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       摘要：该研究以“底线公平”理论为基础，沿着理念——制度——政策的研究路径，参考和借鉴国外实行的最低养老金收入保障制度，结合我国国情，提出建立最低养老金标准的初步构想，旨在建立起一种能够规避退休人员养老金水平下降风险，保障退休人员基本生活水平，缩小养老金待遇差距，减少贫困，促进社会公平，逐步实现共建共享，促进社会安定与和谐的养老金收入保障机制。
       关键词：社会公正；底线公平；最低养老金标准
       中图分类号：C913.7　文献标识码：A　文章编号：1000-2529(2008)03-0091-04
       由于社会风险是不可能完全预测的，任何养老保险制度或模式，都不可能完全地提供可预测的养老金收入。现实生活中客观存在着容易使养老金产生风险的多种不确定性，这些不确定性中最突出的两种：一是老年人退休后存活期限的不确定性；二是老年人退休期间经济状况的不确定性。20世纪80年代以来，中国的养老保险制度改革取得了令人瞩目的成就，中国特色的社会保障体系正在逐步建立和完善。当然，中国所建设的如此庞大的系统工程是世界上没有任何一个国家可以比拟的，特别是中国所处在社会转型和急剧发展时期所进行的养老保险制度改革就更具艰巨性、复杂性。
       一、最低养老金标准问题的提出
       国家建立养老保险制度的根本目的就是要从制度上保障每一位老年人在退休后有稳定的、可以预测的、充足的养老金收入，能够维持其退休生活，并能够共享社会经济发展成果。正如1982年在维也纳召开的老龄问题世界大会所提出的：“保障老年人的收入意味着作为一种公众政策应该确保老年人有足够的收入来源支付某一特定社会的最低标准的生活费用。”“必须解决保障、保护及维护老年人收入的问题”。在这次大会上通过的《行动计划》中建议“各国政府采取适当行动保证所有年龄较长人士能有适当的最低收入……根据向所有老年人都提供保险的原则、建立或指定社会保险制度”。强调必须“确保老年人得到足够最低收入，合理地补偿以前的收入，以及继续调整收益水平，以使老年人分享国民生产率和生活水平的提高”。就我国当前养老保险制度范围内，广大退休人员养老金所面临风险而言，养老金风险的不确定性因素主要体现在以下方面：
       经济因素。退休人员退休后经济状况不确定因素主要是物价和工资变动所产生的影响。退休人员领取养老金随着社会经济的不断发展变化，基本养老金将面临双重风险危机，一方面，若物价上涨而养老金不变，则将导致养老金的实际购买力下降，退休人员生活水平的绝对下降。若物价上涨速度过快，还可能影响到退休人员的生活维持问题；另一方面，若全社会整体收入水平提高，但在职人员工资的增长和社会基本生活水平提高过快，则退休人员的相对生活水平会降低。
       制度因素。自1997年开始，中国统一实施了“社会统筹和个人帐户相结合”的养老保险制度，新制度的实质是要实现现收现付制向部分基金制的转轨，但是新制度在设计时并没有处理解决好转轨成本问题，使制度设计本身存在着一定的缺陷，经过十多年的运行，现行制度仍然是“统帐结合”外壳下的现收现付制度。新制度对养老金待遇设计为“老人老办法，中人中办法，新人新办法”，“老人”的养老金计算方法是其退休前档案工资按比例打折后再加上各项津补贴，由于“老人”过去长期实行的是“低工资”，档案工资水平非常低，再加上没有个人帐户的积累，因此，大部分“老人”的养老金待遇是偏低的，影响了退休人员的生活，而新制度缺乏对低收入的“老人”进行托底保障的制度设计，无法从根本上解决由于历史原因形成的“老人”养老金低收入问题。因此，客观上需要对新制度进行适当地调整和修改完善，需要为养老金低收入的“老人”、部分已经退休或即将退休的“中人”进行养老金收入托底保障设计。
       政策因素。由于现行养老保险制度本身存在着一定程度上的制度设计缺陷，多种退休政策同时并存，导致在一定程度上养老保险政策出现了偏离公平的倾向，陷入了一些无法解决的政策性矛盾中：一方面，目前的养老保险政策在实际操作中还没能做到排除身份差异，在享受养老金待遇方面仍按等级身份享受待遇的事实，导致出现了政策性不公平；另一方面，由于转轨成本问题引起的基金问题，导致目前各级政府社会保险部门的主要精力集中在扩大职工养老保险覆盖面和强化养老保险基金征缴方面。而对于企业退休人员养老金低收入的现状，尚没有能够有精力建立有效的政策保护措施，虽然中央采取积极的措施在全国进行过几次大的养老金调整，但从总体来说尚未能够从根本上解决养老金高收入者仍高、低收入者仍低的政策性矛盾，也没有很好地解决养老金收入差距扩大化的客观现实矛盾。各地对于不断出现的退休人员因养老金偏低出现的群访事件，解决办法大多都是采取同级财政出资，提高各种生活补贴方式增加收入，但这种临时性政策既不能彻底解决问题，又与中央关于各地不得自行提高养老金水平的要求相矛盾。
