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       澳大利亚国立大学经济与商业系的简•戈利在《中国经济与商业研究杂志》2007年7月号上发表了《中国西部开发战略的先天条件与后天培育》一文。文章对当前中国西部开发战略的实施状况进行了分析，在对现行政策的利弊进行总结的前提下，对如何在未来更好地实施这一战略提出了建议。文章认为东西部产业发展不平衡日益加剧的趋势，是先天状况和后天培育共同导致的结果，而主观意向性的政策选择将对这种趋势产生重要的影响。鉴于中国政府历史上形成的区域发展政策主要是两极性政策体系和滴入式政策体系两种，结合当前西部开发的进程，文章认为后者更适合于当前的发展态势。现将该文主要内容介绍如下。
       引言
       在过去的十年中，有大量的文章把中国区域差异加剧的内在原因归咎于地理的、历史的、政治的和经济的等多方面因素。本文在充分考虑这些因素的同时，把关注的焦点转向探索中国西部省份的产业发展前景方面。这些省份的发展前景取决于两个方面，一是决定产业空间布局的市场影响力的状况，另一个是政府培育或者抵消这类影响力的能力。由于西部开发战略正处于起步阶段，所以对于其已经产生了什么样的影响做出一个详细的经验主义定论可能为时尚早。因而，本文着重关注北京的决策者们所面临的挑战，同时利用这一战略实施早期的事实，来对这一战略的发展态势、欠缺点以及可能被误导之处加以提示和建议。
       我们对“西部”仍按传统的划分法来界定，它包括新疆、西藏和宁夏三个民族自治区，还有贵州、青海、云南、四川、甘肃五省，以及直辖市重庆。
       一 区域发展：先天条件与后天培育
       长期以来人们认为，产业发展不平衡是市场经济条件下经济发展不可避免的自然现象。米尔达尔曾描述过，“历史的偶然性”可能导致产业化在某个地方成功，而在其他地方失败。这一现象可能会引发“循环积累效应”，导致一个国家内部各地区之间的收入不平等不但不减少，反而增加。中国经济改革前20年的经验证明了这一观点。20年中，发展最快的是山东、江苏、浙江、福建和广东五个省，产业集聚是这个过程的主要特点。截至2004年，中国各省份人均GDP的水平相差悬殊，从上海的55307元到贵州的4215元；除中部三个传统上富裕的直辖市之外，上述东南五省位居最高层次上。与此同时，新疆是人均GDP惟一超过全国平均水平的西部省份，而其他七个最贫困省份均在西部，其人均GDP都在8000元（1000美元）以下。到2004年，东部地区人均GDP是西部地区的25倍。
       米尔达尔清醒地意识到，市场影响力的本性并不能加快产业集聚和造成地区不平衡的无限加重。更确切地说，由于对周边地区产品和原材料需求的增长，以及由于集中生产所带来的成本上升，将会使产业中心的增长动力最终扩散到其他地区，使这些地区在与中心区的竞争中获得成功。赫希曼同样阐述了快速工业化地区的收益是如何通过技术更新、增加（原材料等的）输入和进行投资等方式，逐渐向本国内其他欠发达地区进行滴入式转移的。基于这些观点，“新”经济的地理模式证明了理论上所说的，在市场经济中经济发展与区域不平衡之间呈“倒U”型关系的观点，从长远来看，产业的扩散将导致收入的集聚。
       区域经济学家长期关注政府的政策将如何对区域发展模式产生影响。尽管有大量可供选择的政策类别，在此我们集中讨论其中的两个主要类型的政策。第一类是两极化政策，它们是非常明确地对于特定的欠发达地区实行鼓励产业发展的措施。例如，通过把新投资集中在限定的中心地区，就有可能创造规模联动效应，以保证这些地区实现自我的可持续增长。这类投资可以通过国有企业的行为加以引导，或者在国家的掌控下得以实现，也可能通过对投资者的工资进行补贴的方式，鼓励其向指定地区的实业公司进行投资而得以实现。两极化政策的其他方式还包括：政府拨款、（政策扶持性的）软贷款、减税和为了促进指定地区经济中的特别门类发展而提供的补贴。这些两极化政策的具体形式，都需要政府在或者是地区、或者是产业中做“挑选优胜者”式的选择。
