文章标题 全文   多个检索词，请用空格间隔。

       
       摘 要：师范教育是国家公共教育制度的基础。师范教育如何发展，是国家干预还是市场 调节，各国根据国情有不同的选择。透视我国师范教育发展的百年历程，市场机制并不能有 效提升师范教育的质量，解决欠发达区基础教育教师资源、特别是优秀教师资源短缺的问题 。正是基于这一现实，国家决定通过公共财政手段干预师范教育的走向，以实现教育公平 ，促进社会和谐。政府对师范教育的干预是局部的、引导性的，而非全面的、强制性的。其 目的是引导师范大学坚守“师范性”的特色，并不涉及对学校事务的全方位干预。
       关键词： 师范教育；师范生免费教育； 国家干预
       中图分类号： G650 文献标识码： A 文章编号： 1672－4283(2008)06－0117 －05
       收稿日期： 2008－09－15
       作者简介： 陈鹏（1962—），男，陕西富平人，教育学博士，陕西 师范大学高等教育研究与评估中心教授，博士生导师。
       师范教育的准公共产品属性决定了它可以由政府与市场共同来提供。转型时期我国师范 教育的发展客观上面临着来自政府与市场的双重影响，和两种不同力量博弈下的改革模式 选择。师范生教育免费政策的存废问题，实质是反映了两种不同价值观指导下的不同的改 革思路，是主张国家干预，还是强调市场配置，是实施“封闭型”师范教育，还是推行“开 放型” 师范教育，这都是百年来我国师范教育改革发展过程中一直争论的问题。
       一、 师范教育的体制改革与我国师范教育的市场危机
       体制的改革意味着对既有秩序的颠覆或修正以及新秩序的建立与维护。受新自由主义的 教育理念影响，近年来世界主要发达国家教育改革的核心理念是如何通过市场手段配置教育 资源，提高教育效率。不论是英国撒切尔政府推行教育完全市场化尝试，美国政府实施的“ 特许学校”与“教育券”制度，还是日本、新西兰、俄罗斯等国家实施的学校私有化改革， 都贯穿着新自由主义的教育理想，即反对国家对教育的干预、包揽，否定福利性的教育政策 ，主张将市场机制引入教育领域，认为教育不应是政府提供的服务，而应该是自由市场的一 部分，只有通过自由竞争才能提高教育的效率与质量，确保学生和家长的中心地位和影响力 。［1］
       新自由主义作为一种与凯恩斯国家干预主义相左的西方当代社会的意识形态，它在力图 改变国家干预所产生的负面影响的同时，也使各国的教育改革陷入市场化的危机之中。这种 危机主要表现为过分地强调教育竞争与效率，使教育单纯服务于市场，弱化了政府的责任， 忽视了教育的公共性与弱势人群的利益，放弃了传统公共教育的民主、公平职能。
       中国的教育改革与发达国家的教育改革在一定意义上表现出一定程度的趋同性。改革开放 以来，我国教育体制改革的目标是改变与计划经济相适应的政府举办、计划调控、封闭办学 、集中统一的体制模式，扩大地方、学校办学权利，鼓励社会力量举办学校及其他教育机构 等，以建立适应社会主义市场经济体系的教育体制。与此相呼应，师范教育的改革就是要突 破适应计划经济体制的职前培养与职后培训完全独立的体系，使传统的封闭型师范教育体系 逐步向开放型的教师教育发展，师范教育的收费问题则是在这一变革过程中派生出来的。封闭师范教育体系体现了国家对师范教育的强力干预，学校的经费、师资队伍、 招生、毕业生分配等均由国家计划安排，师范学校垄断教师的培养，学校缺乏办学自主权， 学生享受免费教育，没有就业的选择权。由封闭型走向开放型，意味着高等师范学校对教师 培养的垄断地位的颠覆和综合大学培养目标的扩展，同时也刺激着师范大学迅速向综合大学 迈进，师范生收费问题也在这一变革过程中悄然酿成。
       1993年，《教师法》颁布并实施，规定实施教师资格制度，“中国公民凡遵守宪法和法 律，热爱教育事业，具备良好的思想品德，具备本法所规定的学历或经国家教师资格考试合 格，具有教育教学能力，经认定合格后，可以取得教师资格”。 1995年，国务院颁布《教 师资格条例》，对教师资格制度实施的相关问题，如教师资格的认定条件、资格认定申请、 资格认定、资格证书的管理等具体事项作了详尽的规定。这就表明，其他高等学校的毕业生 只要达到《教师法》、《教师资格条例》规定的要件，经过合法程序，也可取得相应教师资 格。至此，封闭型师范教育体系独立存在的法律基础不复存在； 1998年，第三次全国教育 工作会议确认综合大学可以培养教师；1999年，中共中央、国务院颁发《关于深化教育体制 改革、全面推进素质教育的决定》，“鼓励综合高等学校和非师范类的高等学校参与培养、 培训中小学教师工作，探索在有条件的综合大学试办师范学院”。封闭型师范教育向开放型 教师教育转型的政策基础已经具备。
