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       作者简介：宋冰(1963-)，女，辽宁辽中人，北京行政学院法学部讲师，研究方向为行政法。
       摘要：我国入世4年，已跃居为世界第三贸易大国。但我国政府在履行入世承诺的同时，尚需借助WTO之推动力，主动转变政府职能，力求经济体制和行政体制改革两相提升。文章结合新时期的工作和任务，在对WTO关于政府义务的规则作分析后，认为应该借助WTO规则推动我国政府职能继续转变。
       关键词：WTO规则；政府；转变；职能
       中图分类号：D63
       文献标识码：A
       文章编号：1004-1494(2006)0441050-03
       　
       温总理在十届人大四次会议通过的政府工作报告中强调：全面完成今年和“十一五”期间的任务，对各级政府提出了更高的要求。必须大力加强政府自身改革和建设。我们要加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能。随着经济体制改革的深入，政府自身的矛盾已成为改革中各种矛盾的汇集点，几十年形成的观念僵化、体制老化和利益格局固定化的状况，使政府转变职能变得困难重重。毋庸置疑，进一步加大政府改革力度必然对那些既得利益集团形成冲击，会受到来自某些部门和单位的重重阻力，甚至形成改革与反改革两种力量的对峙。幸运的是，中国已把自己纳入了一个以规则为基础的国际体制内，WTO法律规则中蕴涵的法治精神和制衡政府的力量，可以从国际法层面对我国政府改革注入活力和动力。
       WTO法律规则的主体包括25个法律协议和各国的承诺书。对于WTO的法律规则，国外学界冠名为“国际行政法典”。因为，WTO规则中权利义务的直接承担者主要是政府，法律约束对象是政府行为。一国政府是否选择加入WTO，被形象的比喻为在“光着脚走路还是穿着鞋走路”的问题上做出抉择。中国人世议定书和报告书有900多页，承诺的数量和幅度都表现了中国政府的勇气和胆略。
       一、政府的义务和承诺
       WTO规则关于政府义务的规定贯穿于各个协议之中。各国政府愿意并能够遵守这些义务，是因为国家仅通过单独行动越来越不能有效地掌控日益全球化的经济，只有把一国的行为融入到各国合作的多边行动中去，才可以获得最大的国家利益。WTO的制度设计以推进自由贸易为手段，以法律规则为媒介，将非歧视、市场开放、公平竞争等政府主要义务确定化。可以归纳为三个方面。
       (一)政府中立，维护市场公平
       在WTO组织的框架下，各成员方政府应避免采取扭曲市场公平的措施，有义务纠正不公平的贸易行为，创造和维护公开公平公正的市场环境。我国政府的承诺主要体现为两方面：第一，政府不当运动员。对于保留贸易专营权的产品，政府要避免施加影响或指导，而由国营贸易公司按商业考虑经营。政府有义务将国营贸易企业的进口购买程序和出口货物定价机制的全部信息通知WTO，保持透明度。第二，政府给予各类市场主体和产品非歧视待遇。至2006年，除6种进口农产品外，我国已取消了所有其它产品的进口配额管理；进口关税总水平已降至9．9％；取消了近400个税号产品的进口许可证；放开了中国境内所有企业对所有货物的进出口贸易权；同时政府正在尽最大努力减少直至取消价格控制。
       上述义务要求我国政府应对职能重新定位。传统体制下，政府身兼政治实体和经济实体双重身份，为追求经济利益，往往利用手中掌握的政治资源“争利于市”，导致“权力部门化，部门利益化，利益法制化”。所谓的“政企分开”，也仅把一些行业的政府主管部门改为公司或行业协会，但公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力仍由中央或地方的政府掌管，这种逐利性成为政府滥用职权的根源。
