力运行的法制化水平。科学的制度设计是一种高度自觉的理性行为。“行为规范”，就是职责定位明确、办事程序清楚、规则制度严格，在法律的框架内行事，这是行政管理体制运转协调、廉洁高效的前提。依法治权，权力依法运行，才能增进行政管理的效果和效率，最大程度地避免和限制—些人工作的随意性和以权谋私的机会。要以实施《中华人民共和国行政许可法》为契机，切实转变政府职能，进一步减少和规范行政审批，简化审批程序，提高办事效率，方便基层和群众办事。任何地方和部门都不得擅自设立行政许可项目，不得违反规定在审批环节中乱收费。各级政府要严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，所有政府工作人员都要学会并善于依法处理经济社会事务。要认真执行劳动法、土地管理法、企业破产法和城市房屋拆迁条例等法律法规，做到依法办事。要实行行政执法责任制、过错追究制和评议考核制，严格执行行政赔偿制度，做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿。对连续发生严重损害群众利益导致恶性事件的部门和地区，不仅要追究直接责任人，而且要追究领导者的责任。
       责任编辑　吴　毅