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       [摘 要]建设节约型城市的指导思想是树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，尽快建立健全促进节约型城市建设的体制和机制，逐步完善节约型城市建设实施的关键环节和保障体系，促进经济社会可持续发展。文章从政策环境保障、资金保障、技术保障、社会环境保障四个方面研究了节约型城市建设实施的保障体系，在建设节约型城市过程中必须要注意资源节约、自主创新机制的建立、公众参与性。
       [关键词]节约型城市；实施关键；保障体系
       [中图分类号]F293　[文献标识码]A　[文章编号]1008-1763(2007)04-0071-05
       经济的发展离不开资源的支撑，我国经济已进入新的快速增长阶段，而粗放式的增长使得我国能源、淡水、土地、矿产资源不足的矛盾进一步凸现。如果不改变传统的高投入、高消耗的粗放式增长方式，如果不在全社会进一步强化节约意识，经济的发展必然会越来越多地受到资源的制约，生产生活环境会越来越恶化，这将直接影响全面建设小康社会宏伟目标的顺利实现，因此，我国建设节约型社会和节约型城市势在必行。
       一 节约型城市建设实施的关键环节
       建设节约型城市的指导思想是树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，坚持资源开发与节约并重，把节约放在首位的方针，紧紧围绕实现经济增长方式的根本性转变，以提高资源利用效率为核心，以节能、节水、节材、节地、资源综合利用和发展循环经济为重点，加快结构调整，推进技术进步，加强法制建设，完善政策措施，强化节约意识，尽快建立健全促进节约型城市建设的体制和机制，逐步形成节约型的增长方式和消费方式，以资源的高效和循环利用，促进经济社会可持续发展。为此，节约型城市建设实施的关键环节应体现在以下几个方面。
       (一)资源节约
       1．能源节约
       节约型城市的一个重要特点就是能源的节约，建设节约型城市，应该抓好重点耗能行业和企业节能，突出抓好钢铁、有色、煤炭、电力、石油化工、化工、建材等重点耗能行业和年耗能万吨标准煤以上企业节能；推进交通运输和农业机械节能，加快淘汰老旧汽车、船舶和落后农业机械等。加快发展电气化铁路，实现以电代油，研究提出优先发展公共交通系统的具体措施。开发和推广清洁燃料汽车、节能农业机械，严格执行公共建筑夏季空调室内温度最低标准，在社会倡导夏季用电高峰期间室内空调温度提高1-2度。在农村大力推广省柴节煤灶；大力开发利用可再生能源，推进大型水电、风电基地建设，在农村地区推广风能、太阳能利用。组织生物质能资源调查及生物质能技术示范和推广。研究制定可再生能源配额、价格管理等配套规章和实施措施；推行合同能源管理和节能投资担保机制，为企业实施节能改造提供诊断、设计、融资、改造、运行、管理一条龙服务。
       2．用水节约
       推动节水型城市的建设是建设节约型城市的一个重要内容。重点在于要认真研究提出关于开展节水型城市建设的指导性文件，适时召开城市节水建设工作会议。积极开展节水产品研发，加大节水设备和器具的推广力度，指导各地加快供水管网改造，降低管网漏失率。推动公共建筑、生活小区、住宅节水和中水回用设施建设。推进污水处理及再生利用，加快城市供水和污水处理市场的改革；积极推进农业节水灌溉，推广农业节水灌溉设备应用，大力推进大中型灌区节水改造，积极开展农业末级渠系节水改造试点；加强地下水资源管理，严格控制超采、滥采地下水，缓解水质性缺水。
       3．节约用地