       (二)公开透明，保持法制统一
       WTO要求成员方的各项贸易措施保持透明，以保证贸易环境的稳定性和可预见性。成员方应公布所制定和实施的贸易措施及其变化情况，并同时履行通知WTO的义务。我国承诺涉及WTO规定的法律、法规、措施，要在特定的官方刊物上公布，不公布不施行，施行前一般留出适当的过渡期限；同时设立指定的咨询点，向任何咨询者提供准确可靠的答复。公布的内容除法律法规外，还包括部门规章等。
       法制统一有两层含义：一是WTO法律规则在成员国内效力的统一；二是WTO法律规则在成员国内实施方式的统一。我国承诺：WTO适用于中国的全部关税领土；地方各级政府的地方性法规、规章及其它措施，应符合中国政府的人世承诺；所有个人和实体，均可提请中央主管机关注意中国贸易制度中未统—适用的情况，并享有要求补救的权利。
       法制统一是政府依法行政的基本要求。改革以来，“法制统一”问题已日益成为完善市场经济体制的障碍，其典型表现就是“行业垄断”和“地方保护”。值得注意的是，地方政府在履行WTO义务时颇为整齐划一，各地对引来的外商投资企业不仅给予国民待遇，甚至超出法律规定给予“超国民待遇”。因为地方领导以GDP衡量政绩，所以招商引资成为政府的主要任务。实质上，这是“政企不分”的变相表现形式。
       (三)接受监督，充分履行义务
       WTO的法律规则深受西方法制的影响，对各种监督机制运用有素，四种监督形式共存，形成一个严密健全的监督体系。
       第一，司法监督。WTO有多个协议规定了由司法机构审查政府行政行为的条款。中国政府承诺根据相关协议，指定公正、独立的司法机构审查相关的行政行为，赋予当事人上诉权并书面告知当事人上诉决定。例如，我国的《反倾销条例》规定，应诉方对行政机关终裁决定不服的，可依法向人民法院提起诉讼。
       第二，舆论监督。WTO的总理事会承担贸易政策审议职责，它定期对成员国的全部贸易政策和措施进行审议。审议工作对所有成员开放，审议的最终结果表现为秘书处的报告和总理事会主席的总结，审议文件书面公布，审议情况通报新闻界。贸易政策审议机制的舆论监督性，体现为审议结果既不能作为启动争端解决程序的依据，也不能以此要求成员增加新的政策承诺，实质上是对成员国信誉的监督。
       第三，专门监督。WTO设置了与现行的法律协议相对应的专门委员会和工作组，负责监督各协议的实施情况。如根据《进口许可程序协议》设立了进口许可程序委员会，各成员制定或更改许可程序后有义务及时通知委员会。中国政府承诺将进出口许可措施的批准机构、批准程序及条件等信息，在公布后的75天内送交WTO及进口许可程序委员会。作为一种过渡性措施，中国自加入WTO后的8年内，将每年接受WTO相关机构的审议，中国政府应在审议前提供经济数据、经济政策、政策制定和执行体制及具体涉及中国人世承诺履行方面的信息。
       第四，相互监督。成员国之间依靠磋商、起诉的方式解决纠纷。其中，WTO争端解决机制具有特别的功能，它以裁决的方式保证及时合理地解决贸易争端，其法律规则的确定性保障了成员方权利的实现和义务的履行。
       实践表明，WTO的各种监督对成员国政府卓有成效。反观
       我国的监督机制，可以说是法治建设中的薄弱环节，存在先天性缺陷，即监督者与被监督者地位的不平等往往使监督流于形式。
       镜鉴中外，不难得出结论：WTO规则对政府行为的规范，是与我国政府的改革目标并行不悖的。市场经济呼唤—个法治的政府、责任的政府和服务的政府。
       二、WTO带来的启示