       现实因素。截至2006年底，我国已有4623万多离退休人员正在按月享受基本养老金待遇。由于种种原因个体之间的差异较大，加上经济转型时期通货膨胀较高，部分退休人员养老金无法满足基本生活水平的需要。部分退休老年人的生活非常清苦，有的还在退休后继续付出艰辛的劳动以赚取微薄的收入贴补家用，并担负着照顾第三代子孙的责任，有的甚至还要贴补失业下岗的子女，他们一生的艰辛劳动到晚年的生活仍是无质量的，更谈不上安度晚年。
       基于上述原因，需要在现有养老保险制度中，探索一种有效的针对退休人员的养老金收入保障机制，能够保障退休人员基本生活水平，构筑起养老保险制度中的最后一道防线，以避免退休人员养老金水平因降低到这道防线以下而导致养老保险制度失去存在意义。我们将这道防线称之为最低养老金标准，它所指向的是退休人员个体基本需要在社会养老保险范围内可以用货币化数值表示的水平。这个水平会随着各地社会经济发展程度进行适当的调整，成为缩小养老金收入差距的重要调节线，使退休人员能够共享经济社会发展成果。
       为了探索广大退休人员最低养老金收入保障机制。北京、上海、广州、杭州等地，根据1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中“离退休人员养老金最低标准，由地方政府制定，凡符合按月领取养老金条件的离退休人员，养老金达不到最低标准的。可补足到规定的养老金最低标准”的规定。结合本地社会经济发展程度以及资金承受能力，纷纷建立了不同水平的最低养老金标准，规定凡达不到最低养老金标准的，予以补齐，这对于在养老保险制度范围内维护退休人员的基本生活、维护社会的稳定起到了重要作用。但是，各地的探索实践目前仍停留在经验决策上面，还需要从理论上、制度上、政策上加强对于最低养老金标准这种养老金收入保障制度的探索，这些成为笔者对本问题研究的原动力。
       二、最低养老金标准问题的基本理念
       
       中国社会科学院景天魁研究员提出了“底线公平”理论，该理论是在坚持马克思主义唯物史观的基础上。从社会公正和发展角度出发，强调对社会发展过程中处于困难群体整体利益的保障，强调“公平”是一种社会意义上的公平，是一种在社会整体制度下的公平，是一种适度的公平，“适度公平”就是“底线公平”，并非按照个人意愿的个别公平。
       这一理论运用于养老保险制度中的意义在于：以这个理论为确立最低养老金标准基本理念，明确政府与社会广大退休老年群体之间的关系，明确政府在养老保险制度中最主要的责任和关注重点，最低养老金标准是全社会除去个人之间的差别之外，共同认可的一道对社会所有退休人员养老金收入的保障线，但这道保障线不是最低生活的保障线，不能简单将它理解成和贫困线一样，它相对于贫困线或者最低生活保障线要高一些，其水平在不同地域也是不一样的，这主要取决于社会整体对当地生活适度水平的认可。
       最低养老金标准并不是覆盖所有老年人，而是对享有养老保险的老人进行基本生活水平保障。它所能够保证的是让所有参保退休人员均可以享受这项基本权利，所有退休人员在这个标准面前具有的权利是一致的，但它并不能保证受保障人实际一定获得同样的基本生活。因此，这个养老金收入保障标准具有动态性质，它要保障退休人员所领取的养老金能够实现适度的“能保障基本生活”的公平，它是在坚持公平与效率、权利与义务对等的基础上，对养老保险范围内退休人员采取的一种养老金收入托底保障制度，以求能够在养老保险制度范围内实现所有退休人员的“适度公平”。最低养老金标准明确了政府、市场与个人之间的责任划分，在养老保险制度范围内，最低养老金标准及其以下水平是政府的托底保障责任，这个养老金标准水平是保障退休人员基本生活最起码的。不可缺少的，是政府必须保障、必须承担的责任而言的，政府只有运用公共财政进行托底保障保持这个水平，才能体现出养老保险制度的“国家责任主体”地位；而最低养老金标准以上的水平，政府的主要责任是进行宏观调控，运用政策手段进行引导，控制收入差距扩大，企业、个人、家庭以及非政府组织则按照市场经济的运行规律以及社会保险特有的制度经济运行特征各负其责。