       第二类是滴入式政策。这类政策可以被看成是对于促进特定地区发展、更具战略意义的措施。对电讯、交通和公共设施等基础设施进行投资就属此类政策最明显的范例。国家承担全国运输系统的开支，特别是对连接发达和欠发达省份运输系统的投入，减少了欠发达地区在这一方面的投入。同时，与这些基础设施相联系的后续项目的成本，如与区域间商业活动有关的信息、销售和维护成本，也可以通过由国家来扩展电信网络，提供计算机和互联网的使用权，组建跨地区贸易组织等方式，得到节省。减少跨区域的行政行为和其他跨区域贸易的非关税壁垒、促进区域间的贸易合作等措施，同样可能减少远距离经营的成本。在教育方面的投入是这类政策中另一种关键性的内容，正如米尔达尔指出的，滴入式政策的扩散效果不仅要通过改善交通状况来加强，而且也要通过恰当的传播方式、高水平的教育以及活跃的思想与价值观念的交流来加强。
       毛泽东和邓小平时代流传下来两个政策体系，一个是在不发达的中西部地区大力促进效率高度低下产业的发展的区域战略，这是理想化的两极化政策的代表；另一个战略是极力推进相对富裕的沿海地区的发展，以滴入式经济学的方式带动国内其他地区的发展。这也为当代领导人留下了任务：改变区域间存在的严重不平衡状况。在新世纪来临之时，西部省份不仅是中国最贫困、工业化最低的省份，还是改革和市场化程度最低的省份。中央政府应该如何在最大程度上挖掘西部的发展潜力？在现阶段的选择又该是什么呢？
       这些问题没有现成的答案。然而作为优先的选择，有足够的证据表明，从中长期的眼光来看，滴入式政策比两极化政策会效果更好。第一，依靠强大的国家指令来决定产业发展模式，背离近三十年市场改革的思维走向。因为这三十年的改革，就是中央政府对经济控制权做出具有重要意义的下放的过程。第二，面对幅员辽阔的西部地区，中央政府不可能在产业选址和选项上做到准确和高效，实现“双赢”。第三，中央政府利用产权国有、补贴和国家指令方式促进产业发展的能力，越来越受到中国融入全球经济，特别是加入WTO后所承担的国际义务的限制。从根本上说，两极化的政策在中国改革和发展进程中看起来是一种退步的方法。相反，滴入式政策从根本上是依靠市场来决定该生产什么、在哪儿生产，而不是想方设法使欠发达地区更有吸引力，来吸引企业建厂生产。简而言之，滴入式政策培育市场体系，两极化政策抵制市场。很难想像出一个理由来说明后者更适合中国在21世纪的经济发展。下面探讨中央政府当前正在具体实施的政策。
       二 西部开发战略
       这一部分根据中央政府迄今为止在财政支持、基础设施建设、教育、合作措施和产业政策诸方面对西部所做的努力，来展示中央政府的西部开发政策的特点。
       （一）财政支持
       1978年至2003年之间，东西部地区在国有单位的基建投资份额方面区域差距很大。沿海开发战略可以通过东部地区的基建投资份额所占的比例反映出来，1978年是40%，到1994年达到最高值是55%。这一比例是通过损害中西部利益的情况下达到的，例如1994年中部和西部基建投资份额所占的比例就低，分别是22%和14%。自1996年以来，西部的比例稳步上升，在2002年达到20%。虽然2003年回落到18%，但还是标志着西部地区有所改善，这说明西部的份额已经恢复到1978年、对沿海实施倾斜政策以前的水平。
       
       2000年至2003年之间，国家对西部的财政拨款的份额从23%增加到29%。然而，实际上这个时期来源于其他融资渠道的资金量都在下降。由于国家财政拨款作为投资来源所占的份额下滑，由2000年的11%下降到2003年的9%，而同时应该引起重视的是进入西部的非国有来源的资金逐渐增加。令人遗憾的是，2005年世界银行的一份报告显示非西部的省份继续成为这些市场驱动性资金的主要获得者。如果中央政府真心致力于开发西部，就需要把充分的资金直接投向西部，至少在其他来源的资金开始跟进之前应该这么办。不断努力改革国内资本市场同消除资金向西部流动的障碍，二者同样重要。
       （二）基础设施