       城市化过程的加快，直接导致了土地供求关系的持续紧张。因此，应实行严格的土地保护制度，修订和完善建设用地定额指标，完善土地使用市场准入制度；开展农村集体建设用地整理试点，指导村镇按集约利用土地原则做好规划和建设，促进农村建设用地的节约集约利用；研究提出城市建设节约利用和集约利用土地的政策措施，以及交通基础设施建设集约利用土地的意见。 4．资源的综合利用 建设节约型城市，发展循环经济，重点在于资源的综合利用。首先应该推进废物综合利用，要以煤炭瓦斯利用为重点，推进共伴生矿产资源的综合开发利用。以粉煤灰、煤矸石、尾矿和冶金、化工废渣及有机废水综合利用为重点，推进工业废物综合利用；做好再生资源回收利用工作，以再生金属、废旧轮胎、废旧家电及电子产品回收利用为重点，推进再生资源回收利用，推进生活垃圾和污泥资源化利用；开展秸秆综合利用，推行农资节约，推广机械化秸秆还田技术以及秸秆气化、固化成型、发电、养畜技术，研究提出农户秸秆综合利用补偿政策。
       (二)自主创新机制的建立
       节约型城市的建设，从某种意义上说就是创新型城市的建设。所谓创新型城市是指主要依靠科技、知识、人力、文化、体制等创新要素驱动发展的城市。建设创新型城市，就是将增强自主创新能力作为加快发展的战略基点，发挥优势、挖掘潜力，着力推进原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，推动科学技术的跨越式发展；作为调整产业结构、转变经济增长方式的中心环节，建设资源节约型、环境友好型社会，推动经济社会又快又好发展；作为城市发展的主导战略，贯穿于现代化建设各个方面和整个过程，激发全社会的创新精神，培养造就创新人才，形成有利于自主创新的体制机制，使创新成为城市之魂。节约型城市建设离不开科学技术的支撑，而科学技术来源于创新，自主创新机制的完善与否是节约型城市建设成功的关键。自主创新机制的健全，需要从如下几个方面做出努力。
       1．强化企业在技术创新中的主体地位
       加大对企业自主创新的支持，使其真正成为研究开发投入的主体、技术创新活动的主体、凝聚人才的主体、创造知识产权的主体、管理创新的主体和创新成果应用的主体。引导企业加大技术创新投入，大中型企业研究和开发投入占销售收入比例要达到3％，高新技术企业要达到5％以上。鼓励企业加快研究开发机构建设，支持有条件的大中型企业独立或联合高等院校、科研机构创建企业技术中心、博士后科研工作站或其他形式的研究开发机构。重视民营科技企业在自主创新中的生力军作用。
       2．完善产学研合作机制
       充分发挥政府的引导和协调作用，切实打破区域、体制和行业制约，促进互动协作，形成科技资源共享、协同配合的科技创新运行机制。立足在高等院校和中直、省属、军工科研机构研发优势，引导和支持其面向我市优势产业和重点发展领域开展关键和共性技术研究，鼓励其创新成果就地转化。引导市属开发类科研机构建立现代企业制度；稳步推进公益类科研机构分类改革，建立现代院所制度。推动产学研战略联盟，建立和完善汽车电子、电子信息、装备制造、新材料、生物医药和食品安全等产业联合体。
       3．推进科技管理创新
       
       切实把科技行政管理的重心从直接管理项目资金转移到加强规划引导、制度建设、政策调控和公共服务上来，转移到组织重大共性关键技术的研发和推广上来，转移到科技进步的各项基础设施建设上来，转移到提供优良的创新服务环境上来，转移到调动科技创新人才的积极性和创造性上来。建立分工明确、权责统一、协调联动的科技管理机制。改革完善科技计划管理体制，建立健全绩效优先、鼓励创新、竞争向上、协同发展、创新增值的评价机制和资源分配机制。实现科技项目实施、经费分配、科研成果评定等方面的公开透明和公平公正，提高自主创新效率和效益。各级各类科技计划要更多地反映企业重大科技需求，更多地吸纳企业参与，更多地解决企业发展关键技术问题。