       在这里，有必要从各个不同角度重新审视一下国家建立养老保险制度的意义，以求深化在养老保险制度内以“底线公平”理论为基本理念的认识。
       从哲学角度来看，实施社会保障制度的本质是要首先解决人的生存和发展问题。人类社会实施社会保障制度是由人类生存需要出发，只要有人的存在，社会就要为之服务，就要满足基本的生存和发展需要。恩格斯指出：“马克思发现了人类历史的发展规律，即历来为纷繁复杂的意识形态所掩盖着的一个简单事实：人们首先必须吃、喝、住、穿，然后才能从事政治、科学、艺术、宗教等等。”物质生活的满足是第一位的。需要是人对物质生活资料和精神生活条件依赖关系的自觉反映，“他们的需要即他们的本性”。这是从哲学角度对人的生存和发展需要进行的思考，同时也是对社会保障制度乃至社会养老保险制度的本质认识，只有不断满足人的生存和发展需要，才能充分发挥人在社会生产中的积极性和创造性，而生存的需要是社会成员必须得到的最低限量和最基本的需要，是人类赖以生存和发展的基本条件，是衡量社会发展的基本尺度之一。对退休的劳动者设立最低养老金标准，本质上就是保障他们的基本生活的最低限量和需要。
       从政治角度来看，实施社会养老保险制度就是通过再分配手段，调节收入分配，保障退休人员的基本生活，解决因不同制度下养老待遇差距引发的新的社会不公平，维护社会公平，维护社会稳定，维护国家政权的稳定。社会公平是构建社会主义和谐社会中的基本特征和价值取向，“底线公平”就是界于这种价值取向与具体制度设计之间的理念，在这种理念下建立最低养老金标准能够缓解当前因养老金水平偏低引发的社会不稳定，它能够充分体现出政府在对退休群体养老金收入保障的责任，能够充分体现出政府对养老金水平进行调控手段的强制性，保障退休人员在退休后的收入能维持最低限度的基本生活，实现养老保险范围退休人员在待遇水平上“适度公平”，从而在养老保险制度层面上起到维护社会公平的作用。
       从经济角度来看，经济发展的再生产过程中，在业这一代的劳动者是以退休一代劳动者所提供的积累起来的劳动为基础的，这些退休的老年人在过去所提供的产品中，除了个人以工资形式取得一部分产品外，还为社会提供了大量用于扩大再生产的积累，这些积累已转化为无数的厂房、机器设备等生产资料和道路、桥梁等各种基础设施。试想，若没有退休老年人过去经过几十年艰苦创业为社会提供的大量积累，也就没有今天所进行的扩大再生产，社会经济和文化又怎能得到持续、快速发展。事情非常清楚，当今的社会物质财富中，既包含现在职工创造的新价值，也包含老一代职工过去所创造的价值，即通过固定资产折旧转移到新产品中去的那部分，它们是新老两代人共同努力的结果，建立最低养老金标准，就是要从经济上确保让退休人员分享社会经济发展成果，实现共享，而这种从经济上的回报正是来源于他们对社会发展的劳动贡献。
       从社会角度来看，在现代文明社会，个人在生活陷入困境时具有要求国家和社会提供必要的帮助的权利，而社会则有向遭遇困难的社会成员提供帮助的责任，现代养老保险体系应保障退休工薪劳动者的基本生活水平。目前中国的国情是社会生产力还不够发达，客观存在着经济发展水平地区差距，我国养老保险制度尚未能实现广覆盖，大多数养老金收入偏低的退休人员生活在中西部省份。人到老年就逐渐成为利益获取上的弱势者，退休人员在利益获取上的能力就越差，加上客观存在的政策性不公平，城市养老金低收入的退休人员生活严峻。如果不对他们的养老金进行适度的公平保障，那么退休老年人的生活水平与社会平均水平的差异会越来越大，就容易引发老年群体的不满。确立最低养老金标准，既是保障退休人员基本生活水平的需要，又是社会安定和家庭和谐的需要。
       建立最低养老金标准，实行养老金收入保障制度，相对于每个养老保险制度范围以内的所有退休人员而言，就是要使他们在这道保障底线面前所具有的权利具有一致性，也就是要使现有四千六百多万退休老人甚至将来更多的老人在养老金收入上能够实现“底线公平”。现阶段，政府在养老保险的问题上重点应该放在保障“底线”上，即优先解决最困难养老金低收入退休老年人的需要，解决富裕反衬下养老保险制度内的“贫困”问题以及制度内贫富悬殊扩大化的趋势，这是政府在市场经济条件下政府必须管的事，也就是政府必须掌控的“适度公平”，而“适度公平”就是“底线公平”。“底线公平”是最容易做到、最必须做到、最能够提高社会整体公平水平的一种“公平”，应以之作为构建和谐社会的起点、着力点和工作重点，这是建立最低养老金标准的理念基础。
       
       三、最低养老金标准制度设计的核心概念