       每一个关于西部地区政策的文献都强调加强基础设施建设的必要性。这显然是地区产业能力和竞争力的一个基本要素，也是一项非常有效的滴入式政策。毫无疑问，在过去六年中，西部基础设施建设有了长足发展，但是分配给本地区的资金的份额却没有考虑到其特定的需求倾向。例如，2002年西部获得的用于交通基本建设、邮政和电讯的投资份额只有14%，这一比例同1996年和2000年一样，2004年有所改变，增加到19%。这一切显然是以牺牲中部而不是东部地区为代价的。就竭尽全力扩大基本建设投资而言，考虑人口因素，西部地区所获得的资本份额仅仅是一个平均水平，这并没有特别体现区域开发策略中要努力加强最贫困地区基础设施建设的意图来。
       （三）教育
       毫无疑问西部人口的平均受教育水平比国内其他地区低。2000年西部开发战略的启动阶段，东部地区每10万人中就有5682人受过大专以上水平教育，相比之下，西部则只有2938人。平均数字掩盖了省级间的实际差距，北京的实际数字是16843人，西藏仅有1262人。东部和中部初中毕业人口比例比西部高，而只受过小学教育或没有受过教育的东部人口比例则最低（比例高于中西部）。显然，中央政府当前面临的艰巨任务是提高西部教育水平。需要提醒的是当前分配给西部的教育资金不足。2000年，东部地区获得了全国教育资金总投入的57%，中部地区为27%，西部仅占17%。2003年的比例分别是57%、26%和18%，这些数据表明，从区域优先的思路上看，教育资金的投入比例并没有变化，西部地区没有被放在优先位置上。由于西部地区对政府资金相对高的依赖性和在教育水平和收入方面的明显不平等，所以政府有必要大规模增加向西部直接投入资金的份额。
       （四）合作模式
       国务院发展研究中心高级研究员李善同，曾和她的合作者详细描绘了四个正在形成的“经济联合带”：珠江经济带、长江经济带、陇海—兰新经济带、北京—天津—呼和浩特—包头—银川经济带。除了海南、福建、西藏、黑龙江、吉林和辽宁几省，这四个经济带把中国大陆的省份连接起来。他们相信这将会是中国各省份之间地区合作的新模式。经济联合带由跨地区的、地理上相连接的经济地区构成，它们拥有方便的运输系统、互为补充的经济结构和协作型经济关系。四个经济带的建设将会积极促进省级合作，由此开发西部最落后地区的发展潜力，因而可以防止地区间不平衡差距的进一步加大。目前正在实行中的合作计划有：“西电东送”、“西部蔬菜向东部配送”、“西部烟草向东部调配”、“西部劳动力向东部输出”。
       表面看来，这些合作办法好像正是属于滴入式类型的区域政策，它提供了减少跨省界贸易的交易成本的途径。然而关键的是，这种合作是省份间自愿的、多方受益的。如果这种合作成为典范，那么中央政府的政策就有助于市场的充分发展。如果相反，政府的对其支持力度开始下降，这种地区合作就不可能长期维持。
       （五）产业政策
       《西部开发总体规划》的另一个主要目标是，“提高市场竞争力”。但是，大量事实说明政府的规划过多地参与了确定发展哪些产业将会具有竞争力和在哪些地区发展，而且事实还说明国有产权是实现目标的重要机制（尽管这听起来很不协调）。政府好像是尝试“挑选优胜者”，这是一个经常与发展中的国家相联系的术语。
       包括“西气东输”和“西电东送”在内的“西部开发战略”中的‘五大工程’引起了专家们的讨论。有专家指出，由于西部自己不能生产，“五大工程”的40%左右的投资用于向国内其他地区购买设备和原料。他们的结论是，在利用这“五大工程”来促进未来产业发展方面，西部地区更像是捐助人，而非受益人。
       目前在建设中的青海钾肥厂是西部开发的首批十项工程中惟一的工业项目，是青海2000年开始建设的重点项目。在青海，鼓励企业的核心产业与当地资源优势相联系。这些企业的整体经营是国有化的，要拓展到西部其他地方有一定困难。
       2004年蒂姆•奥克斯的文章《创建南部贵州和国有电力的发电基地》指出：“中国维持国有发电企业的现状，将依靠体现公共政策意图的价格体系，而不是市场规则。”
       很可能最有意义的经验来自于新疆生产建设兵团。2002年，新疆建设兵团的产值占全区GDP的13%。这种巨型国有企业集团直接在国务院领导下，是两极型政策成功的最典型代表。
