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       摘 要：改革开放以来，我国高校内部权力关系发生了积极而深刻的变化，但政治权力与行 政权力关系的不确定性，政治权力、行政权力与学术权力界限不清，政治权力、行政权力挤 压学术权力等问题依然存在。适应社会主义市场经济体制要求，顺应高等教育发 展规律，构建与协调我国高校内部权力关系，就是要积极推进高等教育法制建设，确立学术 权力的主导地位，规范政治权力的范围及运行方式，推进行政权力民主化，实现高校内部政 治权力、行政权力和学术权力有机结合、协调互补。
       关键词： 高校管理； 权力关系； 学术权力； 行政权力
       中图分类号： G647 文献标识码： A 文章编号： 1672－4283(2008)06－0122 －05
       收稿日期： 2008－03－20
       作者简介： 郭为禄(1964—)，男，福建平潭人，华东师范大学法律 系副教授，华东政法大学博士研究生。
       通常认为，高校内部权力主要包括行政权力和学术权力两种类型。行政权力是高校各级行政 组织或个人所拥有的权力，属于法定的权力，一般分为学校、学院、学系三个等级，构成自 上而下的权力体系。根据我国宪法和法律，中国共产党通过其基层委员会对学校实施领导和 监督，在法理学意义上，这一政治权力可以并入行政权力的范畴，在本文中则单列为高校中 的政治权力。学术权力是高校学术人员或学术组织在其职责范围内对有关学术的事务或活动 进行管理时行使的权力。学术权力是基于专业领域的权威基础上形成的权力，本质上属于一 种权威。当然，学术权力在形式上仍然需要一定的制度化程序加以确认。在改革开放的历史 进程中，高校内部权力关系发生了深刻的变化。但总的来说，与社会主义市场经济体制的要 求存在着差距，与高等教育发展的需要存在着差距。实现高校内部权力关系的平衡，实现高 校内部权力的法律治理，促使高校管理者更加审慎有效地行使手中的权力，实现对权利的保 障，依旧是高等教育法制建设的重要任务。
       一、 高校内部权力关系变革的基本轨迹
       新中国成立以来，我国高校内部权力关系的演变经历了曲折的过程，改革开放以后逐步走上 健康发展的轨道。从总体上看，坚持党的政治领导、推进行政权力法制化、提高学术权力的 影响力是高校内部权力关系变革的趋势。
       1 党委领导地位的确立与巩固
       高校领导关系是高校内部权力配置的基本制度，对高校的管理具有整体性支配作用。新中国 成立以来，我国高校领导关系受到政治、经济和社会的影响，打上了深刻的时代烙印。从 新中国成立后至改革开放前的28年间经历了实行“校务委员会制”——“校长负责制”— —“党委领导下的校务委员会负责制”——“党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制 ”——“革命委员会制”等五次大变革。改革开放后，在推进高等教育改革发展过程中，高 校内部领导关系经历了三次主要的变革。1978年由教育部重新修订的《全国重点高等学校暂 行工作条例》规定：“高等学校的领导体制，是党委领导下的校长分工负责制”。1989年以 后，面对国际政治经济形势发生的巨大变化，高等学校领导关系如何适应形势，更好地贯彻 执行党的教育方针，进一步推进高等教育事业的发展，也面临着艰巨的任务。1989年7月10 日， 中共中央下发了《关于当前高等学校工作中几个问题的意见》，明确提出，“在今后一个相 当长的时期，高等学校仍应实行党委领导下的校长负责制”。1998年8月，第九届全国人大 常委会第四次会议通过的《高等教育法》第39条规定：“国家举办的高等学校实行中国共产 党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，从法律的高度确立了党委在高校内部权力关 系中的领导地位。可以看出，在我国高校内部权力关系变革的过程中，除了“踢开党委闹革 命”的十年浩劫之外，总的趋势是党委处于高校内部权力关系的支配地位。
       2 行政权力运作逐步法制化
       长期以来，在高校内部权力配置上，政治权力与行政权力往往交织在一起，政治权力与行政 权力职能不清，经常出现政治权力代替行政权力，政治权力行政化运作等现象。高校的行政 权力一直是一个多元亚结构体系。［1］随着高等教育体制改革的探索实践，高校内 部行政权力也发生了一些重要的变化。
       第一，行政权力运作逐步规范化。1998年通过《高等教育法》确立了“党委领导下的校长负 责制”，规定了校长“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，与此同时 ，推进依法治教、依法治校的重要性逐步凸显。2003年7月，《教育部关于加强依法治校工 作的若干意见》进一步指出，“学校要依据法律法规制定和完善学校章程……建立健全学校 教育教学制度……依法健全校内管理制度……明确学校党委、校长、校务委员会、学术委员 会等各种机构的职责权限和议事规则”。