       综合大学举办教师教育，师范大学综合化，使师范生是否免费的问题成为我国师范教育 改革过程中的热点。综合化的师范大学的师范生是否还能继续享受免费待遇？综合大学的师 范学生是否能享受与师范大学学生相同的待遇？在高等教育大众化大背景以及高校规模迅速 扩 张和高等教育经费严重不足的双重压力下，基于对师范教育准公共产品属性认识的深化，教 育成本分担的理念认同，封闭型师范教育体系形成的师范生免费传统开始松动。1993年，《中国教育改革与发展纲要》提出，“非义务教育阶段培养成本收取一定比例费用”；1994年 7月3日，国务院发布《关于<中国教育改革与发展纲要>的实施意见》，明确指出：“积极推 进高等学校和中等专业学校、技工学校的招生收费改革和毕业生就业制度改革，逐步实行学 生缴费上学，大多数毕业生自主择业的制度。1997年大多数学校按新制度运作。2000年基本 实现新旧制度的转轨。”2000年6月5日，教育部、国家计委和财政部联合下发《关于2000年 高等学校招生收费工作若干意见的通知》，指出对享受国家专业奖学金的高校学生也可征收 学费，其标准由省、市、自治区自定。至此，建国以来中国师范教育的免费传统宣告终结。师范生收费制度的确立，意味着政府决定通过教育成本分担的方式来解决师范教育发展 经费不足的问题，通过市场的手段来缓解政府财政的压力；意味着师范生免费传统的解体和 与这种传统相关的政府、学校与学生权义关系的重新调整。在传统体制背景下，一方面，国 家作为权利人有权要求学生接受国家规定的师范教育，并到国家所需要的地方进行教育服务 ；另一方面，学生作为利益的享受者，有义务提高自己的专业水平，服务于国家需要的基础 教育。而师范生收费制度的实施，从根本上颠覆了这种关系。学生作为教育消费者，有权 要求政府、学校为其提供满意的教育服务，也有权选择适于自身生存与发展的地域、工作环 境和工作类别，政府、学校无权干预。在我国教师资源有限尤其是优质教育资源十分短缺 的情况下，师范教育服务的市场危机在所难免。优质的教师资源流向城市、重点学校，而农 村贫困地区、民族地区的教师资源短缺，教育落后。笔者近期参与《国家中长期教育改革与 发展规划纲要》——“普通高中教育发展研究”的调研工作，赴陕西某农业县两所农村普通 高中进行调研，结果发现在两所中学专任教师中，教师第一学历的合格率仅有两成，六所重 点师范大学毕业的教师只有6人，且均是20世纪90年代之前计划分配的。
       同时，在与综合大学同等收费标准下，或收费标准的差异不足以动摇学生求学选择的条 件下，优秀的学生资源会流向学术水平较高的综合性大学，引发师范大学的生源危机。由于 师范大学的任务是为基础教育培养师资，其办学指导思想和功能定位决定了它的学术性主要 体现在与教育教学相关的教学领域。但人们对教师职业非专业化的定性与狭隘的学术观，影 响了公众对师范大学学术水平的判断。学术性的本质是创造性，“教学是一门学术性的事业 ，它虽然从已知开始，但不局限于已知，最好的教学不仅传授知识，同时也改造和扩展知识 ，更重要的是教学是一个能动的过程，教师不仅要善于创造一个求知的共同基础，而且通过 各种活动，把学生和自己都推向新的创造性的方向。教学同样需要教师的创造性。”［ 2］如此理解，师范大学的学术性与综合大学的学术性只有类的差别而无质的差异，不能 用综合 大学的学术标准衡量师范大学学术水平的高低。但世俗的观念正好相反，这就使师范大学在 与其他综合大学或理工科大学争取优秀生源方面处于劣势。没有一流的学生就很难培养 一流的教师，没有一流的教师，就不可能有高水平的教育。师范生收费制度的实施所产生的 这一系列市场反应，恐怕是决策者始料不及的。
       
       因此，基于“鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者”的动机［3］3，基于“让教 育成为全社 会最受尊重的事业”的理想，国家在6所部属师范大学试行师范生免费教育。［3］20这表明政府决定通过国家干预的方式扭转师范教育改革过程中的市场化倾向，希望通过政府 行为合理配置教师资源，实现教育公平。
       二、 国家干预与我国师范生
       免费教育的历史考察
       国家干预是一种历史存在，实质上是国家代表社会共同利益对个人意志的一种修正、 调节，它是国家统治的一种表现形式。［4］对人类社会而言，必要的国家干预对 规范社会秩序、实现公共利益是必不可少的。国家对教育事务的干预是国家行使教育权的表 现。国家 教育权最初表现为一种特权，只有统治集团的子女才有机会接受国家教育；封建制度建立后 ，国家开始尝试通过教育来教化国民，教育逐渐向民众开放，但由于受当时经济水平与政治 制度的制约，国家举办的学校很少，教育基本上是民间的事务，国家很少干预，政府只是提 供一种筛选机制，用于选拔国家所需人才；近代之后，随着教育对国家作用的提升，教育才 由传统的私人事务转变为国家公共事务，国家才开始介入教育事务，并通过一系列立法行为 ，加强对市民社会教育的干预能力，以控制教育的发展方向与发展规模，建立与国家要求相 适应的教育规范，实现教育的公共目的。因此，从某种意义上讲，中国近代教育制度的建立 与发展就是国家积极干预的结果。
