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       一、波文斯系统官僚理论的基本内涵
       马克·波文斯（Mark Bovens），现为荷兰乌特勒支政府治理学院（Utrecht School of Governance）公共行政研究部主任、教授，主要从事法学、政治学、哲学等研究。波文斯撰写与主编了关于政治、政府治理、法律方面的著作15部，主要包括与人合编的《公共治理成功与失败的比较分析》①、《追求责任：复杂组织中的问责制和公民》②、《政策失败的解读》（与P哈特合著）③等，目前主要致力于“问责制和治理”（accountability and governance）等研究。波文斯发表了数十篇有影响的论文，其中本文关注的是他与祖瑞迪斯（Stavros Zouridis）合作的《从街头官僚到系统官僚——信息和通信技术如何转化为行政自由裁量权与法制》一文。
       官僚在政策制定中的作用和拥有的自由裁量权问题，一直是公共行政学界所关注的焦点。系统官僚理论是研究这个问题的微观部分，也是街头官僚理论的最新研究成果。尽管系统官僚（systemlevel bureaucracies）一词在20世纪90年代末就开始在西方公共管理学界频繁出现，但全面论述其含义的还是波文斯和荣瑞迪斯2002年发表的这篇文章。该文明确地描述了系统官僚的特征，从这些描述中可以发现，他们所指的系统官僚就是在政府中负责公共事务管理软件开发的公务员。典型的系统官僚有信息技术专家、系统设计员、编程人员等。
       波文斯和荣瑞迪斯认为：“ICT（信息和通讯技术）的广泛使用正迅速地改变一些大型公共行政代理机构的结构。在一些领域，传统的街头官僚已经消失了，他们已经变成系统官僚。系统官僚不再是在街头、会议室或服务窗口，而是通过摄像头、调制解调器和网址与公众接触，ICT在组织运行中扮演了一个决定性的角色。它并不像在办公自动化阶段一样，只是用来登记和储存数据的工具，而是在执行和控制整个的工作程序，在没有任何人的干涉下处理常规案例。专家系统已经取代了自由工作者，实质上，在处理一个个案过程中，计算机提供和处理需要的信息，从而使问题的决策从开始到结束都由计算机系统来完成，并且，这个决策的最终结果不久后也将通过电子邮件的形式发送到当事人的手中。只有当公众发出一些信号（如抱怨、异议等），才有一个专门的工作人员介入这个过程。无论是从系统的设计和信息交换而言，还是从工作过程看，组织（或亚组织）之间的边界已经变得更加不固定，一个单一的系统由各种法律框架合并而成，关于单个顾客的数据资料能在不同的机构之间进行传递，一些大型的工作程序也能被其他组织共享。”④“在执行条例和规则方面，这种制度几乎就没有给自由行使的权力留下任何余地。官员处理文件的个人爱好或偏见在奖学金、津贴的授予或超速行驶罚单中不再充当一个重要的角色。所有的行政自由裁量权被完全制定成推理和运算法则，因此，专家系统是屏蔽的，他不会透过窗子检查你是否开着自己的汽车来申请贫困助学金。在与以前的执行代理机构进行比较研究显示，当个案完全被专家系统所支持时，法律决策的质量大大地加强了，系统官僚机构可以被认为是体现法律的合理性权威的顶点。”⑤
       因此，尽管随着电子政务的发展，行政自由裁量权必然受到极大的限制，个人的价值偏好对行政决策产生的影响将越来越小，这样将极大提高政府机构的公正程度，有利于维护公众的合法权益，更加体现社会的公正性、公平性、合法性，但波文斯和荣瑞迪斯同时指出，电子政务的推行同样存在着两个制约其发展的瓶颈。
       一是系统设计员的自由裁量权。
       波文斯和荣瑞迪斯指出：“系统设计者、法律政策职员、IT专家被认为是以前的街头官僚的同等代替者，他们能影响一个政策的实际操作。当这些系统官僚把法律框架转变成为具体的运算法则、决策树和模块时，他们也拥有自由裁量权。他们需要不停地作出决定——哪一个定义应该被使用，如何模糊被定义的条款，程序是如何被设计和连结的？因而，就像街头官僚时代的街头官僚一样，他们也不是驯服的政策执行机器人，而是政策的制造者。毕竟，他们的选择能决定‘种类、数量和认可的质量以及他们代理机构提供的好处’。”⑥
       二是系统的僵硬性和缺乏弹性。
       波文斯和荣瑞迪斯强调：“ICT为最大限度完善政策执行的合法性提供了可能，如此详细的结构甚至在个案的评价时也不会毁损计算机作出的规则，但问题是公平是否与理想的合法性匹配。法律变得太有刚性了吗?难道系统与案情没有任何利益冲突就会变得精确，一个刻板的法律屏蔽系统的应用就不会导致霸道？一个专家系统给每一个仍被认为是公正的案例留有余地吗？胡温（Hooven，1998）早就指出这种现象是伴随着专家系统的僵硬性应运而生的‘认识奴役’问题。尽管这次在外表上不同于街头官僚，但霸道作为一种宪法危机的事实已显现出来。在这里，霸道不是一个公平缺失的问题，而是一个系统过分僵化的问题。而且，这种数字化的刚性降低了公共行政部门的响应程度，因而破坏了治理的合法性。”⑦
       二、系统官僚理论与电子政务建设