       第二，民主监督制度逐步建立。改革开放以来，通过权力分立、权力约束的制度设计来制约 与平衡行政权力的扩张，一直是调整高校内部权力关系的一个重点。在加强党委的领导和监 督的同时，重视教职工代表大会等群众组织的民主监督。1981年1月，教育部和全国教育工 会联合召开了“教职工代表大会试点汇报座谈会”，会议认为，党委领导下的教职工代表大 会是广大教职工群众参加学校民主管理的好形式［2］。1985年1月，颁发的《高等学 校教职工代表大会暂行条例》是第一部关于教代会制度的规章，教代会 的性质和功能得到了教育法律的认可。1996年全国教育工会发布了《关于开展教代会评估工 作 的意见》，强调了教代会制度的重要地位。1999年发出了《关于推进校务公开工作的意见》 ，再次强调落实和推进教代会制度的重要性。
       第三，行政权力配置层级化。在计划经济体制下，高校内部权力高度集中，教学科研管理权 、资产管理权、人事权、财务权等都集中在学校一级。1984年，大连理工大学等高校就开始 实行学院制。1993年，北京师范大学等高校率先建立学院制，随后，清华大学等纷纷实行学 院制，强调以学院为实体性主体和管理重心，开展教学、科研、技术开发、人才培 养和行政管理，凸显培养人才和发展学科等职能目标。这反映了高校内部权力重心下移和多 元化的发展趋势。
       3 学术权力得到认可与强化
       新中国成立初期，明确了“教育是人民民主专政的工具”，加强了对高校的政策控制和直接 的行政干预，逐渐形成了与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学、集中统一的 高等教育体制，学术权力在高校逐步失去了制度保障。改革开放以后，高校学术权力、学术 机构和学术体制逐步建立和发展。
       第一，建立学术委员会制度。1978年修订了《高校六十条》，取消了原来的校务委员会，设 立学术委员会。这是在高等教育法规中第一次明确规定设立学术委员会。1998年颁布的《高 等教育法》第42条明确规定“高等学校设立学术 委员会，审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有 关学术事项”。校学术委员会因此拥有学术方面的最高审批权。
       第二，建立学位委员会制度。1980年颁布了《学位条例》，随后国务院制定了实施办法，确 定 了我国学位制度的法律框架，规定国务院学位委员会负责领导全国学位授予工作；规定学位 授予单位应当设立学位评定委员会，并组织有关学科的学位论文答辩委员会，还明确了学位 评定委员会和学位论文答辩委员会的权力，明确了学位评定委员会的职责、组成和有关人员 的资格。这一制度的实施进一步提高了学术权力在高校内部权力关系中的地位，增强了学术 权威在学校内部管理中的作用。
       
       第三，建立高校教师职务制度。1986年国家教委颁布了《高等学校教师职务试行条例》，规 定设立高等学校教师职务评审委员会。1995年颁布的《教育法》，逐条规定了学校的九项自 主权，其中包括学术自由权， 《教育法》第28条规定：“学校及其他教育机构行 使下列权利：……（八）拒绝任何组织和个人对教育教学活动的非法干涉”。在制 度上进一步确认教授、专家、学者在更大的范围、更多的领域参与高校的内部事务。
       二、 高校内部权力关系的主要问题
       在高度集中的计划经济体制下，高校内部权力关系呈现出三个特征：一是逐步形成了党的 一元 化领导；二是行政权力在依附于政治权力的同时，管理方式趋于单一，主要依赖于行政命令 ；三是学术机构衰微，学术权力基本上没有。改革开放以后，政治权力、行政权力、学 术权力呈现出分工负责、相互协调、共同发展的趋势，但高校内部仍然存在着三者关系失衡 的现象，主要表现在以下三个方面。
       第一，政治权力与行政权力关系的不确定性。党委领导下的校长负责制是中国高校独特的制 度。但从规则上来讲，“领导”与“负责”难以协调保 障。有专家认为，由于缺乏“党委领导下的校长负责制的领导规则”，这一制度的正常发挥 主要靠个人素养、人际关系来保证。“若党政合作好，就会产生强大的合力；若合作不好， 就会给学校工作和发展带来影响和损失；若一强一弱，一方代替另一方，则不存在合力，一 方等于虚设。”［3］
       第二，政治权力、行政权力与学术权力界限不清。尽管《高等教育法》明确了党委领导下的 校长负责制，还规定了学术权力行使的组织方式。但并没有对高校政治权力 、行政权力与学术权力的边界与效力给予明确界定。 “党委领导”与“校长负责”之间 的界面如何划分，政治权力、行政权力与学术权力之间又如何协调，都缺乏具体规定。而且 ，在学校管理的实际工作中，一人兼任多职，更加剧了政治权力、行政权力、学术权力间 的交织问题。