       在中国师范教育百余年来的发展历程中，历届政府均以法律、法规或行政规章的形式干 预免费师范教育的走向。师范教育除1922—1932年和2000年之后较短时段内实行收费政策之 外，师范生在更长时间内接受的都是免费教育。
       1902年，清朝政府效法日本拟定了《钦定学堂章程》（又称壬寅学制），该章程包括《京师大学堂章程》、《考选入学章程》、《高等学堂章程》、《中学堂章程》、《小学堂章 程》和《蒙学堂章程》6个部分。这是我国近代第一个教育法规，表明国家开始运用立法手 段干预教育的发展。
       1904年，清政府对《钦定学堂章程》进行了修改，颁布了《奏定学堂章程》（又称癸卯学 制），该章程除对学校系统、课程设置、学校管理等做了更具体的规定外，对师范教育也做 了专门规定，制定了《奏定初级师范学堂章程》、《奏定优级师范学堂章程》和《奏定女 子师范学堂章程》。《奏定学堂章程》对我国近代教育制度的奠基产生了重要影响。《奏定 初级师范学堂章程》规定：“师范生无需纳费”；除官费生外，“许设私费生”。“从事 教员之义务年限，由官费毕业者，本科生六年，简易科三年；由私费毕业者，本科生三年， 简易科二年。此年限内，不准私自应聘他往并营谋他事。”［5］236《奏定优级师范 学堂章程》 规定：“公共科及分类科学生在学费用，均由官费支费。”“优级师范学堂分类科毕业生， 有效力本省及全国教育职事之义务，其义务年限暂定为六年。”“毕业生有不尽教育职事之 义务，或因事撤销教员凭照者，当酌令缴还在学时所给学费以示惩罚。”［5］258《奏 定女子师范学堂章程》规定:“女子师范生勿庸缴纳学费。”“女子师范学堂毕业生，自领 毕业文照之日起，三年以内，有充当女子小学堂教习和蒙养院保姆之义务。”［5］674清末的师范生以“官费生”为主体，官费生全部享受公费待遇；即使是“私费生”，也享有 免缴学费的优惠,故毕业后也当尽一定年限的“教员之义务”。［6］
       1912年，中华民国教育部颁布的《师范教育令》第3条规定：“师范教育经费，以省经 费支给之。高等师范学校经费，以国库金支给之”。第9条规定：“师范学校、高等师范学 校学生免纳学费，并由本学校酌给校内必要费用。”［7］423—424与此法令相配套 ，民国教育部先后 颁布了《师范学校规程》和《高等师范学校规程》，对师范生免费及其服务义务做了进一步 的规定。《师范学校规程》第56、58条规定：“公费生免纳学费，并由本学校给膳宿费。” 学生“退学或自行告退，在公费者应令偿还学费及给予各费，在自费者应令偿还学费，但得 酌量形免其一部分或全免之”。第59条规定：毕业生的服务年限“第一部公费生七年，半自 费 生五年，自费生三年；第二部生二年。女子师范学校本科毕业生应行服务之年限：公费生五 年，半自费生四年，自费生三年；第二部生二年”。第63条规定，师范毕业生因无当事由、 或因惩戒免职者等要偿还学费和学校给予的各种费用。［7］436—437《高等师范学 校规程》第23、26 、27条规定：“公费生免纳学费，并由本学校给予膳费与杂费。”“本科公费生之服务期， 自受毕业证书之日起，以六年为限，但经教育总长特别指定职务，及服务于边远之地者，得 减至四年。”“专修科公费生之服务期，自受毕业证书之日起，以四年为限，但经教育总长 特别指定职务，及服务于边远之地者，得减至三年。”［7］426—427
       1922年民国政府颁布《新学制》（又称壬戌学制），取消师范生的公费待遇。
       1932年民国政府颁布《师范学校法》，并于1935年颁布了与之相配套的《师范学校规程》，恢复师范生免费教育制度。《师范学校规程》规定，师范学校学生一律免收学费，学校 不得征收图书本及体育任何费用，学校应设置奖学金额。同时也规定，师范生的修业年限 参照其修业年限加倍计算，在服务期内，不得升学或从事教育以外的职业，否则要追缴学膳 费。［7］476—477 1942年，民国政府教育部颁布《师范毕业生实习规程》（1946年 修 改），1944年民国政府政务院颁布《全国师范学校公费待遇实施办法》，对师范生的权利与 义务做了详尽的规定。
       值得注意的是1949年之后，大陆与台湾地区虽然选择了不同的政治制度，但在师范生 免费教育政策方面有诸多相似之处。