       本部分所涉及的一些现象虽然并不是最突出的例子，但总体而言反映了政府地区发展政策的特点。
       三 1999年至2003年的产业发展状况
       产业发展开始滴入式地从东部扩展到全国其他地区的一个象征，就是东部工业产出比例开始随时间增长而下降。然而，最近的事实显示东部省份产业集聚的过程还没有出现势头减弱的迹象。
       事实上在所有的分支部门中东部地区的产出份额呈现上升的趋势。从1999年到2003年，东部的工业产出从占全国总量的67%增长到72%，在25个分支部门中除了4个以外，全部实现了正增长。相比之下，广东省的情况则是一个特例，1999年至2003年，广东省的工业产出量总体上增长幅度很小，25个部门中有16个部门的产量是下降的。广东（还有上海）的企业走出本省（市）发展，可能是产业逐渐向边远省份扩散的良好开端。
       然而，西部仍然不是这个过程的受益者。西部各省20世纪90年代在工业产出份额上经历了持续损失之后，1999年至2003年，又经历了更大的损失。这些累计的损失牵涉到除四川以外（四川有13个部门比例上升）西部各省的大部分工业部门。另外，与东南各省所取得的巨大成就相比，西部没有一个省在某个部门工业产出的份额方面增加了两个以上的百分点。到2003年，西部仅占全国工业产出量的9%，而东部占68%。东部主导的工业主要部门产量（除5个部门外），产出量占全国总数的比例都超过50%，而西部的产量低于25%（石油、天然气开采和烟草加工除外）。西部地区工业产出量过低，影响了它的重要性，然而却很少有迹象表明这种情形将会发生转变。
       结论
       中国共产党当前实施的多方面和长期的区域开发战略，是由政治、经济和社会等多方面因素所推动的，其中产业发展仅仅是其中的一个方面。即便就此一方面而言，目前也不可能断言西部开发战略已经成功与否。因此，本文就前面所述观点作出如下结论。
       理论上认为，市场经济条件下产业发展的空间模式预示，工业首先在某些地区集聚（随之而来的是地区收入不平衡），然后这种集聚逐渐减弱，经济增长的收益将会以滴入式经济学的方式向国内的其他地区扩散。工业从最初工业的中心扩展到更加遥远的地方，扩散的最关键原因是为了利用那里丰富的自然资源和低廉的生产成本。自由主义经济学家主张最好把这个过程留给市场，然而试图通过采用多种区域政策来培育这个滴入式扩散过程的并非仅有一个中国政府；同时，政府的各种努力被证明不具有可持续性，或者不成功的也并非只是个案。
       就可持续性而言，中国中央政府的早期投资最大限度地引发了西部地区的经济的自我持续增长，但是这种持续性不是由国有工业企业促成的，而是由不断成长的非国有部门来形成的，因为这些非国有部门知道什么样的资源和技术是当地人民、中国的企业家和外国资源需要的对象。在这一前沿问题上，上述有关当前区域战略的论据可以提示我们三个关键点。第一，相对而言，中央政府的对西部的原始投资还不够充足。如果中央政府真切地希望提高西部生活水平，就应该向那里直接投入更高比例的国有资金。第二，其他渠道来源的资金与战略目标也不相匹配：2003年这一地区只获得了投入到中国的外资中的17%，这距离发展的前沿相差甚远。第三，中央政府的举措到目前为止似乎在努力控制市场（通过国家所有制和对特定部门的“激励”方式），而不是培育市场。很难有理由相信，这些两极化政策会激励民营企业家跟进，特别是当市场的影响力指向相反方向的时候。
       就可行性而言，滴入性政策已经被证明是最有成效的方法，它可以促进国内外企业为了获得相对廉价的劳动力和其他优惠条件，重新部署其在西部的发展计划。本文已经对这类政策进行了实例分析，如跨省合作措施、努力降低运输成本、减少跨地区商贸与合作的壁垒、提高西部人民的教育水平等。这些对于将西部变成一个对未来工业生产具有吸引力的地区具有重要作用。只要中央选择采取扶持而不是反对市场力量的政策，到2050年出现一个“繁荣和先进的新西部”将不成问题。
       ［高咏梅：北京市委党校；崔存明：北京印刷学院社科部］
       （责任编辑 陈 晓）