       保障退休人员的“基本生活需要”是进行最低养老金标准制度设计的思维逻辑原点。所谓退休人员“基本生活”其涵义除了维持纯生理上的需要之外，还包含了另外两层意思：一个是保障退休者能够达到社会基本的生活水平，退休人员基本生活水平的内容要与一定的物质文明水平相适应，也即退休人员生活必须消费品、消费构成要因全体人口消费量、消费构成的变化而变化，它要能够使养老金收入不因为物价逐年上涨而导致实际生活水平的逐年降低；另一个是保证和维持退休人员退休前的基本生活水平，要与当地的经济发展和社会进步相适应，最低养老金标准应随着社会进步和科学技术的发展相应提高，保证退休人员在一定程度上分享社会进步成果，使之能部分地分享经济发展和社会进步的成果。所以，这两个层次的意思与养老保险密切关联，在一定的条件下，养老保险制度实现的是一种特殊的“按需分配”，这个“需”字只能理解为“基本生活需要”，而不能理解为退休人员个体之间的对养老金水平的多元化期望。养老金水平上的“公平”，是保障“基本生活水平”的“适度公平”，这是“底线公平”理念在制度设计中必须始终要坚持的。否则，制度设计就会偏离基本理念，偏离公平。在我国政府的法律法规中，也都强调了这个重要的价值理念：譬如1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出：改革是“为了保障企业离退休人员基本生活”。1996年颁布实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》第二十条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中强调：“各级政府要贯彻基本养老保险只能保障退休人员基本生活的原则。”因此，确立最低养老金标准，必须明确“基本生活需要”这个核心概念的定性结论，这直接影响到对最低养老金标准的制度设计和政策测算的定量分析。
       四、最低养老金标准制度设计的基本原则
       究竟什么标准才能满足退休老年人的基本生活，由于经济利益期望个体差异性的客观存在，会出现不同的争论：退休人员最低养老金标准指的是维持退休人员自身最低生活水平的经济收入标准，还是维持退休人员及其抚养亲属最低生活水平?或者是维持退休人员自己最基本生存水平?问题争论的焦点集中在两点：1．保障的对象除了退休人员本人是否还应包括其无经济收入来源的亲属?2．保障水平是维持退休人员的最低生活水平还是基本生活水平?
       本研究认为：对这两个问题的回答，就是最低养老金标准制度设计的基本原则。我们可以先从两个方面加深对最低养老金标准的理解：
       一方面，最低养老金标准是相对概念。而非绝对概念。因为在不同的社会，同一社会的不同发展阶段，甚至同一个社会、同一时间的不同区域，其基本生活的标准是不一样的，各个退休老年群体对最低养老金标准的认识也是不一样的，其原因就在于退休老年人对于经济利益期望的个体性差异。但是，有一点是明确的，随着社会经济的进步和发展，这个标准不是固定的而是随着经济发展程度经常作相应的调整的，因而对退休人员最低养老金标准的把握应是动态的而不是静止的。
       另一方面，最低养老金标准是经济上的概念，而非文化上的概念。物质生活与文化生活之间存在着某种必然的联系，退休人员若处于最低生活保障线以下，在文化生活方面必定会表露出缺陷性。退休人员虽然是在一定物质和文化环境下生活，但最低养老金标准是一个用现金来测算收入的经济标准，不反映其文化生活状态，这个标准只是在经济上要求能够维持退休人员的基本生活，并且随着当地的经济发展作相应的调整。因此，它只反映退休人员经济收入保障程度，不反映退休人员(包含文化生活方面)的生活质量。
       因此，按照“底线公平”理念确立的最低养老金标准，不能简单地理解为和贫困线一样的最低社会保障，它是在养老保险制度内就政府的责任而言所确立的一个必须承担的责任水平，它不是指维持退休人员最低的基本生存条件或水平，而是指维持退休人员本人基本生活水平。这个水平高于最低生活保障，若将保障基本生活与最低生活保障划等号，那就等于一方面否定了退休老人过去为社会所做的贡献，另一方面就把属于对一般老人的社会救济和属于对退休老人的社会保险混为一谈了。因此最低养老金标准享受的对象，原则上只能是参加过工作，为社会做过贡献的退休人员，而对于无经济来源的亲属或者没有参加过工作的老年人，则不应该属于此收入保障之列，他们的生活贫困补助问题，社会有责任统筹解决，如社会救济等。从保障水平而言，最低养老金标准高于贫困线标准的、保障退休劳动老年人基本生活的适度水平。
       (责任编校：秋泉)