       4．加快科技中介机构建设
       按照政府引导、社会联办的原则，鼓励各种所有制单位以及科技人员建立多层次多类型的科技中介服务机构。引进国内外著名的科技中介机构建立合资、合作或者独资的服务组织，形成有利于科技成果尽快产业化的社会中介服务体系。加强中介机构发展的政策法规建设，规范科技中介服务市场秩序，引导各类中介机构健康发展。
       (三)公众参与性
       节约型城市的建设离不开公众的参与，特别是资源的节约需要公众的共同努力。在这方面做得比较好的是德国，在德国，节约能源不仅是政府和环境部门的任务，也是全社会广泛参与的工作。政府、职能机构和民间组织长年坚持开展节能方面的宣传，积极向公众介绍国家的相关政策及节能知识。公众参与是指公民除参与政治活动外，还参与涉及公共利益、公共事务管理等方面的活动，其理念始于以“分享”、“民主”为核心概念并追求“民主政治”的一些西方国家。当前节约型城市建设需要全社会的努力和支持，而公众参与在节约型社会建设中大有作为。强化公众参与性可从以下几方面努力。
       1．转变思想观念
       要明确认识到公众参与建设是群众的权利，而这样的权利和权益是国家法律赋予的，政府和部门有义务来回应和保护。公众参与不是施舍，也不是过去那种以政府为主体动员组织群众运动的老观念。在战争时期，我们是革命党，需要动员组织群众通过斗争去争取权利，而现在我们是执政党，要依法治国，而任何法治国家的政府，都要承认和保护群众的权利。这种在建设节约型城市方面保护群众参与公共事务权利的新观念，是我们立党为公、执政为民、以人为本的新政绩观，是我们社会主义民主建设的有益尝试，是我们社会主义制度优越性的重要体现。
       2．信息公开化
       城市规划建设信息公开又称信息披露，是一种全新的城市建设管理手段。它承认公众知情权和批评权，通过公布相关信息，借用公众舆论和公众监督，对诸如环境污染和生态破坏的制造者施加压力。1998年，35个来自欧洲和中亚的国家签署的“奥胡斯公约”，强调公众的环境信息知情权，随后又有39个国家也加入了该公约。我国政府为推进环境信息公开已做了诸多努力，但存在的问题是：公众个人要求政府和企业提供环境方面的相关资料，相当困难。公众向谁要?谁会给?谁应该给?我们缺少公众与政府部门间的信息互动。保障公众的知情权关键在于要实行信息法治，我们应开始研究保障环境信息透明化的相关法规。
       3．决策民主化
       2003年9月1日开始实施的《环境影响评价法》规定政府机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的专项规划，应当在该规划审批前，举行论证会、听证会等形式，征求各方面对环境影响报告书的意见。中国公民的“环境权益”首次写入国家法律，它意味着群众有权知道、了解、监督那些关系自身环境的公共决策；意味着谁不让群众参与公共决策就是违法。公众参与环境监督的权利在法律上得到肯定，但公众“参与”的具体条件、具体方式、具体程序上还缺少明确细致的法律规定。即公众一旦遇到具体的环境问题，不知道如何参与。公众参与环境保护决策只是节约型城市建设的一部分，在其他方面也可以建立一些类似的举措。
       4．公益诉讼
       所谓公益诉讼，是指任何公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益，都可以以自己的名义，向国家司法机关提起诉讼。而我国现行的诉讼法律规定中，唯有直接受害人才有权提起民事诉讼，最后被归于民事法律管辖范畴。由于环境权益不仅仅属于私人权益，更属于社会公益，所以在欧美各国的环境法中，都普遍采用了环境公益诉讼制度，并为公众环境诉讼创造了便利的司法条件。在我国，为加大对环境污染和生态破坏的惩治力度，司法应逐步扩大环境诉讼的主体范围，从环境问题的直接受害者扩大到政府环境保护部门，扩大到具有专业资质的其他环保组织，再扩大到更广阔的公众主体。