       新中国成立后，国家对师范生实行了“人民助学金”制度。1951年，国家制定了《师范 学校暂行规程》和《关于高等师范学校的规定》，其中规定：“师范学校的学生一律享受人 民助学金”，“师范毕业生，至少服务教育工作三年”；“高等师范学校的学生，一律享 受人民助学金”，“高等师范毕业生由人民政府教育部门分配工作”。师范生免缴学杂费、 住宿费。
       1979年，台湾地区对1932年制定《师范学校法》进行修改，颁布《师范教育法》。该法继 承了《师范学校法》免费传统，规定：“师范教育由政府举办，私人不得为之；师范校院学 生在校肄业期间免交学费并给予公费，于毕业后，须受最低服务年限的限制；师范校院及教 育院系公费生修业期满，由主管教育行政机关分发实习及服务”。［8］
       透视百余年来师范教育免费政策的变迁历程，有两点值得注意：
       首先，免费是百余年来师范教育发展的主旋律，免费政策的实施，曾吸引大量的优秀青年 投身于国家的教育事业，促进了基础教育的发展，为我国公共教育制度的建立与完善奠定了 基础，提高了国民素质。而当前我国在部属6所师范大学进行师范生免费教育政策试点， 能否起到示范作用，我们翘首期盼。
       其次，通过立法对师范生免费教育政策进行全面的规范与干预。师范教育的发展，是百余 年来 多数政府的选择。师范生在享受免费政策的同时，也必须履行教育服务的义务，对此，历届 政府都做了较具体的规定，以规范师范生的就业行为，这为今后我国师范生免费师范教育政 策的进一步完善提供了参考。
       
       三、 师范生免费教育与
       国家干预的有限性
       国家干预方式可分为过程干预、目标干预和选择性干预。不同国家、同一国家的不同历 史时期对师范教育的干预方式有所不同。由于过程干预过多地介入大学事务，从而损害了大 学的 学术自由，造成官僚主义；目标干预则可能推卸政府对大学的责任；因此，越来越多的国家 采用选择 性干预，即政府通过舆论宣传、拨款、政策扶持、评估与监督，引导大学发展，提高大学质 量。［9］
       我国实行师范生免费教育政策，不是政府对师范教育的全面干预，而是政府通过公共财政 手段来调控师范教育的发展。政府对师范教育的干预是局部的、引导性的，而非全面的、 强制性的。其目的是引导师范大学坚守“师范性”的特色，持续地为基础教育培养高素质的 人才，并不涉及对学校事务的全方位干预。
       从法学的视角分析，国家干预的有限性主要表现为干预行为的合法性。合法性首先是合 宪性，即政府出台的师范生免费教育政策要符合《宪法》的规定。《宪法》第19条规定：“ 国家发展 社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育 ，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育”。第89条规定：“国务院领导 和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”。高等师范学校是国家举办的公立 大学，承担着为基础教育培养合格师资的神圣使命，因此，国务院及其国务院主管教育的职 能部门，针对高等师范教育发展中存在的问题出台师范生免费教育的政策，干预师范教育的 走向，是履行其“领导与管理”职责的体现。
       其次，合法性是指合乎教育法律的规定性，即国家对师范教育的干预是要有法律依据的， 不能超越法律的规定。《教育法》第11、14、15条，《高等教育法》第7、8、13、14条在赋 予政府管理学校、实施教育改革权力的同时，也对学校的权利做了详尽的规定。《教育法》 第28条规定，学校在履行义务的基础上具有按照章程自主管理、教育教学、招生、学生管理 、学业证书颁发、教师聘任与处分、经费管理与使用、拒绝非干涉等权利；《高等教育法》 第31—38条规定，高等学校可以依据国家规定制定招生方案，自主调节系科招生比例；自主 制定教学计划、选编教材、组织实施教学活动；自主开展科学研究、技术开发与社会服务； 自主开展学术交流与合作；评聘教师和其他专业技术人员的职务；自主管理和使用学校财产 。
       国家依法具有管理教育、推进教育改革的权力，学校作为法人则享有法律赋予的办学自 主权。国家教育权与学校自主权在这个层面形成张力，这就要求作为强势一方的政府在行使 国 家教育权时，必须恪守“法律授权即拥有的原则”，从实体法的授权出发，遵循程序法的基 本原则。［10］因此，国家的干预行为必须严格遵守法律的规定，不能侵蚀学校 依法享有的各项权利，这是国家干预的基本信条。