       第三，政治权力、行政权力挤压学术权力。在高校，政治权力和行政权力通过法律授权，建 立了庞大的组织体系。在学校以下设学院、学系，学院与学系的党政领导一般由学校任命， 在校、院、系之间形成了严格的等级，权力中心在学校。在各种学术权力机构中，党政管理 人员（当然大都本身也在学术上具有一定权威）占据相当大的比例, 使得学术权力成为政治 权力、行政权力的附庸。
       三、 高校内部权力关系的构建与协调
       针对上述问题，笔者认为，确立学术权力的主导地位，界定政治权力的效力范围，规范行政 权力的实施过程，协调政治权力、行政权力与学术权力的关系，是构建与社会主义市场经济 体制相适应的高校内部权力关系的基本价值取向。
       1 确立学术权力的主导地位
       确立学术权力在高校内部权力关系中的主导地位，这是由高校的职能及其特征所决定的。在 学术发展日趋专业化的时代，“大学内的基本活动是学术性工作，而学术活动是根据学科来 进行和组合的，由此形成分裂的专业，相对松散的组织结构，并不太严格的学院或学部、系 或讲座层次”。［4］可见，学术性和学科性构成了学术权力合法性的特殊基础。学 术权力是学校管理的核心力量，在高校的权力结构中，应该居于主导地位。
       明确学术权力的主导地位，并没有否认政治权力和行政权力的重要地位。政治权力、行政权 力在高校管理中的地位和作用是不可替代的。政治权力、行政权力主要是为了保障学术活动 的顺利、有效实施。政治权力在高校发展中居于领导地位。但无论是政治权力还是行政权力 都不 是高校的本质特征，其职责都是为了实现以人才培养为中心的学术活动的正常进行。政治权 力和行政权力的作用更多地体现为创造学术自由的氛围，组织各种力量和资源实 现学科专业建设的目标，其动员力、执行力直接关系到学术活动的正常进行，也直 接关系高校的发展。
       学术权力的实现需要法律法规的刚性规定的支撑，需要大学章程等具有法律 效力的文件确立相应的程序、规则和方式，使其在制度层面获得存在和发展的基础和动力。 尽管我国高等教育法律法规规定了有关学术组织的职能如《高等教育法》第42条规定了“ 高等学校设立学术委员会，审议学科、专业的 设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。，但并没有确认 学术权力在高校内 部权力关系中的主导地位，并且缺乏有效的制度保障。正如有学者所指出的，“《高等教育 法》中有关大学学术权力系统及学术权力的规定具有很大的模糊性、残缺性、软性。法规、 制度应明确规定大学内部政治权力系统、行政权力系统、学术权力系统的组成关系、权力与 义务、职权范围、行为效力、作为与不作为应承担的法律责任等等。”［5］学术权 力的主导地位，只有凭借着“制度规范”系统才能得以确立，即是说，需要以立法的形式明 确学术组织在学校组织架构中的作用。此外，通过立法方式建立健全校务委员会制度、专业 委员会及学科委员会等制度，协助学术委员会进行学术事务的决策和管理等。从高校内部 的制度看，需要建立健全学术制度，通过学校规章规范内部成员的学术行为，为学术权力的 行使提供制度上的支撑。发达国家的学术发展的经验表明，学术权力“是由一整套制度来保 证的”，这种“制度提供的一系列规则由社会认可的非正式约束，国家规定的正式约束和实 施机制所构成”，［6］它包括“公认的学术准则和规范，完善的学术批评风气，严 格的学术训练，公正的招聘制度以及透明的晋升程序等等”［7］，既包括具有可操 作性的成文制度，还包括在长期的学术活动过程中形成的用以规范和约束学术研究者行为的 价值观念和传统习惯。
       2 明确政治权力的效力范围及运行方式
       政治权力的有效运行是体现我国高校社会主义办学方向的重要保证。《高等教育法》规定高 等学校实行党委领导下的校长负责制，对于保证高校坚持党的领导、坚持正确的政治方向具 有重要的意义。但是，高校内部权力结构还必须遵循高等教育发展规律，必须符合高校特 点。高校的领导关系只有符合大学的本质特征，才可能构建合理有效的权力结构，也就是说 ，党委领导下的校长负责制，在实践中必须与高校的特点有机结合起来，通过制度建设明确 规范高校内部政治权力的范围和运行方式，是完善党委领导下的校长负责制的重要课题。
       党委领导下的校长负责制的顺利实施，关键是定位问题。从理论上讲，党委的职能主要体 现在把握高校办学方向和相关的政治思想工作上，党委政治权力的发挥主要是以宏观性和超 前性为特点，校长的行政权力主要是为了保障大学管理的高效运转。