       5．加强与民间组织的关系
       各类民间环保组织，除极少数不顾中国国情的极端环保主义者外，大多数都是积极健康的主体。特别是广大青少年的环保志愿者组织，他们热爱祖国、激情奉献、关注环境、倡导节俭。作为政府机关，要对大部分民间环保组织予以支持引导。如对各类环保组织进行专业培训；多层次地搭建政府与公众座谈与对话的平台；联合民间环保组织和各界人士共同合作社会公益行动；就重要的公共政策进行专门的解释与沟通等等。
       二 节约型城市建设实施的保障体系
       (一)政策环境保障
       1．健全节约资源的法律法规
       抓紧做好资源开发利用、生态建设与环境保护和环境保护产业发展等领域的立法工作。对我省现行法律法规和规范性文件进行清理，对不利于节约资源、生态建设与环境保护的有关内容进行修改和完善，形成有利于建设节约型社会的法律保障体系。相关部门应在大范围内组织开展资源节约专项检查。重点检查高耗能、高耗水地区和重点行业节能、节水情况；用能产品能效标准、建筑节能设计标准执行情况；用水计划执行情况；固定资产投资项目可行性研究报告增列节能篇(章)和水资源论证的规定执行情况等。对检查发现的问题，要采取有效措施，督促企业和有关单位及时进行整改，努力杜绝各种浪费资源的行为。
       2．理顺资源性产品价格和有关财税政策
       加快推进资源性产品价格改革，建立反映资源稀缺程度的价格形成机制，促进资源的合理开发、节约使用、高效利用和有效保护。制定和完善支持节约型社会建设的财税政策。研究加大资源节约投资力度的有效措施，尽快形成与经济社会发展相协调的资源节约能力。对一些节约资源、发展循环经济的重大工程项目和技术开发、产业化示范项目，政府给予直接投资或资金补助、贷款贴息的支持，发挥政府投资对社会投资的引导作用。研究制定鼓励生产、使用节能节水产品的税收政策，以及鼓励发展节能省地建筑的经济政策。积极开展研究财税体制改革，适时开征燃油税，完善消费税税制。
       3．完善资源节约标准
       要实现“十一-五”资源节约目标，一要强化目标
       责任制，将“十一·五”资源节约目标分解到各地区、各部门和有关行业，明确责任，狠抓落实。二要建立公报制度，定期向社会公布各地区GDP能耗、耕地保有量等指标，发挥舆论监督作用，引导各方面把经济社会发展切实转入全面协调可持续发展轨道。三要按照中央要求，建立体现科学发展观和正确政绩观要求的经济社会发展综合评价体系和干部业绩考核评价体系。研究制定《轻型商用车燃料消耗量限值标准》，制定《绿色建筑技术导则》、《绿色建筑评价标准》、《建筑节能工程施工验收规范》等。修订节水型城市考核标准和雨水利用标准，完善重点用水行业取水定额标准。
       (二)资金保障
       为建设节约型城市，应进一步拓宽招商引资领域，扩大规模，提高质量和水平，把引资与优化投向紧密结合起来。围绕建设节约型城市，引进一批投资规模大、技术水平高、资源转化能力强的大项目，推动城市资源开发型产业向精深加工转变。积极引进电子产品制造、汽车制造等非资源型产业，实现由单纯的资源开发向加工业、制造业转变。鼓励区外、境外企业研发中心和先进制造环节向自身转移。引导区外、境外资金发展服务业、环保等产业。加大直接融资力度，形成项目融资、产权交易、股票境内外上市、设立投资基金等融资手段多样化的格局。引导企业进行产权招商、产业链招商和以商招商。做好间接融资工作，继续争取国际金融组织、国外政府贷款，支持公益性、基础性项目建设。积极利用国外商业贷款，促进产业升级。进一步强化招商引资前期工作，建立规范完备的项目库。搭建招商引资平台，继续办好和积极参与重大招商引资活动。坚持高标准、高起点，杜绝不计成本的招商引资，防止接受落后生产力转移，严格禁止低水平、高污染的项目进入。