       国家与市场是左右教育发展的两股主要力量。是主张国家干预，还是强调市场调节；是 主张师范生免费、低收费，还是实施高收费的师范教育政策，各国根据国情都做出了自己的 选择。透视我国师范教育发展的百年历程和我国基础教育发展的现实，似乎依赖市场机制还 不能有效解决欠发达地区基础教育教师资源、特别是优秀教师资源短缺的问题。面对我国基 础教育发展的非均衡现实，国家对师范教育发展进行有限干预是促进教育公平的现实选择。
       ［ 参 考 文 献 ］
       ［1］ 赵银生.论新自由主义改革及其启示［J］.当代教育科学，2006(10)：14- 24.
       ［2］ 叶澜.一个真实的假问题——“师范性”与“学术性”之争的辨析［J］.高等师范 教育研究，1999(2)：10-16.
       ［3］ 温家宝.政府工作报告［EB／OL］.新华网，2008-03-09.http:∥news.xinhuanet.c om/newscenter/2008-03/19/content-7819983.htm.
       ［4］ 邹永贤，等.现代国家学说［M］．福州：福建人民出版社，1993：114-116．
       ［5］ 朱有伐.中国近代史学制史料［M］．上海：华东师范大学出版社，1989.
       ［6］ 喻本伐.师范教育体制的变化与师范生免费政策的存废［J］．华中师范大学学报： 人文社会科学版，2008(2)：114-123.
       ［7］ 宋恩荣，章咸.中华民国教育法规选编［M］．南京：江苏教育出版社，2005.
       ［8］ 杨国赐，陈益兴.我国主要教育法规释论［M］．台北：五南图书出版公司，1993： 33.
       ［9］ 陈超.西方世界一流大学形成中的国家干预［J］．高等教育研究，2006(4)：105-1 09.
       ［10］ 劳凯声. 变革社会中教育权与受教育权：教育法学的基本理论问题［M］ ．北京：教育科学出版社，2003：145.
       ［责任编辑 何菊玲］
       Market Crisis of Normal Education and Limited Intervention
       CHEN Peng
       (Institution of Higher Education Research and Evaluation, Shaanxi Nor mal University, Xian 710062, Shaanxi)
       Abstract: As the foundation of the system of national univer sal education, how t o develop normal education, by governmental intervention or by market adjustment , depends on choice of different states according to their respective internal s ituation. A review of the centurial history of growth of normal education in ourcountry shows that market mechanism cannot effectively improve the quality of n ormal education or solve the problem of shortage of teacher resources, especiall y outstanding teacher resources. Based on this reality, the state has decided tointervene with the orientation of normal education by means of public finance s o as to realize equal education and promote social harmony. However, governmenta l intervention with normal education is but partial and directory rather than co mprehensive and compulsory with the purpose of making normal universities mainta in the character of “normality”.
       Key Words: normal education; free normal education; governme ntal intervetion