       在新的历史条件下，政治权力的实现必须积极探索新方式，既要遵循政治权力的运行规律， 也必须适应高校的特点。根据现代执政党的经验，政治领导最有效的途径是将党的意志通过 民主的立法程序变为法律的规定。在高校管理中，政治权力的实现同样需要通过一定的表达 形式，即建立一套民主程序，使党的基层组织提出的议案在民主程序中通过，成为学校管理 的决议，并以党委的思想政治工作保证党的路线、方针和政策得以贯彻落实。
       党委领导下的校长负责制是“党委领导”和“校长负责”相结合的权力关系。从实际运作 来看，“党委领导”实际上也是通过行政管理运作的方式，使政治决策行政化。公立高校 的校长一般由政府任命，党委和校长共同组成高校的领导体系。在这一结构中，《高等教育 法》规定的“党委领导”职责比较原则，校长行使职权方式缺乏严格的程序规定，因而容易 导致架空“校长负责”，甚至于以党委领导取代校长在高校管理运作中的地位。“学校党委 要把主要精力放在想全局和抓大事上，解决倾向性问题，抓关键性工作，要查办不按程序办 事和随意插手越权办事，为校长依法独立负责地解决各种问题和正确行使自己的职权创造良 好的外部环境。”［8］因此，在明确党委领导权及其范围和运行方式的同时，需要 进一步明确 党委如何“确保校长职责的实施”，这不仅是党委议事规程的问题，实际上也是高等教育法 制建设的重要问题。规范政治权力与行政权力的效力范围，有利于高等学校的校长全面负责 本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，有利于提高校长对“党委领导”的决策执行 力。一句话，明确的权力范围和运行方式，有利于以法律的权威切实保障党委领导下的校长 负责制的贯彻实施。
       
       3 协调行政权力与学术权力的关系
       高校缺失学术权力就不能彰显其本质特征。高校的学术组织特点决定了学术人员应该广泛 参与学术管理事务，从而提高学校决策的科学性和民主 性；高校职能的多样性、组织的复杂性，也需要强有力的行政权力发挥作用。因此，行政权 力和学术权力的协调不仅是必要的，也是可行的。“明确界定学术权力与行政权力的作用领 域，是协调二者关系的前提”。 2004年中外大学校长论坛“大学的管理架构与运 行机制”课题组，在深入分析我国高校的这学术权力与行政权力关系的现状以及存在的问题 的基础上，提出了改善我国高校行政权力和学术权力关系的思路和建议。参见专题研究小组 3：《论大学学术权力与行政权力关系的协调》，载《大学校长视野中的大学教育》，中国 人民大学出版社2005年版，第41页。无论是行政权力还是学术权力的运行，都应该 在国家相关法律的框架下进行。
       在现有的法律框架下，学术权力与行政权力的关系没有形成有机的分工、合作和制约的关系 ，需要进一步修改和完善现有的高等教育法规，确立学术权力在高校内部权力体系中的地位 。与 此同时，要不断完善我国高校内部的规章制度体系，特别是要通过制定高等学校章程，明确 高等学校的性质、任务和办学原则，通过建立和健全高校内部组织机构制度和运行机制，为 学术权力和行政权力的协调提供基础性的制度保证。在协调学术权力与行政权力的制度建设 过程中，必须特别重视充分发挥高校校长在协调行政权力与学术权力中的领导作用。校长作 为“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”的法人代表，应该在平衡和协 调高校内部行政权力与学术权力的关系中发挥关键作用。
       强化基层学术组织在管理中的作用，对于协调行政权力和学术权力的关系至关重要。国外高 校的教授会或评议会制度在机构的组织形式和职能运作上，为我们提供了可借鉴的范例。在 欧洲大陆，尽管政府在高等教育发展中发挥着重要的控制作用，高校的行政权力被大大削弱 ，但在基层，德国的讲座教授拥有强有力的权力，法国的教授活动领域也很大。在日本，国 立大学的权力机构是教授会。教授会的职权包括选举校长、制定学校规章制度、任免教员及 人事事项、学生管理等。改革开放以来，国内高校在建立和健全学术委员会和学科委员会制 度，探索教授会制度等方面积累了不少经验。总结这些有效的经验，形成规范，上升到制度 层面加以巩固，对于推进高等教育法制建设具有重要意义。
       与此同时，一个决策过程更民主的行政权力有利于与学术权力的协调。推进行政权力民主化 ，重要的是完善行政管理的民主程序，规范决策过程，使行政权力柔性化。而推进高校管理 权力重心下移，是促使行政权力与学术权力柔性结合的重要途径。现代高等教育管理出现了 管理重心下移的趋势。美国的巨型大学属于比较典型的行政权力向上集中的模式，但是学院 和学系仍拥有一定的自主权,特别是在学术权力方面。欧洲和日本的国立大学，也往往是越 靠近基层权力越大。对我国而言，仍然需要进一步推进管理权力的下放。尤其是学术权力的 下放，10年前，就有学者提出要坚持“以学术权力的下放为主，行政权力下放为辅”［ 9］， 这在今天看来仍然是很有意义的。更进一步说，笔者认为，从高校的实际出发，学术权力的 下放要积极，行政权力的下放要稳妥。这不仅是基于学术自由、学科发展的需要，也是基于 高校内部组织的复杂性、高校与社会的更加紧密的关联度的需要。因此，进一步推进学院制 探 索，探索扩大学院和学系的自主权，对于加强基层自主适应能力，激发基层自我寻求发展动 力，具有重要意义，这也是高校形成办学特色的立足点。总之，保障学术权力的主导地位， 必 须着力推进行政权力民主化，提高学术权力在高校内部管理的参与度，通过法律法规和高校 规章制度的建设，为推进行政权力和学术权力的协调提供制度保障。