       WTO诞生10年，成员从124个增至149个，包括中国和印度这两个人口最多的国家，这一事实本身已证明了WTO的价值。中国的外贸成就同样表明了WTO推行全球贸易自由化目标的成功：2001-2005年，我国对外贸易年均增长4．6％，是改革开放以来外贸发展最快的纪录，远高于同期世界贸易和我国经济的增长水平，2004年进出口总额均排世界第三位。到2005年我国技术引进合同数量和金额均创历史最好水平。据2005年美国华尔街日报统计，外国公司对中国人世四年来削减关税的努力和金融服务业的开放给予了积极的评价。我国已经三年顺利通过了WTO的审议并得到普遍认可。中国政府的贸易问题顾问给中国在遵守WTO规则方面打95分。中国政府履行国际义务的显著成效，让我们看到了WTO在致力于全球管理进程中的8自力和潜力，其积累的经验也许是WTO给中国的又一笔财富。无庸讳言，在国内市场经济培育中，我国政府职能转变仍未理顺关系：政府机构改革陷入“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的怪圈，中央与地方的关系一直在“一收就死，一放就乱”两难中挣扎，政府与企业之间“明分暗不分”，如此等等。如果从经验上，参考和借鉴一下WTO对政府的管理和约束制度，也许可以得到若干启示。
       (一)精良的制度可以创造速度。据统计，WTO成立的9年内，有81件申诉案通过了专家组报告，与关贸总协定47年通过的裁决数量相同。其中制度的设计起了关键作用。关贸总协定表决专家组报告时，采用“一致同意”的方式，使成员国有机会以“一票否决”阻止不利于己的裁决通过，而WTO采用“反向一致”的表决程序，即WTO争端解决机构在审议专家组报告或上诉机构报告时，只要不是所有的参加方都反对，则视为通过，排除了败诉方单方面阻挠报告的可能。这一设计使专家小组报告基本自动通过，后续的“报复”与“交叉报复”机制又提高了裁决的强制执行力。“制度就像高速公路，如果你造了许多汽车，但没有建高速公路，结果会前功尽弃。”目前我国政府的改革属于“自上而下”的体制建设阶段，需要系统的制度设计，否则功亏一箦，众所周知的银行呆坏帐、上市公司坑骗股民、国有资产流失、教育非法收费等莫不是制度缺陷所至。
       (二)确定的责任可以产生效率。WTO争端机构9年间受理的314件申诉案中，只有81件进入了实质审理的专家组程序，其余案件在磋商阶段就解决了。而81件中又有31％的案件未上诉就执行了初裁，这得益于WTO详尽的审理规则。它提供了一个确定性的衡量标准，当事国政府在成本收益和胜算把握之间权衡后，会选择最于已有利的方式解决争议，从而避免胜算把握不大而又成本高昂的行动。在我国，责任政府的理念和实践尚处于模糊状态。政府违法行政后负单独责任还是连带责任、个人责任还是集体责任、法律责任还是行政责任，因规定笼统往往都变成了模糊责任。近几年流行的责任人请辞后就销声匿迹的方式更使责任空灵化。责任的不确定性和不可预见性助长了行政官员的侥幸心理和决策时的草率，也使腐败愈演愈烈。
       (三)民主程序保障决策利益最大化。任何重大的改革都需要谨慎的态度和相关的经验，前者以程序为重，后者以智慧见长。WTO协商一致的表决程序为我们提供了一个范例。所谓协商一致，即在做出决定时，只要与会成员没有正式提出反对，该项提议即视为通过。换言之，这使每一个WTO的成员均有权影响甚至阻止一项WTO的决定，“这种方式可以确保最穷最弱的国家不会被富国和强国所忽视”。在多哈回合的谈判实践中，穷国已经展示了他们阻止和影响决策的能力。“协商一致”不仅仅是为约束强权，而是更注重得到一个各国利益最大化的决策结果。我国政府擅长创新，也擅长搞改革试点，但试点经验难以举足为法，仍存诸多失误，诸如汽车行业在引进外资中，以市场换技术政策的失败；国企改革减员增效措施未见初衷却导致就业矛盾激化；通过“WTO”把大中型国企变成企业高管私企导致的国有资产流失；医疗改革的失败等。