       在引入系统官僚理论时，必须注意到不同国度的社会生态环境的差异，全盘引入，简单移植，则很可能会出现“南桔北枳”的现象。所以，对于如何控制中国系统官僚的自由裁量权，以完善中国公务员自由裁量权的使用体系，妥善解决电子政务的低适应问题，我们必须把系统官僚理论与中国的国情有机地结合起来。总体而论，主要从以下两个方面去把握。
       一是系统官僚的自由裁量权控制。
       所谓自由裁量权，也叫行政裁量权，一般指行政机关和政府官员在一定法律、法规、规范之下从事行政管理活动所享有的自由地酌量完成任务的方式和解决问题的权力，即有条件的行为选择权。⑧
       对于如何控制系统官僚的自由裁量权，波文斯和荣瑞迪斯认为可以从三个方面来解决。
       首先，引入ICT监督机制。
       他们指出：“如果信息系统的结构和耦合不是一个机械执行活动，而是一个应该服从公共责任的立法形式，国会就必须有机会去检查它，并对它的政策框架和总规则的数字化转化作出调节。当引入新的执行规则，必须让一个信息机构对其进行重申，这种审查将提前明确执行程序的数字化的预期目的，确保某一个具体的相关政策决策能被提前提出。关于使用执行任务的信息技术框架、专家系统的年度总结以及继起的问题和疑问的报告，公共执行机构必须要对此投入特别的关注。它们也应该在它们的报告中更加明确各种不同的系统相联系的方式。”⑨
       其次，让公众容易接近专家系统。
       “一项增加民主控制和系统官僚的公平的改革是开放专家系统自己，使其更加容易接近。”⑩
       最后，透明度应成为宪法的理想。
       “除了合法性，透明度是另一个宪制国家在信息社会的一个重要原则。认知条例、公开的决策制定和可以接近的信息是塑造新的合法、合理的权威的关键条件。必备的透明度与几个层面相关。其中最重要的是运算规则和计算机程序必须被透明化。另外，在系统内部实现透明是至关重要的。把这些考虑转移到系统开发的程序上是很重要的，它可以导致透明度更高。毕竟，这样做增强了法律与组织、政治家与公众之间的互动的透明度。但透明度不是自发出现的，新制度下的政府机关彼此的互相制衡需要去鼓励更多公共机构的透明行为。”
       二是尽力解决系统的僵硬性和缺乏弹性问题。
       电子政务的工作系统是一个由系统官僚设计的信息系统，它只能按照预先设计的程序来运行，本身并没有任何自由裁量的行政能力。尽管系统官僚在设计一套电子政务的程序时，会尽最大的可能把有可能出现的问题都包含进去，但是，这些问题毕竟是有限的，它不可能涵盖所有的有可能发生的问题。因此，无论从何种学术角度来看，电子政务的系统都不是万能的，它不可能以一个包含解决有限问题的系统来处理所有可能出现的问题，它在具体的运行过程中必然会碰到系统本身无法解决的问题，而这些问题在传统的行政体制下是很容易解决的。这就是电子政务系统的僵硬性和缺乏弹性问题，也就是系统官僚理论提出的计算机和信息系统通常不能处理个别和特殊情况下的行政和政策性问题。
       对于如何解决电子政务的僵硬性问题，波文斯和荣瑞迪斯认为：“通过应急条款和建立能提供类似信息给系统的反馈机制，僵硬性问题就能部分地被防范。同时，对于不适合当前环境的运算法则或具有明显的不公平结果的特殊细节，政府必须给公众一个引起他们注意的机会。顾客平台作为一种重新申定的手段和进一步完善专家系统的附件，对解决僵硬性问题应该是有用的。尤其是当顾客平台与应急条款相组合时，更能促进有关的执行团体的公开和社会定位（代替一个严格的规则的应用）。……政府应起草一个保证公民权利的特许状，以确保当公众提出具体的请求时，执行代理机构的工作人员能评定他们的单独问题。”■
       注释
       ① Mark Bovens & P′t Hart & BGuy Peters，Success and Failure in Public Governance：A Comparative Analysis，London：Edward Elgar，2001
       ② Mark Bovens，The Quest for Responsibility：Accountability and Citizenship in Complex Organizations，Cambridge：Cambridge University Press 1998
       ③ Mark Bovens & P′t Hart，Understanding Policy Fiascoes，New Brunswick：Transaction Books，1995
       ④- Mark Bovens & Stavros Zouridis，“From streetlevel bureaucracy to systemlevel bureaucracy：How ICT is transforming administrative discretion and constitutional control?”，Public Administration Review，vol62，March/April 2002，pp174—183
       [刘邦凡、梁俊山、王宏禹：燕山大学文法学院]
       （责任编辑 陈晓）