       (三)社会环境保障
       广泛深入持久地开展资源节约宣传。加强教育和培训，在中小学中开展国情和节约资源的教育，组织开展资源节约管理和技术人员的培训。发布公民节约行为准则，引导消费行为。积极开展节约型社会创建活动，创建节约型城市、节约型企业、节约型机关、节约型社区、节约型学校等。认真组织好每年的节能宣传周、节水日、土地日、环境日等活动，开展形式多样的节约宣传活动，逐步形成人人节约、事事节约、时时节约、处处节约的健康文明风尚。具体可以从如下几个方面展开。
       1．舆论宣传
       宣传部门要把“节约”一词与一些重大活动的宣传相结合，通过报刊、电视、电台、网络等传媒，大张旗鼓地开展建设节约型城市的舆论宣传工作，形成强大的舆论声势。要充分发挥企业、学校、社会团体、社区等组织的作用，调动一切社会力量，为建设节约型城市提供良好的文化氛围。
       2．科学普及
       普及资源节约的知识，传授资源节约的技能。要重视发挥科技馆等现有场馆的作用，通过出版科普读物、举办展览会、现场示范等方式，加强对节约资源知识的普及和推广，将节约的文化和社会环境的建设相结合。
       3．教育培训
       各级党校要列出计划，把干部，特别是领导干部列为资源节约宣传、教育的重点对象；各级政府要做好资源节约专业人员的培训工作，形成设计、管理、重点设备操作等一应俱全的技术培训网络体系；相关部门应在市民家庭和青少年中大力普及节约资源知识，提倡文明消费。
       4．技术保障
       推进技术创新，加大新技术、新产品和新材料的研发和推广力度，加大政府对发展循环经济、开发和推广先进适用技术的支持。科技厅要在每年的科技经费中安排一定比例的资金，用于资源节约技术创新的研发。结合实际情况，重点开发和推进资源节约和替代技术、清洁生产技术、“零排放”技术、低品位矿产回收和综合利用技术、洁净煤气化技术、煤化工产品多联产技术、各类共生(伴生)矿综合开发技术和余热余能利用技术等。要加大力度安排对资源节约高技术产业化项目的资金支持，并要结合企业技术改造，加大对推广节能、节水、节材、提高综合利用的新工艺、新技术的资金支持力度。各级政府也要加大相应的支持力度。
       积极引进国内外先进适用技术。组织开发和示范有重大推广意义的共性和关键技术，包括重大机电产品节能降耗技术、能源梯级利用技术、可再生能源开发利用技术，高效节水灌溉技术、大规模海水淡化和直接利用技术，共伴生矿产资源综合利用技术、废物综合利用技术、绿色再制造技术，以及循环经济发展中减量技术、延长产业链和相关产业链接技术等。要坚持引进技术与消化、吸收、再创新相结合，提高自主创新能力，努力突破资源节约的技术瓶颈。
       三 结 论
       总的来说，节约型城市建设的实施及保障体系主要包括以下内容：一是抓好标准和规划的制定，建立健全资源节约标准体系，加强定额管理，加强对土地、能源、水资源利用的调控；二是抓好节约型产业体系的建设，继续加快发展高新技术产业，用高新技术和清洁生产技术改造提升传统产业，积极培植消耗低、污染少、效益高的产品；三是抓好节能、节水、节地、节约原材料、节约矿产资源工作；四是抓好循环经济试点，以提高资源生产率为核心，组织企业内部和企业之间、行业之间、区域之间开展资源综合利用，逐步实现废物零排放；五是抓好废旧物资回收利用和新能源开发工作，建立再生资源回收利用体系；六是抓好节约型社会科技支撑体系建设，建立以科研机构、大学为主体的研究开发体系，以企业为主体的技术创新体系，以科技中介机构为主体的技术服务体系；七是抓好法规政策保障体系的建立，逐步建立起适应经济可持续发展、建设资源节约型社会的法规体系；八是抓好舆论宣传工作。