上述问题的出现，决策程序缺乏民主不啻为一个重要因素。民主的程序可以保证所有利害人有通畅的途径表达意见，决策者通过下功夫研究反对意见，甚至逐条书面答复或备案，能够有助于决策的完善。如果在讨论时能设立一个持反对意见的机构，提出不同的方案，等于为正确决策又上了一道保险。如果没有一种民主的程序作保障，那么决策也许宁缺勿滥更好。在某些情况下，改革“更有效的却是比较而后的择优借鉴、移植。有很多文明改进并不需要我们搞折腾式的满足权势集团的所谓创新。”
       (四)公平执法才能树立政府权威。不歧视原则是贯穿WTO各项协议的法律精髓。WTO曾做出多起穷国胜诉富国败诉的裁决，这使WTO争端解决机制的公正信誉得到成员国的认同。虽然不歧视原则的本意是防止进口产品在进口国市场受到歧视，但终极追求的是市场公平，这种公平并不仅仅体现在表面的不歧视待遇上。据报道，全球第二大食品公司卡夫公司在中国市场大量销售转基因食品，而在欧洲市场不使用转基因原料，这种双重的市场标准遭到绿色和平组织的批评。对此，我国的各级政府和职能部门一直保持缄默。即便我国的食品安全法律不完善，相关政府部门也有权以歧视中国消费者为由，要求卡夫公司一视同仁。政府部门对外资尤其是跨国公司的宽容乃至纵容，不仅不能树立政府的权威，反而让外资企业觉得中国市场不规范，敢于钻空子。这是对不歧视原则的另一种悖离。同时国内企业因本身受到歧视，只好“公关”、“寻租”，通过非正常途径寻求利益空间，以致导致我国市场经济中特有的现象——“市场和政府的作用同时失灵”。
       (五)从服务做起转变政府职能。商业活动的关键在于市场的透明度和可预见性，WTO的体制及法律规则可以在全球范围内提供这样的条件。但WTO并不能保证贸易的成功，它只是给各国提供一些机会，各国必须具备竞争力，才能从中受益。同理，政府也有义务为本国市场的企业和个人提供条件，诸如稳定的安全环境、公平的市场环境、可预见的法律环境等，上述政府职责一言蔽之就是服务。20年的经验提醒我们，政府转变职能的切入点只能是变管理为服务。2004年，中国国内榨油业根据美国农业部的预测，在芝加哥交易所大豆最高价位时大量买进，采购完毕后，大豆期货交易出现崩盘，价格急剧下跌，国内一半以上的榨油企业倒闭。对此专家分析，除了外部因素和国内企业缺乏风险防范意识外，国内企业信息不对称也是一个重要原因。对于包括大豆在内的很多农产品，我国没有一个权威部门发布相关信息，国内企业大部分都是根据美国农业部的预测做出决策，一旦预测不准，国内企业就可能受损。目前，我国是世界第一大豆进口国，进口量占国际市场贸易量的1／3。国内企业和食品商会期盼能有一个政府部门牵头，利用其强大的信息搜集功能，帮助企业做出准确的市场预测。事实证明，企业希冀政府的服务，市场需求服务的政府。我国政府已然反拨矫正，温家宝总理2005年明确提出了建设“公共服务型政府”的目标。
       三、结语
       WTO为各国贸易提供了指导性的方法选择，各国只要选择将自己的市场能量纳入多边体制的规则内，就能从中受益。中国已经是受益国，人世只短短4年，外汇储备2005年达到八千多亿美元。回顾走过的路，我们意识到，一国在选择WTO法律规则的同时，也为政府选定了职能改革的方向——从管制走向服务。服务是契约社会政府职能的回归，自20世纪最后20年以来，服务行政已经成为一个世界性的趋势。“十一五”规划明确提出要着力推进行政管理体制改革，当十届人大通过“十一五”规划之际，又有消息传来，商务部将设立“中国企业境外商务投诉服务中心”，帮助企业规避国际化经营风险。在行政理念和实践上，我国政府都已开始革故鼎新，令人感到欣慰。
       责任编辑　吴　毅