       ［ 参 考 文 献 ］
       ［1］ 毕宪顺．权力整合与体制创新［M］．北京：教育科学出版社，2006：15 ．
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       ［3］ 叶澜．深化高等学校内部管理体制与运行机制改革的研究报告［J］．教育发展研 究，2000(5)：11-15．
       ［4］ 伯顿•克拉克．高等教育系统：学术组织的跨国研究［M］．王承绪，译．杭州： 杭州大学出版社，1994：33．
       ［5］ 高斌贝，王晓丽．大学 政治权力、行政权力、学术权力的关系及协调［J］．甘肃政法成人教育学院学报，2007(1) ：72-74．
       ［6］ 卢现祥．西方新制度经济学［M］．北京：中国发展出版社，1996：20-21．
       ［7］ 王笛．学术规范与学术批评：谈谈中国问题与西方经验［J］．开放时代，2001(12 )：56-65．
       ［8］ 魏士强．关于党委领导下校长负责制的法律思考［J］．中国高等教育，2005(2)： 20-22．
       ［9］ 谢安邦，阎光才．高校的权力结构与权力结构的调整——对我国高校管理体制改革 方向的探索［J］．中国高等教育，1998(2)：20-24．
       ［责任编辑 何菊玲］
       On the Transformation and Readjustment of Internal Power
       ofHigher Learning Institutions in Our Country
       GUO Weilu
       (Department of Law, East China Normal University, Shanghai 200062)
       Abstract: Since reform and opening door, great changes havetaken place in the r elationship of internal power in higher learning institutions of our country. Ho wever, several problems continue, such as the uncertainty in the relationship be tween political power and executive power, the obscure delimitation among politi cal power, executive power and academic power, and the pressing of political pow er and executive power against academic power. In order to respond to the demandof socialist market economy and reconstruct and readjust the relationship of in ternal power in our colleges and universities for further development of highereducation, active attempt should be made to promote law-based construction in hi gher learning institutions for formly establishing the leading position of acade mic power by normalizing the domain and operative form of political power.
       Key Words: [JP3]administration of higher learning institutio ns; relationship of power; academic power; executive power